我国社区居民自治制度浅析

山东沂蒙山律师事务所

正文：

前 言

民主是一个国家、民族存在之义。随着人类社会高度发展，民主之意义不仅是一种理想，更是践行人类发展本质的前行方向。建设中国社会主义的根本之一便是实现社会主义民主。社会主义民主的建立需从两方面着手：一方面国家权力的行驶和制约方式；另一方面则是基层民主的普及程度。基层民主实现的核心是构建完善的社区居民自治制度。不同于国外社区自治组织，我国的社区居民自治是一种实现参与国家管理，实行自己民主权利的方式之一。带有明显的中国式特色。

从建国之初的“保甲”制，经过数十年发展，我国已经初步建立起一整套社区居民自主体系，并有社区居民自治条例作为依据和保障。其组织体系，权利运行方式，自治内容也趋于成熟稳定。对社会主义民主在民众中的传播与推行起了十分重要的的作用。但是相对于国外社区自治组织的发展水平来讲，我国的社区自治还处于起步阶段，在实际生活中依然存在很多问题。如政府行政管理与社区自治冲突，社区居民委员会权力范围不明确，居民参与度偏低等等。这些问题都阻碍着居民自治的成熟。一些地区也尝试着通过组织体系的创新来解决痹症顽疾。沈阳市曾建立社区建设领导小组，专门研究解决居委会事权不一，权力不明确的问题。提出成立社区成员代表大会，议行分离，使居民真正的行驶自己的民主权利，管理社区事务。居委会也真正变成对居民负责，为居民办事的自治组织，大大消除了其行政化，职权化的烙印。除此之外，全国许多地区也针对自身区域特点，进行了一系列的探索改革试验。

政府机关的改革举措不仅是有利于居民自治组织行使的发展，其根本目的在于完善居民自治制度。制度的建立需要各个方面的努力，不只是组织形式这单一方面，居民的参与程度，权利的行使划分，行政命令与自治管理的冲突都需要进行不断地改良创新。而现有的自治体系远远达不到社区居民自治要求，现实中的权力冲突是制约居民自治发展完善的根本。实现社会主义基层民主不只能寄希望于表面的零敲碎打，更关键的是整个制度体系的改革和创新。

一、社区居民自治概述

（一）社区居民自治概念

“社区”最早是由德国社会学家滕尼斯在1887年在其论著《社区与社会》提出的，他对于社区的定义为由同质人口组成的，关系亲密，守望相助，疾病相扶，富有人情味的社会群体1。

相比于今天社会学家对于社区的定义，滕尼斯的社区更偏向于人与人之间的社会联系，而忽略了地域性。而“社区”一词自20世纪30年代经我国社会学家翻译为中文以来，就带有很强的地域划分性。这为我们理解社区居民自治这一概念提供了理论基础。

国外社会学家认为居民自治是一种社会学现象，是人类经过漫长的群居生活逐步进化演变而来的，更倾向于其社会性和自然性。而在我国它不仅指的是一种社会现象，也是一种制度的代名词，同时具备社会学和政治学的意义。从社会学角度看，它指的是生活在特定区域的社会群体依据全体人员意愿，共同管理，共同服务。体现了社区概念的地域性和主体性。另一方面，根据我国《宪法》规定，社区居民自治是社区居民直接行使自己的民主权利，依法管理自我事务的一种法定形式。由此看出社区居民自治在我国不仅是一种社会学现象，更是一种人民实现民主权利的基层政治制度。

（二） 基层自治在我国的发展

社区一词被引入中国虽然早在20世纪30年代，但是社区居民自治作为主要的基层管理方式只有20年的时间。新中国成立的70年时间里，中国的基层自治模式经历了4各阶段：

1、建国前的保甲制

1932年8月国民党通知当局，在河南、湖北、安徽三省颁布《各县编查保甲户条例》，从而确立了保甲制。保甲制与建国后的管理制度相比，依然带有很浓重的家族性和伦理性。它以户为单位，十户为一甲，十甲为一保，层层负责，级级连带。当时中国尚处于动乱年代，类似封建社会的服役制度，每一甲都负有出兵役，出徭役的任务，同时保长和甲长只对上级负责。这种社会管理方式完全忽略了民众的诉求和需要，只是国民党政府高压统治人民的手段，行政命令完全取代了居民的自治性。

