历史文化名城保护过程中的政府职能研究——以呼和浩特为例

白如波 皇甫云洁

呼和浩特市规划局 内蒙古 呼和浩特 010000

正文：

前言

呼和浩特有着2400多年的建城史，各族人民世世代代在阴山脚下、黄河之滨这片神奇、丰腴的土地上繁衍生息着，共同创造了中华民族的灿烂文明。它真实地记录了中原汉民族同北方游牧民族频繁交往的历史事实，充分说明了呼和浩特地区是中华民族的一个重要组成部分，是中华民族的发祥地之一。呼和浩特是国务院1986年12月8日批准公布的第二批国家历史文化名城。

当今是一个经济和社会高速发展的时代，这个时代带给政府化解名城保护与城市建设之间突出矛盾的挑战，新的困难和问题摆在呼和浩特市政府面前，而政府对名城的保护明显存在认识不足、措施不力、制度不全、处罚不够等，由于种种原因，对呼和浩特历史文化名城的保护仍然存在很多遗憾。

一、呼和浩特市政府历史文化名城保护中职能发挥存在的问题

（一）有形名胜古迹存留少

呼和浩特历史悠久，文化璀璨，名人荟萃，历史上所创建的名城、古建筑等，十分丰富，但在多种因素的作用下，目前存留的实物非常少，很难切实的反映出呼和浩特浑厚的历史文化底蕴。

（二）现存历史地段的完整性与特色性不强

呼和浩特历史上颇受频繁战乱、朝代更迭而致使文物古迹纷纷遭受破坏外。1949年之后，因为急于恢复经济，城市化建设进程不断加快，尤其是在老城区的改建过程中，大批的名胜古迹、古建筑等被拆毁，少部分得以留存下来的也基本上都被现代建筑所围合，原有历史街区的环境被分割、挤压得零星分散不成系统，缺乏应有的完整性和代表性。

（三）文物保护法制建设和宣传力度不足

除遵照贯彻执行国家《文物保护法》之外，还应加强地方文物保护法制法规建设的工作。加强对城市历史文化及其遗产保护的宣传、教育工作力度，强化文物主管部门有效行使保护管理职责的手段及社会协调能力。

（四）文物保护经费匮乏

《文物保护法》明确规定“国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划所需经费列入本级财政预算”但多年来，呼和浩特市用于文物保护经费严重不足，文物所需的正常维护与资金短缺难以开展的矛盾日渐突出。

二、存在问题的成因

经认真研究总结，以上问题主要由以下四部分原因造成。

（一）政府古城保护理念落后

按照新公共管理理论，政府的职责是为公民提供服务。因此，在古城保护中要坚持“公众参与”的原则，建立服务标准，按公众的要求提供公共服务和产品，以达到改善公共服务质量的目的。在进行保护实践之前，首先要向公众征求意见，确定民众的需求。而很多地方政府正是没有坚持正确保护理念和方向，以政府自身的利益为出发点，导致古城保护中建设性破坏和过度商业化的问题层出不穷。因此，政府在制定古城保护的公共政策，提供公共服务的过程中，应当具备宪政主义的行政管理理念，不能单纯重视产出而忽视了投入，仅仅重视效率而忽略了效益，仅仅重视部门利益最大化而忽略了公共利益的最大化。

（二）缺乏相配套的法律法规保障

近年来，自治区及呼和浩特市陆续出台了《内蒙古自治区文物保护条例》、《呼和浩特市文物古迹管理办法》等地方性法规和政策性文件，但通过分析发现，这些法规和文件基本上都是针对古城保护的某个方面或者某个领域提出的相关保护措施和治理办法，全面性、权威性明显不足。现阶段，针对名城、历史文物保护的只是一些法规性的文件，且数量非常少，没有从立法的角度出发，对历史文化保护区进行法律层面的保护。当前，我国正在加快走向法制化的道路，每个行业基本上都创建了兼具合理性与完善性的法规和制度，均对利益双方的责任关系进行了明确。与其他先进地区相比，呼和浩特在古城保护方面的法规与制度设计还相差甚远，相关法律法规没有颁布，政府和相关部门就无权对部分破坏古城保护的行为人加以惩治。所以，呼和浩特市在古城保护方面法律法规的不完善确实是一个非常大的弊端。

（三）古城保护机构设置不科学

以国家层面的行政管理制度为视角来分析，我国的历史文化名城行政管理实施的是国家及地方共同管理。建设部和国家文物局共同承担全国范围内的历史文化名城的保护与管理工作；地方城建与规划、地方文物等部门共同负责当地名城保护与管理工作，少数地区成立了专门的名城保护机构来承担古城保护与管理工作。通过以上陈述，可以发现，现阶段，我国在古城保护方面主要实行的是多头管理模式。不同的职能部门分别负责相应的保护与管理工作，这种模式具有效率低下、相互推诿等缺陷，容易导致法律管理中“真空地带”的出现。

