公交企业成本规制研究

邢台市公共交通总公司 李鸿漫

公交企业如何应对“用钱必有效，无效必问责”的财政资金使用要求，建立健全科学客观公正的成本规制是值得研究的。

1 公交企业成本规制中存在的问题

1.1 成本项目规范核定中存在的问题

（1）工资成本。作为老牌纯粹的“劳动密集型”国有企业，工资成本约在总成本中占比40%。公交企业以前一直按照工效挂钩“两个低于”政策核定核算职工工资费用，即：工资总额增长低于经济效益增长、工资总额增长低于劳动生产率增长。但公交企业属于政策性亏损单位，一般不会产生经营利润和应纳企业所得税额，故一直按百元收入提取工资。问题是由于公交企业的公益性，常常出现提取工资大于实发工资的情况，而对此计入成本却实际并未下发的差额工资费用，官方是不认可的。但此差额工资在公交企业方却被认为是对公交职工应发未发的工资负债，更为重要的是不光公交企业而且社会公众也大都认为不能靠牺牲公交职工的个人利益来换取或维持公交企业的正常运转。因此，以“工效挂钩工资”核算公交企业的运营成本对于公交企业而言缺乏可操作性，也不科学、不公平。

（2）车辆和设备折旧成本。公交企业作为“吃财政”的单位，为降低成本减少政策性亏损减轻财政资金压力，以前公交企业曾普遍人为地不对公交营运车辆和设备计提折旧，其结果非但没有在日后获得财政资金的追加，反而造成公交企业似乎欣欣向荣的“虚火”，企业更加缺乏车辆和设备的更新资金，政府更加“鞭打快牛”减少甚至取消掉对公交企业的“外部输血”。须知公交企业由于前述原因本身就是一个先天的“贫血儿”，单靠自身造血根本难以为继，因此造成公交企业积重难返，严重缺乏发展后劲。

（3）油气电消耗成本。汽柴油、燃气和电力作为维持公交车辆正常运行的“血液”，在总成本中的占比和工资成本难分伯仲，其重要性不言而喻。

先说汽柴油及燃气消耗成本。2006年成品油价格改革之前，对这两种燃油的成本耗费仅仅局限于本级财政给予的政策性亏损补贴上。之后，为鼓励公交发展，国家发改委、财政部等联合发文，决定启动中央成品油价格补贴机制，即：当国家确定的成品油分品种出厂价，高于2006年成品油价格改革时的分品种成品油出厂价（汽油4400元/吨、柴油3870元/吨）时，启动补贴机制；低于上述价格时，停止补贴。但从实际执行情况来看，效果并不理想。其一，随着国家对大气污染治理力度的加大，汽柴油车购置会越来越少，获得补贴也越来越少；其二，根据国家相关政策，成品油价格补贴在2013年基础上逐年退坡，预计到2020年将退出补贴机制；其三，更新购置的燃气车辆并没有“气补”资金，燃气公交车辆运营成本怎么办？

再说用电成本。纯电动公交车购置尽管有国家补贴，但充电站配套设施建设资金没有明确的扶持政策，造成公交企业“买得起马，配不起鞍”。

（4）配件消耗成本。客运车辆品牌繁多，配件市场竞争格局基本形成，应该说汽车配件的价格还是基本能够体现客观和真实性的，它的消耗成本评价基本可以采取“拿来主义”，以发票价格予以采信。问题是在此缺乏一个全国性的行业指导标准，极易造成相同规模不同地区的公交企业缺乏可比性，也不利于政府部门统筹规划和宏观决策。

（5）车辆保险费成本。由于公交企业不像其他企业能够自我积累，其发展主要依靠政府财政投入，所以它的车辆保险费用仅仅局限于“交强险”，至于“第三者责任险”、“防盗抢险”等商业险种，公交企业都没有涉及。然而，“交强险”的保证面不切合公交企业运营的实际，比如，它的医疗费用赔偿限额仅为10000元；财产损失赔偿限额仅为2000元。而公共交通作为公共出行工具，按原主管部门国家建设部行业规范标准每平方米8人搭乘计算，大密度的行车运营，公交车辆运载人数远非一般客运所能比拟，一旦造成损失也同样非一般客运所能比。公交企业“交强险”投入与产出很不成比例，既不公平也不经济，没有多大实际意义。

1.2 费用项目规范核定中存在的问题

1.2.1 管理费用评价中存在的问题

公交企业管理费用中一般包括职工养老保险、职工失业保险、医疗保险、工伤保险和住房公积金，以及水电费、办公费、通讯费、业务招待费等。

（1）“四险一金”费用问题。国家对于“四险一金”都有政策性规定，养老保险、失业保险、医疗保险和住房公积金的缴费都有法定的比例，且都是根据上一年度实发工资总额确定。因此，只要上一年度工资总额按前面分析的方法确定，这一块的认定扣除应该不是问题。问题出在补充养老保险、补充失业保险等能否“顺路搭车”一并合法扣除；各公交企业是否不顾地区差异而“一刀切”地均按相同比例计提四险一金。

