我国棚户区改造的范围标准与对策建议

■ 张 晴

近期，媒体、业界及公众等对于棚户区改造范围和标准，存在一些质疑。本文对我国棚户改造的范围和标准进行梳理，并对今后棚户区改造工作提出对策建议。

我国棚户区改造的范围和标准

经过10多年的探索、推进，我国棚户区改造的范围也经历了逐步扩展，进而基本稳定下来的过程。2008年四季度，中央决定把棚户区改造纳入城镇保障性安居工程时，棚改包括了国有林区（场）棚户区（危旧房）改造、国有垦区危房改造、中央下放地方煤矿棚户区改造。2010年，城市和国有工矿棚户区改造开始启动，并成为棚改的主体。2012年，在推动集中成片棚户区改造的基础上，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》又将非成片棚户区（危旧房）、城中村改造、老旧住宅小区综合整治纳入棚户区改造范围。同年，进一步明确了国有工矿棚户区改造政策：对城市规划区外的，按国有工矿棚户区改造政策实施；对城市规划区内的，按城市棚户区改造政策实施；对铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，按照属地原则，纳入各地改造规划，有计划地组织实施。2013年7月，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）明确，在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。

目前，我国棚户区改造的范围包括城市棚户区和国有工矿、林区、垦区棚户区改造。同时，对这几类棚户区改造时的范围和标准，国家层面都出台文件进行了规定，明确了严格的政策界限。比如，城市棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域；城市危房、城中村、旧住宅小区改建（扩建、翻建）工程纳入城市棚户区范围；棚户区改造政策覆盖全国重点镇；禁止将因道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。同时，授权市、县人民政府根据当地实际和改造项目情况，确定具体改造范围。

从地方的情况看，各省份这些年也都出台了大量关于棚户区改造的专门文件，包括棚户区的范围、标准，棚户区改造的内容、重点等，均已经规定的比较明确。从查找到的各地的规定来看，地方对棚户区改造范围和标准规定的基本特征是，适宜全省统一制订的，由省里制订；不适宜统一制订的，要指导市、县明确具体标准和范围。比如，《江西省人民政府办公厅关于加快我省城市棚户区（危旧住宅区）改造的实施意见（试行）》指出，城市棚户区是指在国有土地上集中建设的房屋结构简单、使用功能不全、建筑密度大、基础设施差的人口密集居住区。《内蒙古自治区城镇棚户区改造及配套基础设施建设三年计划（2015—2017年）实施方案》明确，城镇棚户区改造包括城市危房、城中村（城边村、城郊村）、我国较大建制镇棚户区、符合条件的老旧小区综合整治等。《沈阳市城市棚户区改造项目管理办法》规定，城市棚户区包括城市棚户区、城市危房和城中村。主要指城市规划区范围内集中分布的房屋，机构以砖木、砖混结构为主；使用年限40年以上为主，质量差；建筑密度较大、建筑安全隐患大；使用功能不完善，配套设施不健全的区域。具体改造范围由各区、县（市）政府结合当地实际合理界定。

近期，媒体、业界及公众等对于棚户区改造的范围和标准存疑，笔者进行相关梳理以后，主要归纳出两方面问题：一是，部分地方规定的棚改范围和标准超出了国家的规定。比如，国家规定的棚改政策可以扩大到覆盖重点镇，但有的地方将棚改政策覆盖范围扩大到了一般建制镇。此外，有的将道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入了棚改范围，也有的把房龄不长、结构比较安全的居民楼纳入了棚改范围。二是，部分地方在改造中，特别是在考虑改造时序是存在拈轻怕重倾向。比如，不少地方在推进棚户区改造工作中，为了新区发展的需要，也因为城中村改造腾空土地多、有利于资金平衡，把城中村改造作为重点；而对老城区内脏乱差的棚户区，由于拆迁难度大、资金平衡难等，推动改造的意愿不强。这些问题，也正是下一步要扎实有序推进棚改，应当着力解决的问题。