2、建国初期单位制为主，街居制补充

20世纪50年代，新中国刚刚成立，此时的国家任务是快速恢复战时被破坏的工农商业，发展经济，一切的经济制度和社会制度都要为经济工作服务。在这一背景下，“单位制”就应运而生了。根据文献资料，在当时党内的主要声音是“单位办社会”，顾名思义就是将民众的生产生活全部纳入企业、工厂、机关、学校之中，每一个工作单位都形成一个独立的“小社会”。员工及其家属无论工作还是生活，全部隶属单位管辖，行政命令依然作为日常管理居民的主导方式。

随着经济发展和人口政策的变化，每一个工作单位下属的居民人口有了几何倍数的增长，如果只依靠单位管理已经远远不能满足国家管理社会的需要，因此街居制作为单位制的补充出现了。虽然街居制是单位制的补充制度，但是它并不是依附于单位制的。大体来说分为两个层面，较低的层面是以街道为单位成立联防队，居民委员会等基层防护和自治组织。值得注意的是虽然当时的中国还没有社区的概念，但是居委会作为一种基层自治组织已经登上了历史的舞台。较高一级的是在政府以下设立派出机构，如区公所，街道办事处等，它们的功能与工作单位相仿，依然是领导和指示基层组织的工作，文化和生活方向。

虽然无论是单位制还是街居制依然摆脱不了行政主导，居民意愿为辅的模式，但是与建国前的保甲制相比，城市居民已经有了很大的自主管理权利，也有一些学者认为20世纪50年代是居民自治的黄金年代。

3、大跃进和文革时期的扭曲发展

20世纪50年代后期至70年代中期，中国经历了大跃进和文化大革命，在建国初期确立的单位制和街居制受到了极大地冲击。因为领导人的错误决策和急于求成，整个中国社会在20世纪60年代初进入了大炼钢铁，超英赶美的畸形发展道路上。党政合一的人民公社取代了居委会成为了主要的基层组织。居民在人民公社中吃大锅饭，丧失了自我需求，日常生活完全同质化，行政化。此时的居民不再享有自治权利，而是一切行动听从于政府的行政命令，相比于之前这是一种严重的倒退。进入文化大革命时期后，基层自治更是完全瘫痪了。取而代之的是革委会一类的政治运动单位。政治活动取代了正常的生产和文化生活，国家经济遭受到了巨大损失。

4、社区居民自治的探索和建立

文化大革命结束后，社会逐步走入正轨。1980年中央颁布了新的城市居委会组织管理办法。同时街道办事处也作为一种主要的基层管理组织在全国各地建立。随着改革开放的发展，居委会这个50年代中期提出的概念已经不能满足居民日常管理的需要，1991年社区正式作为独立的居民自治单位进入人们的视野。1999年中央确定了北京、上海、沈阳等26个城市作为试点试验区，进行社区居民自治探索。自2000年起，社区作为独立的基层自治组织逐渐推广到全国2。

回顾我国20世纪初期至今的基层管理模式，不同时期的不同办法都有其鲜明的时代特性。无论是保甲制还是如今的社区自治，其出现的根本原因还是以经济发展水平作为基础。一个国家的经济发展水平决定了人们对于民主的渴求程度，当温饱不再是生活的首要目的时，居民意识到如何行使自己的民主权利，自我管理自身生活事务才是社会的本质。社区成为新的自治组织单位并不是领导人高瞻远瞩或是国外经验的拿来主义，而是社会追求民主过程中必然形成的。上文分析我国基层组织的发展过程，无疑验证了这一结论。

二、社区居民自治的制度

（一）社区的行政地位

理解社区居民自治的运行体系，首先我们要认识社区——这一新兴居民自治单位处于一个怎样的行政地位。相比于国外社区，我国对于社区的定义偏带有行政性。国外社区通常以街区或住宅区为划分标准，社区的地域性决定了其大小空间和居民人数，这里的社区更像是自然村落，人为划分的痕迹很轻，划分标准也各有不同。而我国的社区虽然也并无严苛的划分标准，但是一个社区的建立依然参照其所在行政区和街道办事处的行政区域范围。大致来说一个社区的大小应该是高于居委会，低于街道办事处。由此可以看出我国社区虽然是居民自治组织，但是依然带有行政区划的痕迹。

社区的自治性和行政性，使得社区居民在进行自我管理时不像国外社区有完全的自主性，政府的行政命令依然影响社区自治活动。这也为社区居民自治与政府行政管理冲突埋下了伏笔。

