国土空间规划体系的重构

林常春 张迎霞

1 北京舜土规划顾问有限公司 北京 100070

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正文：

1 国土规划的相关概述

国土规划是针对国土资源展开的一项综合部署活动，包括对其开发利用、建设以及保护治理，以在促进区域经济和社会进步过程中实现国土资源的可持续发展。国土规划具有基础性、综合性、战略性，其对于国土空间的开发、治理、保护有着指导和控制的重要意义，同时相关专项规划工作还可以发挥协调引领作用。例如，2017年1月国务院批准并印发了《全国国土规划纲要（2016～2030年）》，纲要中要求基于资源环境保护，切实贯彻区域发展总体战略、主体功能区战略以及落实“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展的三大战略，整体部署与统筹规划国土空间的开发利用、资源环保和有效治理，从而优化并形成国土空间开发保护的新格局。

2 分析现阶段的国土空间规划现状

首先，主体功能区规划方面，需要立足于总体的区域发展要求，结合不同功能划分进行相应的战略部署和空间规划，以发挥其在区域国土空间规划中的宏观指导性作用以及相应的约束功能。政府宏观管控主体功能区规划的过程中应当根据指标来具体实施，与此同时设立负面清单以及绩效考评方案。然而其规划指标不具有实效性，没有真正落实的情况下对空间布局的指导性不够强，空间上没有切实严抓规划执行。

其次，土地利用总体规划方面，利用国家、省、市、县、乡镇五级规划管理体系，上级规划对下级规划起到指导作用，下级严格执行落实上级规划，逐层分解土地利用规划指标，促进耕地尤其是基本农田保护、建设用地的管控实施。可是具体落实中存在刚性强、弹性弱的问题，不能良好的处理其中出现的无法预期的线性工程以及独立选址项目，另外地方决策对于空间规划布局有着一定的影响，造成“甲方规划”现象的发生。

另外，城乡规划方面，城乡规划有利于提高城乡建设用地资源的利用效率，提升城乡空间规划的合理性。然而在城乡规划中较多的注重的是城市发展，通过人口发展现状规划城乡建设用地，进而出现空间规划扩张的趋势，呈现出无序的规划管理局面。

3 国土空间规划体系的构建与完善策略

3.1 重构规划体系

规划体系方面，应当改变传统的从部门利益角度出发的规划模式，考虑全局、全域发展，通过对各类空间规划定位和特点的分析，激发其优势的发挥，构建具有活力性的空间规划体系。将统筹规划、专项规划、详细规划结合起来，构建“1+X+X”模式的空间规划体系结构。统筹规划中，注重顶层设计与指导性规划，发挥其基础、纲领、战略引导的重要作用；专项规划中兼顾各类型规划，例如区域功能、土地利用、城乡发展等要素，进而结合统筹规划与具体需求编制科学合理的规划方案；详细规划中将统筹规划与专项规划的各项任务和指标予以落地，并加强管控实施，通过测绘形成大比例尺规划图落实到具体细节。

3.2 重构指标体系

在各级政府落实实施国土空间规划以及监督实施效果中，指标体系发挥了重要作用，成为相关工作绩效考核的参考依据。所以，提高指标体系建立的科学性、适用性有利于推动区域发展，提高国土空间规划水平。在重构指标体系的过程中，需要关注生态文明、美丽乡村建设、精准扶贫、地区协调发展、资源环保与可持续化等方面，通过设立合理的指标使规划体系更加完善。

具体来讲：（1）根据生态文明建设标准，遵循绿色可持续发展，加大生态保护力度，对山水林木湖草系统强化综合整治，在体系中增加水土保持等规划指标；（2）规划美丽乡村建设及落实乡村振兴发展策略，指标体系中设置相应的增量考核指标，例如农业人均收入方面、基础设施建设方面、投资发展方面、农业产业增值方面、农村环境宜居治理方面等的改善增量指标；（3）为了积极促进精准扶贫工作，对贫困人口降低比例指标进行增设；（4）地区协调发展中，设置符合本地区实际情况的平衡指标，包括固定资产投资规划平衡、基础设施与公共服务平衡；（5）资源环保与可持续化方面，注重用地规划的节约化、集约化（如人均城镇工矿用地、城镇低效用地改造规模、单位GDP地耗下降率），使产业园区用地规划实现减量化。

3.3 重构管理体系

（1）进一步强化规划法律法规。抓住国家机构改革的良好契机，重构国土空间规划的法律法规，通过完善法律体系和充实法律架构，进一步统一和明确国土空间规划的功能定位，提高国土空间规划的规范性。制定国土空间规划中的各层级的职能工作范围，在规划规则中将相应的期限、类别标准、管理职能和权限进行清晰的界定，严格实施规划程序中的编制、修改、审批、监管等措施，增强规划管理力度，保证规划落实的有序性。

（2）构建完善的层级管理体系。在从国家到县级的空间规划管理工作中，虽然有着上级指导下级规划的规则，然而相应的分级管理机制是不可或缺的。重构层级分级体系中，需要加强国家、省级的约束性管控能力，市级、县级严格贯彻上级的约束指标，同时能够选择符合自身区域发展特色的规划指标，以满足生态、文明发展和实现功能规划。

（3）建立国土空间规划管理信息平台。随着互联网技术和信息技术的发展，云计算、大数据等先进科学技术应用在各大研究领域中，当前国土空间规划中也可以收集各种自然资源、测绘地形等数据信息，整合构成政府与社会各类国土空间数据信息系统，建立形成各层级、各行业空间规划数据库、专家知识库、模型库，从而提供给规划编制、审批、管控、决策等环节工作以有价值的参考依据和服务，推动国土空间开发、保护、整治工作实现现代化水发展。

4 结语

综上所述，重构国土空间规划体系的过程中，应当立足于实际发展现状，从规划体系、指标体系、管理体系三个方面进行完善，从而推动各类规划的有效落实，提升政府治理能力。