我国棚户区改造的对策建议

依据我国城镇住房发展总体形势、城镇住房供需矛盾等经济社会发展因素，对我国棚户区改造进一步严格界定标准和范围，扎实有序推进棚改工作提出以下建议：

第一，提高认识，把棚户区改造放在适应经济发展新常态、推进城市转型发展的高度统筹谋划

坚持以人民为中心的发展思想，把棚户区改造重点聚焦在老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿、林区、垦区棚户区，让这些住房条件最为困难、困难居住时间较长的群众，及早改善住房条件，让棚户区改造为促进全体人民住有所居发挥出应有作用。不能将房龄不长、结构比较安全的居民楼改造，城市基础设施建设带来的额征收拆迁等纳入棚改，避免棚改成为“锦上添花”性质的住房支持政策。同时，还应把棚改放在促进房地产市场平稳健康发展的大局中谋划，在房地产出现结构性、区域性供需不匹配的情况下，通过稳妥有序推进棚改及配套基础设施建设力度，增加住房有效供应，优化房地产业内部结构。同时，要把棚改与城市交通等基础设施建设及区域功能调整相结合，大力促进职住平衡，以提升城市功能、促进解决“城市病”。

第二，棚户区改造中要充分用好国务院规定的实物安置和货币补偿两种方式

《国有土地上房屋征收补偿条例》规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）及住房城乡建设部等五部委《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号）等文件强调，棚改实行实物安置与货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。一段时期以来，一些地方在房地产市场发生变化、商品住房库存已经不多的情况下，未能有针对性地及时调整完善政策，棚改货币化安置比例仍然偏高，成为助推房价上涨的因素，受到各方非议。下一步推进棚户区改造，在具体安置方式的选择上，必须因地制宜，与房地产市场形势形成良性互动。商品房库存多的地方，要推行政府购买或组织购买存量商品住房作为棚改安置住房的方式，既提高安置效率，也消化商品房库存、为经济平稳健康发展“消淤”、“减负”；商品住房供不应求的地方，要加大新建安置住房力度，增加有效供应，避免助推房价上涨。各地棚改安置住房建设，要统筹考虑就业、交通、城市功能纾解等因素，将棚改安置住房安排在合适地段。比如，可以与推行TOD模式相衔接，在交通便利、设施完善地段选址建设，统筹解决安置居民的就业、出行等问题，避免闲置。必要时可以通过提高容积率的办法增加供应。

第三，棚户区改造要聚焦真正困难的老城区脏乱差棚户区改造，而不是城中村改造

棚户区改造具有“补欠账”性质，是阶段性住房政策。要补的欠账，就是房改之前，由于住房供应缺乏竞争性，造成城镇住房功能和质量普遍较差。因此，由于历史原因造成老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿区、林区、垦区棚户区，应当坚定不移地作为棚改的工作重点，通过加大财政投入等，有序启动并及早完成对这些棚户区的改造。实际上，有些地方目前实施了棚户区改造的住房中，大量的都是城中村、城边村、城郊村住房，不少确实建成年限不长，甚至只有20年左右。有些地方动用大量公共财政资金，对一些建成年代较晚、补偿面积过大、改造成本过高的城郊村、城边村改造纳入棚进行改造，确实有些锦上添花之嫌。下一步，在既有住宅建设标准体系基础上，应当综合考量质量、功能、综合配套等因素，提出城镇住宅满意使用的年限要求，避免较短周期反复拆建、大量浪费人力物力。

第四，城中村改造要综合推进

城中村改造不应作为棚户区改造重点，但由于当初的规划建设落后，与目前的城市发展不相适应，对一些建成区内的城中村有序实施改造也有必要，但在策略选择上，应当坚持综合施策。目前，不少地方反映，由于大量城中村改造，减少了低租金住房供应，造成住房租赁市场供不应求，租金上涨，加剧新市民住房困难。因此，各地对城中村改造应采取稳妥态势，对有消防、安全隐患的，或对城市转型发展造成负面影响的，可继续有序实施改造，对大量住房较好、配套完善的城边村、城郊村等，应当适度放缓改造力度，避免短期内加剧租赁住房供需矛盾。在对确有改造需求的城中村实施改造中，也应把握好以下几点：一是，实行“住房、出租房配套”的方案。城中村原有大量的出租屋，主要由外来务工人员租住。拆迁后，不少家庭补偿的房屋较多。采取此方案，在拆迁前就与居民协商好，自住之外的房屋，按公租房的标准设计、建设并统一出租管理，居民拥有这些房屋产权、收益权。这样，既能保证居民的收益，也规范了租赁管理管理。二是，“住房就业配套”安置。对城中村进行改造后新社区的物业用人、社区维护、商铺经营等，优先选用城中村原居民，帮助其真正市民化。