（二）社区居民的自治内容

社区居民自治归根结底是居民能够自主的不受任何阻碍的行使民主权利，这是居民能够自主管理，民主决策的根本前提。根据《宪法》内容，公民具有选举、监督等权利。而选举权、监督权只是概括性的规定，具体到现实社会中或者说社区自治中，可以演变出更多的权利内容：

1、选举权

选举权是一个公民最基本的政治权利，也是最直接表现民主的权利。这里的选举不仅指选举人大代表，也包括选举居民委员会，居民监督委员会成员等。居民委员会关系到居民日常生活，过去居委会工作人员多数由街道办事处或区政府任命指派，工作性质近似于政府工作人员。如今的居委会全部是居民或居民代表直接选举组成，对居民负责，成为名副其实的基层自治组织。

2、自主决策和民主管理

随着生活水平提高，居民对居住环境的要求也越来越高，过去政府统一规划，依靠行政指令来管理居民的方式已经不能满足社区居民的独立要求。居民通过社区居民大会等形式来共同商议自己社区的生活问题，自主决策的内容很宽泛，例如选择物业公司，小区环境改造，停车位的规划等等。另外，现阶段的居委会虽然是由居民直接选举产生，但因此特殊地位还是需要接受上级政府单位的指示，当行政指令和自主决策冲突时，居委会征求居民意见，听取建议是民主管理的重要表现之一。例如近日济南市某社区根据区政府下达的文件进行社区路面整治，重新划分停车位。该社区居委会在施工前5天召开施工方案听证会，与居民一道协商施工范围，施工时间等具体问题，并将居民的意见及时反馈到区政府。区政府听取意见后，重新规划了施工方案。这其实就是自主决策、民主管理的典型案例。

3、民主监督

除了选举和决策外，居民另一重要的权利就是监督权。居委会是执行办事机构，它的权力是居民授予的，监督居委会日常工作也是居民进行社区自治的重要方式。监督工作的主要形式分为政务公开和民主测评。政务公开让居委会的各项举措透明化，居民能够实时了解居委会的管理内容。民主测评则对居委会阶段性工作进行评估，提高居委会的工作效率，使居委会更好的对居民负责，为居民服务。

（三）社区自治的组织形式

自1999年我国进行社区居民自治试验以来，北京、上海、沈阳等城市都根据自己地域特点进行了一系列的社区建设探索。其中最主要的就是社区的组织形式建设。由于我国的社区居民自治还处于试验阶段，因此全国并没有一个统一的组织形式规定，各城市因地制宜，设计并建立了不同的社区组织。接来下我们以上海、沈阳和济南为例，分析社区自治的组织形式现状：

1、上海市浦东区的三维构架模式

上海浦东区作为第一批全国试点区，经过长时间的摸索，确立了一种社区党支部-居民委员会-社区工作者的组织架构3。与之前相比，党支部作为社区自治工作的核心不再与居委会混淆在一起，出现“党政不分离”的情况。社区党支部的主要职责就是指导和带领居民进行自治工作。居民委员会则是完全的办事服务机构，负责组织居民大会，居民选举，为居民进行公共服务，解决居民出现的实际问题。居民委员会听从社区党支部的领导，大大提高了办事效率。而社区工作者则是连接社区和政府的桥梁。上文介绍过我国社区依然带有行政性，需要听从政府或派出单位的指令，因此如何避免居民委员会在行政指示和居民自治要求之间举棋不定就成了不得不解决的问题。浦东区设立社会工作者就是为了调和这一矛盾，通过专业的基层工作人员传达居民意愿、回馈政府意见，使得居委会能够最大限度的平衡两者，提高工作水平。

2、沈阳的四维组织模式

沈阳地处东北老工业基地，社区居民大部分都是原来国有企业职工，之前的“单位制”和“街区制”对居民影响很深，因此沈阳市为了平稳的进行社区改造，设计了社区党组织-社区成员大会-社区居民委员会-社区协商居民委员会的四维组织模式。与上海市浦东区相仿，社区党组织是社区居民自治的带头人，对社区自治工作出现的新问题提出解决思路，领到居民开展自治活动。社区成员大会是社区的核心组织，也是社区的最高权力机构。居民通过社区居民大会反映和讨论日常问题，确定解决办法。居民委员会则是隶属于居民大会的办事机构，由居民大会每三年选举产生，具体处理社区问题，提供社区服务。除社区成员大会之外，社区协商居民委员会也是居民监督居委会工作的基层组织。因为社区成员大会召开的间期长、成本大，社区协商居民委员会的成立旨在成员大会未召开时监督居委会的各项工作，对日常突发的新问题及时商议，及时解决，大大提高了社区服务居民的效率。

