两岸陆源海洋污染防治立法比较与借鉴

林龙

摘 要：陆源污染是海洋污染的主要来源。因此，中国大陆地区和台湾地区各自基本形成了以《海洋环境保护法》和《海洋污染防治法》为中心的陆源污染防治法律体系。大陆地区的海洋污染防治立法主要立足于广泛度，完整度，而台湾地区的海洋污染防治法律则较为简洁明确，可操作性也较强。因此，两岸海洋陆源污染防治法律各有所长，完全可以彼此相互借鉴，并对本区域的相关立法作进一步的完善，以便更好的共同维护中国海洋环境安全。

关键词：两岸；陆源污染防治；法律；比较；借鉴

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）01 — 0117 — 04

一、两岸陆源海洋污染防治立法概况

（一）中国大陆地区

中国大陆地区最早的的海洋陆源污染防治立法可追溯至20世纪70年代。1974年国务院颁布了应对近海海洋污染问题的《防止沿海水域污染暂行规定》，此为中国大陆地区首部有关海洋陆源污染防治专门立法。之后，全国人大常委会于1979年制定《环境保护法（试行），并在第一条、第十条、第十一条等法条中对海洋环境保护作了原则性的规定。20世纪70年代后期，中国大陆参加了《联合国海洋法公约》的起草谈判工作，鉴于国家保护海洋环境和确立防止、减少和控制陆源污染的法律措施是《联合国海洋法公约》生效后的重要内容和缔约国必须履行的国内法义务，中国大陆于1982年8月参照公约草案的规定制定了第一部同时防治海洋环境污染和保护海洋生态综合性法律《海洋环境保护法》（2016年修正）。此后，国务院又相继制定了《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（1990制定，2007年修改）、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（1990年）等陆源污染防治专项行政法规。〔1〕

20世纪90年代中叶以来，来源于内河河流和沿海地区的超标陆源污染物越来越多，海洋环境污染损害日益严重。而且，我国加入各项国际公约后，在国际海洋环境保护事务中享受权利和承担的义务也相应的发生变化。为此，全国人大常委会于1999年12月底通过了新修改的《海洋环境保护法》。随着工业化、城镇化快速发展，我国海洋空间依赖程度大幅提高，海洋资源开发强度不断增加，海洋环境保护也面临诸多问题和严峻挑战，全国人大常委会于2013年和2016年又对《海洋环境保护法》进行修正。修正后的《海洋环境保护法》不仅做到了与新修订的《环境保护法》之间的衔接，而且也带动了中国海洋环境保护法律与国际海洋环境法的协调与接轨，使我国海洋环境保护法律体系更加健全，有力的推动我国防治陆源海洋污染工作。

（二）中国台湾地区

中国台湾地区早期对陆源海洋污染防治并无专门立法，有关陆源海洋污染防治的立法，散见于《水污染防治法》、《废弃物清理法》、《商港法》、《海水污染管理规则》等法律当中。台湾地区第一个与陆源海洋污染防治相关的法律可追溯至1933年公布的《商港条例》，该法第20条及第28条规定“在商港内不得投弃煤屑、灰烬、油脂及其他不洁物件。违反者主管航政官署得酌量情形楚以罚锾。”当时因环境保护及污染防治意识尚未形成，相关行政体制亦不具备，而《商港条例》也只以商港地区内为范围，不过此规范乃是台湾陆源海洋污染防治相关法律开端。〔2〕伴随着台湾经济的飞速发展，海洋环境也遭受陆源污染的压力也越来越大，台湾对陆源海洋污染防治立法日益重视。2000年11月1日，台湾地区公布实施了专属于海洋环境污染防治的法律《海洋污染防治法》，将散见于《商港法》《船舶法》《海水污染管理规则》等行政法规中的海洋污染防治相关规定进行有效整合，并采用事前预防与事后处理相结合的方式，对陆源污染防治发挥相当大的功效。为了对海洋污染防治法未尽详列相关负责主管机关、权责内容、定义、措施、事件发生权责人员的责任等作更完善的細致规定，台湾随后出台《海洋污染防治法施行细则》。例如，中央与地方各级主管机关掌理事项之区分，以及与执行机关间之关系与权责事项等。另对于在各级污染应急、防治计划之拟定与公布及监测设备皆有详细的规定。〔3〕

《海洋污染防治法》及其《实施细则》出台之后，台湾的海洋污染防治立法进入快速发展阶段，陆续出台了《陆上污染源废（ 污） 水排放于特定海域许可办法》 （2002年）《海岸管理法》（2015年）等与陆源污染防治相关的法律法规。