（2）业务招待费问题。根据《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第四十三条规定，企业发生的与生产经营活动有关的业务招待费支出，按照发生额的60%扣除，但最高不得超过当年销售（营业）收入的5‰。业务招待费的扣除问题在于一是基数是否只算销售（营业）收入而不含其他业务收入？二是如何减少在判定该项支出是否属于公务性支出方面的“口水仗”。

（3）通讯费问题。严格区分个人支出和公务支出，对于国有公交企业而言既敏感又重要也确有必要。原先也确实存在过公交员工持个人名义为抬头的通讯费发票报销而被拒绝的情况，尽管他确实是为了工作而发生的通讯费支出。

（4）水电及办公费用问题。公交企业的水电及办公费用相对较少，问题是，是否所有的这些费用都毫无异议地“照单全收”呢？这里显然存在一个费用开支是否合理的问题，而这个问题恰恰也是一个难点。如果以历史水平作为参照，则有一个企业规模动态发展的实际；如果以行业水平为准，则又有一个信息获得不对称，甚至歪曲的情况，存在谁去甄别，如何甄别的问题。

1.2.2 财务费用评价中存在的问题

一般意义上的财务费用是指企业为筹集生产经营资金等而发生的费用，包括应当作为期间费用的借款利息支出（减利息收入）、汇兑损失（减汇兑收益）以及相关的手续费、企业发生的现金折扣或收到的现金折扣等。由于公交企业存在如前所述的“政策性亏损”这一“硬伤”，一般没有银行借款，因此没有借款利息；同时由于公交企业绝大多数为国有独资企业，没有融进外资，因此也不会产生“汇兑损益”。然而尽管公交企业一般不能从银行融资，却现实存在着向内部职工借款的情况，存在着须向内部职工支付借款利息的情况。这样一来，公交企业的财务费用实际包括两项内容，一是职工借款利息；二是支付的办理银行业务的手续费。

（1）内部职工集资利息问题。以前甚至直到现在仍然有人认为，公交企业向内部职工借款的利息支出不应该承认扣除，理由是它属于“非法集资”。

（2）银行手续费用问题。公交企业由于办理银行业务而发生的购买支票工本费、汇兑手续费以及网上银行使用费等，有人以其系内部凭证，没有税务监制章为由，对公交企业的银行手续费不予认可，笔者认为此举有失公正和偏颇。

2 公交企业成本规制中存在问题的解决对策

2.1 成本项目评价中存在问题的解决对策

（1）工资成本。除“工效挂钩工资”以外，现在国家又倡导与之并行的“工资集体协商制度”，该制度许可企业综合下列因素制定工资水平：（1）企业历史工资水平；（2）企业经济承受能力；（3）同行业工资水平；（4）劳动力市场通过供求状况形成的市场工资价位。该制度最大的改革之处就在于第一次允许企业工资增长超过经济效益增长速度，以提高职工劳动收入在国民收入分配中的比重，使广大职工群众共享经济发展的成果。相比较而言，后者显然更具现实意义和可操作性。首先，它可以充分发挥民主，调动职工积极参与经营管理的积极性和创造性，激发他们的工作热情，稳定职工队伍；其次，它需要职代会、主管部门、劳动及财政部门的审批，程序透明，极具“公信力”；第三，他充分综合各种因素，具有公平客观公正的特点。因此，把经过公交企业内、外部相关部门批准通过的集体协商工资总额，作为财政部门核定的成本项目并据以拨付补贴资金的依据，应该是毫无异议的。

（2）车辆和设备折旧成本。笔者认为，公交企业的车辆和设备折旧还是应该计提的，第一，它可以充分体现出来车辆设备的新旧程度，促使公交企业及时更新车辆设备，杜绝车辆设备的运行安全隐患；第二，它符合国家统一的会计和税收政策，能充分反映公交企业的真实经营情况，有利于国家据以制定宏观经济调控政策；第三，即使政府部门暂时不能对此足额补偿，也可提供日后追加补偿的可信依据。并且，车辆设备折旧本来也是有据可依的。依据《中华人民共和国企业所得税法》车辆可按扣除5%残值率后按4年期限计提折旧；设备按5%残值率扣除后，区别电子设备、通用设备，分别按2年和5年计提折旧。国家实行统一的税法，因此，此项折旧政策应该适合全国的公交企业。