3、济南的两级三层模式

济南的社区居民自治组织模式是以社区成员大会为社区的最高权力机构，居委会是社区的办事机构。但是居委会下分有居民议事监督层和居民执行层。这种两级三层的组织结构，相比上海和沈阳，大大缩减了组织规模，提高了居民意愿的实现效率。值得注意的是居委会下设的居民议事监督层模仿人大常务委员会的设立形式，通常由4-9人组成，成员都是由居民选举产生，既是居委会办事人员也是居民的传声筒。这种形式看似又回到了“议政不分”的老路4，仔细分析不难看出，居民议事监督层是由居民选出委派的，而过去的居委会人员大多是政府指派或专门的基层工作人员，他们对社区情况了解不深，对社区工作也缺乏热情，很容易跟着政府的指示办事，忽略了居民的意愿。如今的居民议事层是居民选出，是土生土长的居民代表，他们不仅有丰富基层工作经验也有极大的工作热情，这就大大提高了居委会为居民办事服务的效率和水平。

不同城市对于社区组织形式的设立不尽相同，随着城市建设和经济水平的发展，很多新组织新模式还在不断地涌现出来，在此不能一一的进行分析介绍。以上三个城市基本上代表了我国现有的社区自治的组织形式结构，其基本构架是党组织领导开展社区工作，社区成员大会是最高的权力机构，居委会由过去的议政结合改变为现在的执行机构。这种三级管理模式被大多城市所应用，与过去的“单位制”比较，居民有了很大的自主权，社区管理民主化日趋明显，这是我国社区改造的成果。但是由于社区居民自治尚处于摸索阶段，政府介入痕迹还是很重，自治活动在实际开展过程中依然问题很多，居民自治管理和政府行政管理冲突矛盾也十分尖锐。

三、社区居民自治的问题

经过近20年的探索，我国的社区居民自治建设已经取得了一定的成果，很多城市建立起了一套相对完善的制度体系。但是与国外社区自治程度相比，我国还有不小的差距。很多根本性的问题还没有得以结局。下文主要分析当前存在的问题。

（一）政府干涉力度过大

社区居民自治建设处在刚刚发展阶段，政府的管理观念、管理模式依然停留在过去。西方国家的社区建设是民间发起，居民主导，由于我国国情的不同，政府一直是社区自治建设的主导，行政命令依然是现阶段社区工作的主要管理手段。

例如哈尔滨南岗社区，社区的组织建设、居民自治方式甚至是居民大会的召开都需要政府的参与。一位当地居民表示，居民大会是街道办组织的，每半年举行一次。大会内容是学习沈阳市关于社区建设的指导意见。参会的居民也不是居民代表或户代表，而是居委会事先通知的退休干部和社区工作者。会上有的居民想要发言表达对社区工作的意见，居委会主任立刻制止，并在事后进行批评教育。

虽然社区居民自治的完善需要政府的指导和帮助，但是依靠行政手段建立社区的方法完全违背了居民自治的意义。居民丧失了主动参与社区管理的积极性，即使建立起完善的社区组织，依然只是换汤不换药，徒有其表而已。

（二）基层自治组织性质职能不明确

除政府行政干预强度大以外，居委会的性质职能不明确也是影响社区居民自治发展的主要问题之一。《居民委员会组织法》规定：居民委员会是基层自治组织。它的主要任务是办理本居住区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者其它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者其它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议等5。

居委会设立的目的旨在，负责传达政府行政指示，反映居民实际问题，成为政府和社区居民之间的沟通桥梁。但是在现实生活中，居委会的性质和职能却发生了很大的变化，忽略居民意见和建议，只按照上级政府的行政命令管理社区事务，实际上变成了基层政府单位。这种变化不仅违背居委会设立的初衷，也极大伤害了居民自治权利的行使，给居民生活带了诸多不便。