二、两岸陆源海洋污染防治法律比较

中国大陆地区与台湾地区对陆源污染均设有专门法律加以预防及规范，相关立法及条文是参照《联合国海洋法公约》第194条、第207条及第213条的“防止、减少和控制海洋环境来自陆地的污染”的相关规定来制定。

（一）关于转移危险废物的规定

中国大陆地区对危险废物移转的基本理念体现于《海洋环境保护法》的第39条：“禁止经中国内水、领海转移危险物”。大陆地区以领土主权为理由，禁止过境转移危险废物，来达到防止陆源污染的目的；但在同条文中提到绝非完全禁止，经国务院环境保护行政主管部门批准后允许在中国管辖海域内通行。对转移危险废物而言，中国台湾地区的《海洋污染防治法》及《商港法》并没有相关的规定。台湾地区在台湾海峡航运上的地理位置相当重要，且台湾地区的“领海”基线是以直线基线为主，范围较窄，若不对他国移转危险废物加以注意观察，对海洋环境造成损失危害后果相当严重，对此，应当借鉴大陆通过立法对其加以规范。

（二）各种排放污水的规定

1.排污管道设置。排污管设置是否妥当，直接影响到海洋环境。根据《海洋环境保护法》规定，大陆设置排污管的核准单位是环境保护行政主管机关，由于设置排污口涉及到海域使用，养殖业和船舶航行安全，因此，主管部门在批准前应当充分听取海洋、海事、渔业以及军队等部门的意见。与此同时，在海洋环境保护上诸如自然保护区等具有特殊价值而规划的区域不得新建排污口；在有条件的地方实行排污口深海区域离岸排放。台湾地区《海洋污染防治法》在第15条规定：“在自然保留区、生态保育区、国家公园之生态保护区、特别景观区、游憩区、野生动物保护区、水产资源保护区公私场所，非经中央主管机关许可，不得排放废（污）水于海域或与海域相邻接之区域。”与此同时，《海洋污染防治法施行细则》第14条也规定：“公私场所有放流管线，放流口之设置者，其放流口之设置所排放之废（污）水，应先检具海洋污染防治计划并应载明其放流管线放流口之设置及周边生态环境状况。”从总体上看，大陆地区与台湾地区对海洋环境保护的规定均设置了一些一般性的批准，备案等程序，但是某些部分中国大陆规定较台湾地区周详，比如大陆地区排污口深海离岸排放的立法要求，值得台湾地区借鉴。

2.排放物质方面。对于禁止排放的物质，中国大陆地区的《海洋环境保护法》中只有第33条第1款一处规定了禁止向海洋排放油类，酸液、碱液、剧毒废液和高、中水平放射性废水。台湾地区的《海洋污染防治法》第22条将该物质依据《伦敦公约》及各国的实务规划为甲类物质，即完全禁止弃置于海洋的物质。对于严格限制向海域排放的物质，大陆这方面限定较多，限制的条件也各不相同，主要体现在《海洋环境保护法》第33条和第35条。而台湾地区仅规定乙类物质，“每次弃置皆应申请许可之物质，始得弃置。”此外，如前所述，大陆的《海洋环境保护法》第33条中直接设立了国家辐射防护的规定，而台湾地区对于低放射性废水管理并未直接订入《海洋污染防治法》中，对于辐射作业的管理另行制定了《游离辐射防治法》，该法于1991年公布。对于含有放射性物质的废水或废气的规定于第9条：“其辐射工作场所排放含放射性物质的废气或废水，设施经营者应实施辐射安全评估，并经主管机关核准后，始得为之。前项排放，应依主管机关之规定记录及申报并保存之。”对于符合一定条件才可以排放的情况，台湾地区将此规定为丙类物质。可以说，中国大陆和台湾在排放物质分类方面都规定得较为详细。

