浅谈群体认同对水电移民安置工作的影响

胡 平

(中国水电工程顾问集团有限公司，北京100101)

0 引 言

我国能源消费以煤为主，大量的燃煤发电使我国面临很大的环境压力，加快开发利用水能等可再生能源，是我国经济社会可持续发展的必然选择。据有关统计，到2015年底，全国水电总装机容量达到31 937万kW，涉及约两千多万移民。移民安置妥当与否，对工程建设和社会稳定影响巨大。近年来，随着社会经济的不断发展，移民补偿标准不断提高，移民政策也在不断完善，移民安置条件越来越好，在各方的共同努力下，大部分移民已得到了妥善的安置，但移民难度却越来越大，一些矛盾也逐步凸显。

水电开发过程中出现的移民群体性事件，从社会层面上看，水电移民也是社会组成中的一员，各种交织的矛盾与当下的社会背景息息相关，经济欠发达地区的发展问题、城乡差别问题、扶贫问题、失地农民城镇化安置后的就业问题和社会保障问题等，都在移民搬迁的扰动下，充分展现了出来。但这种极端的利益表达方式无疑危害了社会秩序，在这样的条件下，移民作为同一个利益群体，极易形成统一的群体认同，加之一部分人为了获得更大的个人利益而走极端，会导致事态快速扩大化。如何协调各方合理的利益，减少利益冲突引发的社会矛盾，降低群体极化效应，是一个值得在水电工程建设移民工作中思考探讨的问题。

1 水电工程移民安置特点

由于水电工程具有公益性、战略性的基础设施特性，在国民经济和社会发展中具有重要地位。国务院专门出台了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，对水电项目移民的补偿原则、职责和管理做出了规定，明确了政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制；移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。项目法人负责与政府签订移民安置协议，将征地补偿和移民安置资金支付给与其签订移民安置协议的地方人民政府，由政府兑付给移民及受影响的企业单位等利益相关者。

基于水电工程的行业政策和国家管理体制的设置，使得水电移民具有了形成独有群体身份认同的客观基础条件：

(1)各个利益群体界限分明。从水电建设的体制上，按社会结构和分工，以及各组织共有的内在规范、立场、观念，就形成了政府机构、建设业主、移民相关利益群体、安置接收地的政府及社区等社会群体。每个群体的立场、利益、职责和价值取向又各不相同，甚至是相互矛盾对立的。从项目建设的角度来看，工程建设起到带动地方经济发展的作用，政府有推进项目建设的主观意愿；水电建设业主单位基本上是大型国有企业，出于企业自身发展的需求以及受业绩考核的驱使，希望加快工程建设、取得投资高回报率；而作为经济欠发达地区的移民，希望能分享工程建设促进经济发展带来的收益，最大限度改善自己的生活。这些不同的利益诉求，形成了相对明确的群体界限。

(2)政府设置专职移民管理机构进行管理。由于水电移民安置复建工作量大、任务重，实施工作由各级地方政府专门设立的移民机构进行管理。移民安置采取前期补偿补助与后期扶持相结合的政策，前期规划设计按影响的情况计算补偿补助费用，编制复建规划，政府负责组织实施，安置完成后继续20年的后期扶持贯穿全周期，移民身份永久存续。政府管理从政策制定、安置过程到后期扶持全过程管理，加之政府的宣传导向、后期政策，都在不断地强化移民的身份认同，从体制机制上为特定群体意识形成提供了天然的外界条件。

(3)水电工程移民补偿价格自成体系。水库淹没范围大，补偿类别多，涉及生产生活的方方面面，从房屋、土地、果木等到补偿对象门类繁杂，且涉及地域范围广，政府定价覆盖不全，不同行政区划的价格体系也存在不平衡。为避免库区移民受“不患寡而患不均，不患贫而患不安”的心理影响，而产生攀比、心理失衡的问题，故水电站项目采取设计测算方式，实行“同库同价”。诸如土地、房屋等，一个工程采用一个补偿价格，而且补偿费用计算的科目内容也与政府定价和其他行业有差别，形成一套具有行业标识的定价方式。例如，水电房屋重置价格仅为房屋本体价格，不含相关的摊销费；安置区配套所需的生产生活设施、公共设施均单独规划建设；且整体上移民新建的住房标准均按规范要求有所提高，大部分高于原自建房屋结构标准，公共基础设施也相对齐全和完善。自成体系的价格和标准会与安置区和其他行业补偿有一定差异，凸显了移民的身份。