济南市和平社区的杜先生前不久将自己一套门头房出租，租户是一家食品零售公司。在协助租户办理营业执照时，被告知居民用房用作商用需要单元内所有住户的书面同意和居委会的签章。杜先生得到邻居们的同意书后找到居委会，居委会则认为一旦食品加工出现问题，会影响优秀社区的评定，需要工商局的书面意见书，否则拒绝杜先生的申请。而工商局给杜先生的回复是不需要此文件依然可以获得居委会的同意。就这样杜先生前后跑了十几个工作日，最终因为居委会拒绝申请，而赔偿了租户的违约金。杜先生认为居委会完全违背了为居民服务的职责，一怒之下将其告上法庭。

按照法律规定，居民在得到同楼住户同意后，可以将住房进行商业出租，居委会有义务协助办理有关手续。但就是这么简单的事情，却变成了一件麻烦事。其实这样的案例在我们日常生活中并不少见，本来为居民解决困难的居委会变成了制造困难的单位，究其原因是因为居委会行政化，负责人们不求有功，但求无错。在居民和政绩之间毅然的选择了后者。

（三）居民自治参与程度低

长久以来，我国基层管理的方式一直是行政主导，居民只能被动的接受管理，忽略了自身需要的诉求。当政府放开权限，给予居民自主权时，我们却发现居民主动参与社区管理的热情并不高涨，很多居民选择放弃权利，继续听从居委会的安排。出现这种情况的原因是居民参与管理时受到了诸多限制：

1、居民参与方式被动

社区居民自治的本质意义在于居民自主决策，自主管理。当居民真正认为社区公共事务关乎自己利益时，才会主动参与其中。但我们在现实过程中发现一部分居民并没有这种意识，他们认为参加社区会议，讨论公共事务是一种义务，只是被动的配合。例如青岛某社区的刘女士，居委会通知她参加社区绿化改造听证会。因为工作原因，她竟然让年仅13岁的儿子代其参加，对于会议的内容和结果，直到绿化改造工作结束她都一无所知。还表示这种会议纯粹走个过场，完全没有意义。我相信杜女士绝非个例，大多数居民也是抱有这样的心态参与社区管理的。

2、居民参与管理事务的层级低

居民参与管理的公共事务的层次决定了其自治水平，参与事务层级越高、决策性越强，表明居民自主权利越大。现阶段居民参与的社区事务多属于执行性事务，如卫生环境保护、文体活动等。决策性权力绝大部分还是掌握在街道办事处或居委会手中，大大影响了居民参与自治活动的热情。

3、居民参与管理事务的影响低

据有关学者对北京市居民参与社区决策情况的调查，有10%的居民认为自己向居委会反映问题时，居委会常常不予理睬；另有22.4%的人认为，居委会对待自己的态度是搪塞敷衍。这些事数据表明当居民主动参与管理社区时，自己的建议很少被予以重视，久而久之，居民丧失了对社区事务管理的积极性。还有部分居民表示，社区召开听证会，除通报工作内容外，几乎不接受居民的意见，听证会变成了通气会。这些现象都说明我国居民参与社区自治的水平还处于一个较低的阶段。

四、社区居民自治发展方向

（一）政府转变管理模式

社区居民自治的核心在于自治，自治的前提是拥有自主决策，自我管理的权利。经过近20年的社区改造，基层工作者已经具备相应的工作素质和能力，可以较好的完成社区建设任务；居民也在改造构成中，逐步拥有了自我管理的意识。政府在接下来的社区建设过程中，我认为需要作出以下的改变：

1、明确社区地位，重视社区工作

社区居民自治是公民行使自身权利的重要途径，也是制约政府、监督政府的方式之一。居民自治的性质决定了它和政府是并列存在的独立组织。独立并不意味着社区脱离于政府之外，自成体系，而是表示社区自治和政府是管理社会公共事务的两种方式，互相补充。因此政府应该重视社区的地位，用宏观性的温和手段取代过去强制性的行政命令，充分尊重社区的日常工作。居民是社区自治的主体，自我管理过程中为了满足自身利益和需求，创造出新的制度或组织形式，在不违反法律法规的前提下，政府应该鼓励和支持。政府只有认识到了社区居民自治的重要性，才会从根本上改变过去的管理办法。

2、转变管理观念

任何工作方式的改变首先做到的是观念的转换，政府只有从根本上转变过去家长式的管理观念，才能在具体的工作中作出恰当的改革措施。随着市场经济的发展，政府在经济领域和社会领域中的管理作用逐渐弱化，人们不再需要一个集所有权力于一身的“大政府”，而是更希望政府放权于社会，允许市场或者公民自我管理和调节。