（三）防止海岸工程对海洋环境污染的规定

海岸工程建设是潜在重要的陆源污染来源，中国大陆地区在制定《海洋环境保护法》时就考虑到海岸开发可能产生的污染问题，在《海洋环境保护法》第42条中规定：海岸工程建设项目必须符合海洋环境保护的要求；海岸工程建设投资计划应当包含防治海岸工程建设污染海洋环境所需资金；在海洋自然保护区、重要渔业水域、滨海风景区等在海洋环境保护上具有特殊价值而规划的区域内禁止开展污染环境，破坏景观的海岸工程项目建设。与此同时，中国大陆对海岸工程建设实行“三同时”制度。这一举措已成为大陆控制污染源的重要手段。此外，《环境保护法》、《渔业法》、《自然保护区条例》对海岸工程建设活动也做了相应的限制。台湾地区也相当重视海岸工程建设地海洋的污染问题，在《海洋污染防治法》第19条中规定：“在公私场所从事海域工程致严重污染海域或有严重污染之虞时，即应采取措施以防止、排除或减轻污染、并即通知主管机关及目的事业主管机关，而这项规定提供主管机关从事海岸工程时的参考。”与此同时，台湾地区在《海岸管理法》中也对海岸环境的保护进行相应规制，并在第7条第5项中规定：“海岸地区应避免新建废弃物掩埋场，原有场址应纳入整体海岸管理计划检讨，必要时应编列预算逐年移除或采行其他改善措施，以維护公共安全与海岸环境品质。”从以上两岸关于海岸工程建设的法律规制比较可以看出，中国大陆和台湾地区对海岸工程建设可能招致的海洋环境污染都比较重视，立法内容也相对完善。海岸地区处于海洋与陆地交接的带状区域，兼具海陆生态体系的双重特性，拥有丰富的自然资源，极具生态敏感性。〔4〕大陆地区实行的“三同时”制度有利于预防并降低海岸工程建设对海洋环境造成的影响。台湾地区的《海洋污染防冶法》虽没有明确规定防治海洋污染设施必须与主体工程一同设计、施工，但是其制定专门的《海岸管理法》符合综合性海洋管理的要求，能以整体性的方式对海岸进行有效防护。可以说，双方在防止海岸工程对海洋环境污染的规定方面各有特色。

（四）法律责任方面的立法

台湾地区《海洋污染防治法》第36条到第40条明确规定了污染海洋环境犯罪行为的罪、责、刑。例如第36条规定：“公私场所非经中央主管机关许可，不得向自然保留区、生态保育区排放废（污）水，违者处负责人三年以下有期徒刑、拘役或科或并科新台币三十万元以上一百五十万元以下罚金。”这种在海洋污染防治法律中设置独立的罪名和法定刑的立法模式属于附属刑法立法模式，这与大陆地区采取刑法典集中立法模式不同。刑法典集中立法模式旨意是使法律中的刑责与刑法典或单行刑事法律的有关规定相协调，在法律不断增多的情况下不至于破坏刑法典或单行刑事法律的完整性和统一性。但如果刑法典或单行刑事法律规定不明，将使法律中规定刑事罚责无法有效落实。随着海洋环境的不断恶化，污染海洋环境犯罪数量也呈逐渐上升趋势，对于海洋环境犯罪的法律规范的重复适用率也势必大大提高。仅在海洋环境保护法律刑事责任条款中概括规定“对严重污染海洋环境、破坏海洋生态，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”而不规定具体罪名的做法是否合理，值得我们思考。〔5〕

三、两岸陆源海洋污染防治法律的改进

通过对中国大陆地区和台湾地区的陆源海洋污染防治法律的比较可知，在宏观上，中国大陆地区以法律、法规以及国际条约所构成的陆源海洋污染防治法律体系已基本形成。而台湾地区也已形成以“海洋污染防治法” 为主干，各种“细则”、“办法”为枝叶的陆源海洋污染防治有机统一体。在微观上，大陆地区的陆源海洋污染防治法律主要立足于广泛度，完整度上，而台湾地区的陆源海洋污染防治法律则较为简洁明确，可操作性也较强。可以说，中国大陆地区和台湾地区的陆源海洋污染防治法律各有所长，双方完全可以彼此借鉴，对本区域的立法作进一步的改进。

（一）中国大陆方面

1.加强对海岸带环境的保护

近年来，人们为了经济利益，大规模开发利用海岸地区，已使海岸地区的环境日益恶化，污染加剧。海岸地区处于海洋与陆地交接的带状区域，生态极其敏感而脆弱。而中国大陆地区《海洋环境保护法》更多地关心海洋，没有给处于海陆过渡带的海岸带以足够的重视，相关法律仍散见于各部门法或地方法规中。对此，台湾地区通过制定专门的《海岸管理法》对海岸地区进行防护的作法值得中国大陆借鉴。该法的主要特点如下：（1）整合海岸地区管理机制。该法基于整体海岸观点，由海岸主管机关作为海岸地区相关机关管理的整合平台，并透过整体海岸管理计划的制定，落实上位计划由上而下的指导。（2）以计划的方式管制保﹙防﹚护地区。有别于其他保护区相关法令刚性管制方式， 该“海岸法”以计划的方式管制保﹙防﹚护地区， 所划设的海岸保（ 防） 护区， 需拟订海岸保（ 防） 护计划， 并规范禁止使用及兼容使用事项，根据不同的保﹙防﹚护目标及地理环境特性管理经营。（3）以整体观点经营的海岸防护体系。 针对海岸易受灾地区，划设海岸防护区，除以传统工程方式建设防灾措施外，并考虑环境承载力及防﹙救﹚灾疏散需要，进一步整备土地利用管制强度及空间配置限制，以适应整体防护规划需求。（4）海岸开发利用冲击弥补机制的建立。对于海岸地区重大开发利用行为，规定应先征得海岸主管机关同意，并应对海岸生态冲击采取相关弥补机制，保障公共通行，以健全开发利用之管理，减轻相关开发利用行为对海岸之冲击。〔1〕