(4)移民安置设计规划受客观条件制约。移民的搬迁安置主要根据不同区域的环境安置容量条件，以尽量保留原有的社会关系、就近选址安置为原则。搬迁安置一般分为分散安置和集中安置，分散主要是就近后靠建房安置的移民，不脱离原有的村集体组织，换个高于水库水位高程的适合区域重新建房。集中安置主要是对于淹没影响人口密集的区域，结合地方城镇化的发展，设计规划大多采取集中安置点或小集镇安置方式，既可节约集约土地利用，改善移民原有的居住条件，同时也提高复建的公共基础设施利用率。但一般集中安置的选址需考虑地质条件、气候条件、环境容量、经济条件等因素的制约，还需兼顾移民意愿，安置地选择难度较大。选定的安置点房屋按统一规划的布局要求进行建设，使得搬迁移民大都集中居住在一起。国内有的大型水电工程的安置点规模可达5 000人以上，在空间上造成了移民群体聚集的客观环境条件。

2 社会群体和群体极化理论及其应用

人类生活是以群体进行的，按社会学定义的社会群体是指具有同样的身份和某种一致感情，有共同目标和期待的人构成的团体。独特的群体特征使成员能够明确区分群体内成员和群体外成员，并把本群体视为一个整体，形成一致的群体意识。由于共同享有群体的意义和价值观，群体中的人们就会产生一种作为群体成员的身份一致感，还具有某种目标和对各自行为的期待;同时，当个体处在一个大群体中，可能发生去个体化现象，使得自我觉察的意识和自我约束的能力都减弱，面对积极或消极的直接情景因素的反应性增强。群体成员会强化彼此共同的态度倾向，接受其所在群体内存在的道义，却容易忽略伦理和道德上的其他问题[1]。

社会认同理论的基本观点认为个体通过社会分类，对自己的群体产生认同，并产生内群体偏好和外群体偏见。个体通过努力理解并改变社会环境的一种积极行为，实现或维持积极的社会认同来提高自尊，当社会认同受到威胁时个体会采用各种策略来提高自尊，个体过分热衷于自己的群体，就容易引起群体间偏见和群体间冲突[2]。

根据桑斯坦的定义，群体极化指的是群体会走向极端，“参与讨论的同一个群体的成员通常到最后所采取的立场，与讨论前成员所持有的倾向总体相同，而且更为极端”[3]。群体极化不局限于具体国家、特定时期或者是某种文化，而是一种普遍的社会现象[4]。群体的极化发生时，即使最初人们并没有感到不满，也许根本就没有不满情绪被压抑，但受倡导者的努力说服，这种影响带来了日益激烈的反对意见和抗议，对许多群体成员来说最终变得偏激的意见完全是群体互动的结果。对一些人而言，讨论造成了一系列以前并不存在的反对意见[3]。

基于水电移民搬迁的非自愿移民身份，在政府负责、业主出钱、移民拿钱的利益关系，以及群体上访就会有好处的社会示范效应刺激下，产生了很多的社会问题。这些问题都包含着社会心理因素，需要科学的解释、合理的疏导。社会心理学关注在这种社会环境、社会关系中人的心理和行为问题。在揭示的社会现象中，可以尝试通过社会科学的理论，分析影响移民安置管理工作的社会群体力量，从而使移民工作者能够超出自己对世界的有限认识，看到水电移民作为社会成员的群体和结构。根据社会心理学的群体行为和群体极化概念，通过梳理形成水电移民群体认同的客观条件，分析群体认同所导致的对一些负面情绪彼此强化的群体极化问题，剖析群体极化现象可能导致群体事件的不良后果及产生原因，发现影响水电移民安置管理的相关问题所在，在一定条件下，能发现并预防社会事件的发生，有助于水电移民工作者更科学地做好水电移民安置管理工作。

3 群体认同对移民安置管理工作的影响分析

利益相关者群体本身具有一定的社会结构特性，过分强调水电行业的特殊性是产生移民群体的根源，政策上的差异为群体利益之争提供了前提，集中安置为形成大规模移民群体创造了条件，管理上的粗放助长了以“闹”获取经济利益的风气。具体分析如下。