在这种时代背景下，政府对待社区居民自治的态度不应是之前的事事管、事事抓，而应该更多的依靠基层自治组织去管理社区，依靠居民自身去解决基层矛盾。我们不能否认现阶段的社区居民自治无论在组织形式还是在运行模式上都存在很多问题，需要政府指导社区进行进一步的建设。相比于社区，政府能够更好地从全局出发，全面的去发现问题，解决问题。这是政府的优势所在。但是不同社区有不同的具体问题，政府很难逐一提出解决方案，这又需要基层组织作出努力。综合两方面看，政府在接下来的工作中，要着眼于指导，突出“导”的作用，把握好“导”和“管”的界限，转变过去大事小事一起管的观念。

3、明确政府和居委会的职能界限

居委会是基层居民自治组织，属于居民自己选举的自我管理组织，并不隶属于我国政府的行政单位之列。但在实际工作中，政府通过行政命令或行政指导的方式，领导居委会开展工作，使得居委会失去了法律规定的自主性，被动成为政府的附属单位。要想改变现在这种情况，必须明确政府和居委会各自的职能范围，政府将更多基层管理权力下放给居委会，帮助居委会更好地开展社区自治工作。

明确政府和居委会的权能界限，首先要授予居委会自主管理的权力，包括自治权，监督权，协助管理权等。政府尊重居委会对社区事务的管理意见，杜绝朝令夕改，保证居委会的管理权威。其次明确政府和居委会的权力范围边界。社会公共事务复杂繁琐，不可能将每一项事务都具体的划分到位，我认为划分两者的权力边界应该参考公共事务的影响范围。政府管理着整个社会，需要利用庞大的公共资源来服务大众；而居委会只是居民自我管理的组织，它所作出的管理行为只对社区甚至更小范围的人起作用，所需要的资源也很少。所以当公共事务的影响超出了社区范围，自然属于政府管辖，反之则是属于居委会。最后确保居委会的人员自主任命。居委会是居民直接选举产生，人员组成得到了大多数居民的认可，他们的工作也在居民的监督下进行。政府应该尊重居委会的人员任命，尊重居民的选择。对于当选的居委会成员可以进行基层工作的培训和教育，但不可以直接决定成员组成。

（二）完善居民自治参与体系

居民是社区的主人，自治的主体。任何组织形式，管理方法都是为了辅助居民更好的进行社区自治，完善居民参与自治体系才是社区自治的动力源泉。

1、提高居民的参与积极性

居民参加社区管理的积极性不高是因为居民缺乏参与的动机，很多居民认为社区公共事务与自己毫无关联，社区对于他们来说只是一个地域符号，没有归属感。而缺乏的这种动机就是利益，当居民意识到社区事务关系到自身利益时，社区自然而然变成了生活的重要组成部分。因此提高社区和居民的利益联系是提高居民参与热情的关键。

居民的利益有很多种，如生活利益、经济利益、福利利益等。对比建国初期的“单位制”管理模式，当时居民对单位的依存度很高，原因就是居民的劳动收入、子女入学、社会福利都以单位为中心，居民的归属感强。我们可以仿照过去的“单位制”，将社会福利、儿童入学等那纳入社区统筹之中，以社区为基点聚拢居民，使居民和社区的利益联系紧密，增强归属感。从而提高居民的参与热情。

2、提高居民自治的参与深度和影响

居民自治的参与深度是居民自治的成熟标志，居民参与管理的公共事务决策性越强，参与深度就越深，社区居民自治表现的就越成熟。同时，居民自治的参与深度也决定了其对社区影响力的大小。

提高居民自治的参与深度首先要确立居民自治的主体地位，明确居民和居委会之间的关系。居委会是居民直接选举产生的基层自治组织，代表居民利益，对居民负责。居委会的性质决定了居民是社区自治的主体，居委会是具体执行居民意志的办事机构。居民和居委会在处理社区事务时都要明确彼此关系，召开居民成员大会，对社区公共事务进行阶段性的讨论和决策，转变现阶段居委会主导、居民服从的畸形局面。

培养居民自治意识，提高居民素质，让居民认识到管理社区是每一个社区成员应有的权利。社区居民监督居委会日常工作，不再被动接受居委会管理，要求居委会政务公开，实时接收居民的问询和质疑。对居委会工作进行阶段测评，忽略居民要求，拒绝居民监督的工作人员不再担任居委会成员。突出居民在社区自治管理中的主导地位，转变居委会工作模式，树立居民的自治权威，从而提高居民参与自治的深度和影响力。