（四）古城保护主导力量不够

目前，呼和浩特市的古城保护主要实行以政府为主导的保护模式，在该模式下，古城保护与维修项目的资金来源主要是政府财政划拨或银行贷款，这就很容易滋生诸多风险，如决策者可以通过古城开发来提升土地的价值，然后在利用旅游开发、土地运作等手段来赚取回报。因此，要将政府部门垄断局面彻底打破，通过政府购买服务，实施高质量的管理与目标管理。在古城保护工作开展过程中，实行政府为主导的保护模式主要弊端有两点：首先，部门的私利可能会给保护工作带来巨大的阻碍；其次，古城保护是一项非常巨大的工程，单纯依靠政府的力量是不够的。透过诸多历史文化名城保护的成功案例，我们可以了解到，古城保护与管理工作需要多方面的支持，不仅需要政府资金方面的支持，还需要广大社会群体的协助。倘若只依靠政府的力量，那么对古城保护工作是极为不利的。

三、呼和浩特市政府在历史文化名城保护与利用中职能发挥的建议

历史文化名城保护是一项惠及子孙的重要工作，政府作为责任主体在历史文化名城保护与利用中的职能发挥至关重要。

（一）保护管理体制

依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”历史文化名城保护工作是城乡规划管理工作的重要内容必须纳入其职责工作范畴，切实做好对历史街区和文物用地与环境保护、规划建设用地与环境控制、历史风貌保护与整治等相关名城保护管理工作。其他有关部门也应积极配合协同做好名城保护与管理工作。

依据《中华人民共和国文物保护法》第八条规定“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。”据此呼和浩特市人民政府应负责其行政区域内的文物保护工作，呼和浩特市文化部门应承担对本市行政区域内的文物保护实施监督管理。其他各有关行政部门应在各自职责范围内负责有关的文物保护工作。

规划建议，依据上述法律规定在明确统一文物保护管理体制和文物保护管理工作主体的前提下，在呼和浩特市城市区域范围内实行文物保护三级管理运行机制：即市文化部门——区文化部门——文管所{注：规模大的文保单位根据需要可独立设所，规模小的可若干文保单位合并设所}。三级保护管理机制是对国家文物保护法贯彻执行的地方机制的进一步落实，以利于强化保护管理及提高工作实效。

市人民政府其他相关行政部门应在呼和浩特市人民政府统一领导下遵照文物保护法要求，协助共同做好文物保护与管理工作。

（二）保护管理经费

依据《文物保护法》第十条规定 “国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加。” 据此，呼和浩特市人民政府及各县人民政府应根据上述规定依据财政条件落实和合理解决文物保护与管理工作所必须的基本经费问题。

在历史文化名城保护工作中涉及城市规划、建设和整治改造所需经费，应由地方人民政府统筹安排，纳入城市建设和财政计划予以合理解决。

在名城保护和文物保护工作中，对于意义重大又必须实施的重点或大型保护项目，除由地方政府财政筹资安排外，还应充分依据政策积极通过相关渠道向上级主管部门申请获取经费补助。

鼓励社会各界、海内外人士、企业、单位、团体及个人采用赞助、捐赠等方式关心支持名城保护和文物保护事业。必要时可设立名城及文物保护社会基金或针对性设立项目保护专项基金，共同促进名城及文物保护事业的发展。

（三）市场保护管理

严格遵照《文物保护法》规定，明确界定和执行受国家保护文物含可移动和不可移动文物的范畴及内容。凡经鉴定并由国有文物收藏单位及其他国家机关、部队、国有企业、事业组织等收藏、保管的文物和国家征集、购买与明令公布禁止市场交易的文物，均一律不得进入市场交易。

对于民间和私人收藏且非上述禁止上市交易的文物，须按照《文物保护法》的相关规定，在其允许的范围内依法进行规范化运作。

《文物保护法》规定 “中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有”。严厉打击一切盗掘古文化遗址、古墓葬和非法进行国家严禁上市交易的文物的出售、倒卖等违法犯罪活动。

（四）保护管理法制与监督

要加强对呼和浩特历史文化名城保护力度，健全地方性保护法规建设。建议呼和浩特市人民政府尽早制定和出台相关历史文化名城保护和名胜古迹与文物保护的专项地方性法规、政策。由人大批准后颁布，依法行使相关保护的权力和职能。

建立和健全名城保护及文物保护管理职能部门与非职能部门及市民群众相结合的监督管理互动机制。除职能部门认真履行职责外，其他社会各单位及个人均应有义务 ，协助职能部门的共同监督，做好名城和文物保护工作。对各种违法行动和行政不作为、渎职等现象无论单位、团体和个人均有权提出质疑、检举或诉讼，违纪违法者罚，有功者奖，从而形成有效的社会参与互动的监督管理机制。

大力加强历史文化名城和文物保护宣传教育工作，经常组织开展各种形式的宣传、教育活动，不断提高全民对名城和文物保护的自觉意识，增强对保护工作的认识和责任感。

四、结论

本文通过对呼和浩特市历史文化名城保护与管理中的政府责任现状及问题的分析，提出如下建议：政府在历史文化名城保护中要担负主要的责任，要完善名城保护中行政管理体系，提高行政效率，健全法律体系，加强宣传教育，提高公众参与水平，使历史文化名城呼和浩特在新时期的发展中焕发勃勃生机。

当然，本文也存在一些不足，如：本文的研究样本过少，数据较少，主要以呼和浩特为主，并单纯对地方政府的职能进行了论述，并没有对组织框架体系中的其他政府职能进行细致化的论述，添加了部分主观判断，可能会对实证结果造成一定的偏差。这些问题需在今后的学习和工作中不断加以改进。