(1)容易造成不同群体之间的利益冲突。在现有的管理体系下，从不同的群体利益来看，政府机构看重地方经济发展、社会稳定， 建设业主看重的是工程投资造价控制，移民相关利益群体看重的是补偿获得的经济利益，安置接收地的政府及社区看重的是公共基础设施建设的受益程度；可见，各个群体的利益是矛盾甚至对立的，形成了冲突的内在因素。这其中的主要矛盾是移民和建设单位的经济利益冲突，移民希望通过搬迁致富，企业希望控制工程造价。加之工作过程中的认知差异和一些外在条件的影响，也会导致冲突的加剧。有些业主为了顺利推进项目，减小搬迁难度，政府或者业主给移民进行的宣传和许诺与政策标准有偏差，无形中提高了移民对未来的预期，从而提出一些超出政策安置标准的要求；而且移民对未来的不确定性心存担忧，希望通过拖延搬迁等手段争取自己的经济利益最大化。结果是在移民安置过程中出现了很多问题，拖延搬迁、暴力抗法、上访。在冲突博弈中，群体之间的分歧会进一步加大，会使得移民更愿意将自己的极端立场作为自己的标签，并用此标签作为自己身份的识别符号。他们不介意自己与其他群体之间的分歧和差异；相反，他们会进一步强调自己所属群体在特定观念和意识上与其他群体的分歧，强调、放大这种差异[4]，最终演变成群体性事件。总的来看，群体间利益博弈是导致冲突的重要原因之一。

(2)过分强调弱势群体概念，强化了移民身份认同。通过分析已发生的移民群体事件可以发现，大多数移民干部和地方政府在观念上也把移民看做是统一的群体，从移民的身份、补偿的性质、补偿标准的差异，都过分强调特殊对待，因而强化了移民群体概念。由于水电移民安置政策独特性，特别强调了水电移民的非市场化安置、合理补偿的原则，在实际安置工作中提出诸如支持国家建设，识大体顾大局、舍小家保大家等口号，从道德层面进行褒奖，强调是为国家大型基础设施建设做奉献，将经济性因素政治化，同时给移民打上了弱势群体的标签，激发了移民可以被特殊对待的高期望值念头。其实，水电移民位于边远山区，经济社会发展相对滞后，移民安置后的生活条件大都不同程度有所改善，相对于原来的生存状态和周围环境而言，将移民整体定位为弱势群体是不合适的；他们需要的是搬迁后给其更大的发挥能力的空间和发展机会。近些年，移民居住选址大都尽量接近或直接进入已有城镇区域，这种安置方式也为移民重新选择生计提供了新的机会。如果把他们定义为弱势群体，提供某些所谓的“爱心”和超出标准的补偿，这其实加强了他们的自我认同感和挫折感，反而会增加矛盾因素，移民自然就会在意识上将自己划归不同的群体分类，形成群体间的对立。这使得一个很小的矛盾，可能会酿成大规模的群体事件。

(3)集中安置易导致群体集聚的极化效应。由于水库淹没特点、政策和设计规划的现实情况，移民群体大多为集中聚居在一起，从时间、空间、社会联系，都把水电移民促成了一个特定的群体，就是成员认为自己属于某个群体，而且视政府、业主单位为不同的群体单位。这种意识一旦建立起来，群体成员就与群体外的人有了明显的区别感，就有了相应的期望和归属意识。根据群体概念和群体极化理论，这样的一种客观条件使群体内的人更容易走极端，触发群体事件的发生。移民安置过程中各种问题矛盾交织，可能触发因素众多。相关的群体事件调查表明，除少部分有明确利益诉求的，剩下的参加者诉求目的并不明确，有的希望能通过对抗能获得一部分利益，有的参与只是为了表达、发泄不满情绪；有对补偿标准不满意的，有对当地政府不信任的，有对社会情况不满意的，各种情况都存在。大都抱着“会哭的孩子有奶吃”的想法，通过“闹”来引起舆论关注，向政府施压，获得经济利益，合理要求通过不合法的手段来达到目的。 “通过群体的作用机制，把道德上的义愤、个人受歧视的经历和经济上的诉求，与把一切都联系到一起的一种具体解释相结合，形成混合，使情绪转变成仇恨”[3]。对许多群体成员来说，最终变得偏激的意见完全是群体互动的结果。加之有空间集聚的便利条件，成员间互相沟通交流，易于引起群体共鸣，更容易形成群体事件。这也是在移民群体管理中需要重视和关注的。在移民工作中，只有就事论事，倾听彼此的意见，意见多元化，才能使大家的看法会向中间转移，实现去极化，各方间多交流会使立场变的温和；而且要及时发现问题，及早介入、引导，将问题尽量在发现的初期解决，避免群体互动激化矛盾。水电行业与铁路、公路行业相比，铁路、公路同样采取的是用公权确定补偿标准的框架，但采用的补偿标准是直接按当地政府的标准，没有专门的行业标准，政府也没有专门的移民管理机构，负责相关的补偿和安置工作。移民多为沿线分布，没有集中安置，基本上是“拿钱走人”的自行安置方式，故少有大规模的群体事件发生。这从另一个侧面说明，没有空间集中的条件，没有特定的身份认定，没有按特定概念群体的管理，可能都是降低发生群体冲突风险的方法。