3、增强社区和政府联系，培养社区工作者

我国社区居民自治建设还处在发展阶段，居民在管理社区公共事务上缺失经验，造成了居委会在自治工作依然是主导地位的局面。当居民自治管理的方法和内容与政府政策发生冲突时，很难寻找中间人进行调和和梳理。增强社区与政府的工作联系也是完善社区居民自治制度的方法之一。

现阶段社区与政府的工作联系多依靠居委会进行上传下达，传统的居委会模式由于受到历史因素和行政命令的影响，很难将居民的管理要求传达给政府部门，而对于政府的行政命令与社区实际情况不适应的情况又直接听命于上级领导部门，使得居民和政府之间存在着诸多矛盾。因此培养专门的社区工作者可以缓解这一问题。社区工作者不一定是隶属于居委会的工作人员，可以由居民选出，专门了解社区的实际情况并根据政府要求灵活的处理社区事务。针对一些社区没有具备相关能力的情况，也可以由居委会或者政府部门定期培训，培训期满后再处理社区事务。

社区工作者不隶属于行政系统，不存在工作评级和考量，他的工作只对社区居民负责。同时他本身就属于社区居民，社区事务与其息息相关，拥有极大的工作热情去处理社区事务。社区工作者的存在可以解决当前居委会主导，社区与政府矛盾突出的现状，结合政府的行政命令和社区居民意愿，用相对合理的方式解决社区公共事务。

（三）建立社区居民自治制度法律体系

居民自治的组织形式、参与方式和监督模式都没有一个统一的规范标准，很多城市的居民自治工作混乱无序，缺少参照。因为缺少相应的法律约束，一些社区出现了社区自治倒退和激进的现象。有的地区，政府换汤不换药，走形式主义，居民成员大会成了摆设；还有的地区，社区居民自治演变成了群众运动，和政府发生矛盾，冲击政府机关。这些问题都需要立法来解决。

《宪法》和《居民委员会组织法》是当前社区居民自治制度建设所依据的两部法律，无论是内容的深度还是涉及的广度都不能满足现在制度建设。由于没有完善的法律体系作为支撑，居民在社区管理过程中很容易超越权限造成与政府的矛盾。中央立法机构应该从社区组织结构、管理方式、基层组织职能内容等多方面入手，确立一套完善的法律体系。

社区居民需要参照法律来进行自治活动，明确自己的权利和义务，同时政府也要根据法律规范自己的行政行为，避免官僚主义和形式主义的出现。因为各地的经济发展水平和居民素质不同，法律规定只能从全局统一的进行规范，对于一些地域性问题不能详细的阐述和解决。因此除了完善法律体系以外，各省市立法机关应该结合当地的地域特点，在不违反法律规定的前提下，出台相应的行政条例和管理办法，具体问题具体分析，真正的建立起适合当地的自治制度。

另外社区内部的自治管理章程也是对自治制度一种自下而上的补充，居民内部讨论订立的社区管理章程是最符合社区现状和发展方向的行为规范。政府对待社区章程应该保持鼓励和支持的态度，在法律和条例的大框架下，给于社区一定的法律指导，帮助居民完善章程内容。社区居民自治制度的建立需要这种自上而下的完善的制度体系，无论从宏观还是微观层面都能保证有法可依，有法必依。

结束语

社区居民自治是社会主义民主建设环节中的重要组成部分，我国是社会主义国家，更应该重视基层民主。本文分析了社区民主自治在我国的发展，运行方式以及出现的一些问题，也表达了对社区居民自治建设的一些建议。完善居民自治制度，不仅需要改革创新组织体系，还需要理清政府和自治组织之间的关系，提高居民的参与热情。同时制度的革新需要法律作为保障，只有标本兼治，才能完成社区居民自治的建设目标。

注释：

1 邓泉国：《中国城市社区居民自治》，辽宁人民出版社2002年版，第3页

2 邓泉国：《中国城市社区居民自治》，辽宁人民出版社2002年版，第24页

3 邓泉国：《中国城市社区居民自治》，辽宁人民出版社2002年版，第45页

4 唐忠新：《中国城市社区建设概论》，天津出版社2000年版，第244页

5 《居民委员会组织法》第2条