2.加强对海洋环境保护刑事立法的完善

海洋作为地球上地势最低的区域，要吸纳来自江河径流、大气扩散和雨雪等降水的污染，一旦污染物进入海洋后，很难再转移出去。〔6〕因此，海洋污染与陆地污染相比，防治难度更大，相应的，需要在刑法体现对不同危害海洋环境行为的处罚类型也更为复杂。因此，单靠在刑法典中统一规定刑事处罚措施已无法满足海洋环保工作的具体要求。而中国台湾地区《海洋污染防治法》目前采用的附属刑法立法模式则可以保持刑法典的相对稳定性，使其不因社会变化而频繁发生变动。既便是有必要变动，如果是以附属刑法的形式，也只需对该附属刑法法条加以修改，而不用专门启动一个制定单行刑法或刑法修正案的程序，大大节省了立法成本。为此，笔者认为，中国大陆地区未来在修订《海洋环境保护法》时，可以考虑根据海洋环境保护的特点，并结合《刑法修正案（八）》有关环境犯罪的规定在法律责任条款中直接对污染海洋环境犯罪的罪名和法定刑进行规定。

（二）中国台湾方面

1.进一步完善关于防止陆源污染方面法律规定

首先，建议台湾地区在《海洋污染防治法》第三章“防止陆上污染源污染”中增加一条明确规定在台湾地区的管辖的海域内禁止转移危险废物。这一规定不仅符合《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》的要求和规定，也是海峡两岸共同履行国际环境保护公约义务的具体体现。与此同时，在排污口设置方面，在《海洋污染防治法》“第三章”中增加“设置陆源污染物深海离岸排放口”的規定，即在“设有条件的地域，应当将排污口设置于深海，方能施行离岸排放”，以此降低陆源污染排放对海洋环境造成的污染。

2.将“三同时”制度纳入台湾地区海洋环境保护立法当中

“三同时”制度是中国首创的。它是总结我国环境管理的实践经验为我国法律所确认的一项重要的控制陆源污染的法律制度。中国大陆《环境保护法》在规定环境影响评价制度的同时，重申了“三同时”制度的规定。虽然台湾地区也有环境影响评价制度，也能较好的从源头上保护海洋环境，但是环境影响评价是多方面的论证项目在环境保护上可不可行的一种制度，其中陆源污染控制是环境影响评价中的主要论证内容之一。“三同时”制度是环境影响评价中明确下来的污染控制手段，使其能够彻底落实的一种制度。也就是说，环境影响评价重点在科学论证，“三同时”重点在落实。把“三同时”和环境影响评价制度结合起来，才能做到合理布局，最大限度地消除和减轻污染，真正做到防患于未然。因此，台湾地区可以考虑借鉴大陆的做法，今后在修改《环境基本法》时，可考虑在其第三章“防制与救济”部分增加有关“三同时”制度条款，之后，在《海岸管理法》《海洋污染防治法》等环境单行法律中适时增加“三同时”制度相关规定。如此做法，不仅能较好突出台湾地区《环境基本法》作为环境基本法的功能和地位，使得环境法体系中的单行法的与环境基本法的步调保持一致，也使得“三同时”制度与原先台湾地区环境立法中的环境影响评价制度相互配合，共同保护台湾地区海洋环境。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张晏瑲，赵月.两岸海洋管理制度比较研究〔J〕.中国海商法研究，2014，（02）：74-83.

〔2〕周志育.论我国海洋环境保护法律制度-以东沙环礁国家公园为中心〔D〕.基隆：台湾海洋大学硕士学位论文，2008：49.

〔3〕李家豪.战后台湾海域海洋污染及政府因应措施之研究（1951-2001）〔D〕.桃园：台湾中央大学硕士学位论文，2014：41.

〔4〕胡晴晖.海岸带环境综合管理问题探析〔J〕.环境科学与管理，2007，（01）：13-16.

〔5〕孟庆华.附属刑法的立法模式探讨〔J〕.法学论坛，2010，（03）：151-161.

〔6〕谭柏平.海洋资源保护法律制度研究〔M〕.北京：法律出版社，2008：130-133.

〔责任编辑：陈玉荣〕