(4)特殊政策是产生群体极化从而导致群体事件的诱发因素。在已发生的移民群体事件中，经常采用特殊政策向移民让渡利益来解决问题，最终大多数事件的结局都是或多或少在原标准的基础上，给予了额外经济上的补偿，将矛盾用金钱化解。但是，这种做法并没有从根本上解决问题，反倒弱化了法制理念，有悖社会公平原则。这种现象客观上产生的示范效应等同于告知移民，“采取非制度化手段来解决问题，就不需要依靠法律法规，而需要依靠的是群体自身的力量及其给社会与政府带来的震撼力。集体行为解决问题的逻辑与制度化解决问题的逻辑是完全不同的，制度化的渠道是法律的准则，而非制度化的渠道则是力量的准则”[5]，相当于变相鼓励把事情搞大。因此，在处理移民群体问题时，应尽量依照现有的法律规定，避免造成不闹不给钱、特事特办的短期行为，对违规的处罚应得到明确的传达和理解，给闹事的当事者和旁观者提供一个清晰的信息，消除群体事件诱发因素。

4 建 议

能源要建设，国家要发展，建设就必然会产生利益分配，从而带来社会矛盾；但是只要通过科学的社会治理和法律手段治理，使水电移民安置中的矛盾既能显现出来，又能在一定的程度上得到控制和解决。

(1)加强政策宣传，保证群体间信息畅通。群体极化的一个重要原因是信息不对称。因此，政府和业主要建立广泛的沟通机制，增进政府、业主和移民群体之间的相互理解，淡化群体界限，做到政策宣传到位，提高信息透明度，减少群体冲突，促进群体内的多样性思维，打破群体内的不实信息带来的负面影响，给持反对意见的人一个情绪表达的通道或出口，不让矛盾导致大范围群体认同感和大规模愤恨的形成。

(2)逐步淡化移民身份。从管理理念上，淡化政府、业主、移民的身份意识，消除在政府、业主、移民等不同群体的识别符号和标签，慎用把移民当弱势群体的标签式口号，对移民和非移民在政策上、管理上都要一视同仁、平等对待，纳入统一的社会管理框架下，不能因移民身份特殊化，而执行不同管理政策或标准。

(3)水电移民政策应尽量与其他行业协调，尽量避免在政策上、体制上将移民塑造成“特殊公民”，力争采用政府的通用标准，非移民独有的社会问题也可由政府相关部门协调统一解决，弱化水电移民政策的行业特点，消除特殊政策，最大限度地减少不同行业和不同行政部门政策之间的不平衡。把由利益争执而产生的群体冲突纳入制度允许的范围，使得相关各方能在法律框架下进行组织有序的协商，从而化解争端。

(4)树立依法补偿的理念，培养移民独立自强意识。加强移民政策、法规宣传力度，让移民树立依法补偿的观念，通过合法合规的手段解决问题，避免在实际工作中不管什么问题矛盾都采用人民币解决的方法。从社会认同角度，培养移民个体的独立人格和自尊，重视移民的自我发展、自我提升，为移民提供平等发展的机会，让移民尽快融入周边的社会环境，真正达到移民搬得出，稳得住，共享水电站建设的效益。