（3）油气电消耗成本。笔者认为，比较公正的做法应该是根据公交企业实际运营的车型，参考该车型生产厂家的百公里油气电消耗技术指标，正好达到该技术指标的，给予系数为1的补偿；小于该指标的，每小于该指标3%则给予1.3系数的补偿；高于生产厂家技术指标的，每高于该指标0.5%则给予0.8系数的补偿。只有这样才能比较充分地体现公平与效率，把中央政府优先扶持发展公交的惠民政策落实到位。

（4）配件消耗成本。首先，即使采取“拿来主义”也并不是说仅仅就这么简单地“算数加减汇总”，仍然需要根据车辆的购置年限、新旧程度、运行强度等综合考虑。比如，公交营运车辆的配件消耗如以直角坐标系来表示的话，多半呈在第一象限内向ⅹ轴右上方递增。那么，对于同样的车型而购置年限并不一样的车辆来说，新购车辆如果和已经运行3、4年的车辆消耗不相上下的配件成本，显然是不正常和需要分析剔除的。其次，为便于全国公交企业具有可比性，可由国家权威部门根据不同车型的公交车辆制定一个类似“标准配件消耗”或“定额配件消耗”的指导性指标。

（5）车辆保险费成本。如前分析，笔者认为有必要将“交强险”同其他商业险种建立有效的关联，比如和“第三者责任险”的结合，是否可以起到“既好吃，又好看”的效果，还需要相关技术人员共同研究确定。但有一点需要明确的是，不管怎样，公交企业车辆保险费用成本不是认可不认可的问题，而是需如何认定才能既经济又实用的问题。

2.2 费用项目核定中存在问题的解决对策

2.2.1 管理费用问题

（1）“四险一金”费用问题。笔者认为，第一，补充保险具有商业保险性质，如果不作限制性规定，很可能会导致具有垄断性质的公交企业利用其特有优势，把国家给予的专项补贴资金随意用于补贴干部职工，造成社会分配不公。故而，可依照财政部、国家税务总局关于补充养老保险费、补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知（财税【2009】27号）文件规定，“企业根据国家有关政策规定，为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费、补充医疗保险费，分别在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除；超过的部分，不予扣除。”第二，由于我国地区广大，经济发展存在地区差异，所以可允许不同地区的公交企业采取不同的保险标准。

（2）业务招待费问题。随着社会发展，公交企业的经营范围较之从前有所扩大，比如，公交企业现在普遍都有车身广告和办公房屋出租，有的还有对外股权投资。而这两部分所得是否都算作公交企业的“其他业务收入”？并可作为业务招待费的计提基数？答案是肯定的。根据国税函【2010】79号规定，公交企业的“其他业务收入”是可以作为业务招待费的计提基数的，相关部门理应“与时俱进”，允许公交企业相应扩大计提业务招待费的收入基数。至于该项支出是否属于公务性支出的判定，“口水仗”大可不必再打，因为从税总规定的该项支出按发生额的60%扣除就可以看出，国家已经充分考虑到了这一点，并做了相应的折扣。

（3）通讯费问题。这种形式和内容不统一的问题其实不乏解决的方法，比如，以单位的名义为公交员工购买充值卡。但这绝不是说蒙混过关和骗取国家补贴，它有一个重要的前提就是公交企业必须首先制定一个严格的内部财务管理制度，就哪些人员、何种通讯费用标准等进行规范，同时要有合法有效的票据凭证并经领导和相关人员签字批准认可。

（4）水电及办公费用问题。笔者认为，较好解决此问题的一个方法便是推行财务预算管理，以某个公交企业某年的水电办公费用为考察对象，分部门，定人员，以实际发生金额为依据“秋后算总账”，分别由费用发生部门逐一解释费用的必要性、合理性，以此为基础，作为下一年度费用开支的依据。这当然需要一个过程，然而非如此不足以让政府部门和社会公众信服，继而痛痛快快地对公交企业的成本费用开支情况大开绿灯。

2.2.2 财务费用问题

（1） 内部职工集资利息问题。笔者认为，第一，不能简单地否定职工集资的合理性或合法性，这需要结合集资的历史背景加以客观认识和分析。公交企业之所以会发生职工集资，是因为公交企业不能从银行借到企业发展所需资金，政府财政由于财政收入有限也对公交缺乏应该和足够的补贴资金，而公交企业又不能简单地“关停并转”，因为根据《中华人民共和国企业破产法》的有关规定，公交企业属于“公用企业和与国计民生有重大关系的企业，政府有关部门给予资助或者采取其他措施帮助清偿债务的”情形，不允许破产清算。这种情况下，公交企业才决定自力更生勒紧腰带内部挖潜，为了公交的正常运转而向职工借款。第二，依据国税函【2009】777号文件，只要符合该文件规定的两个要件，公交企业的内部职工借款利息是允许扣除的。至此，职工集资利息扣除问题似乎已经迎刃而解，然而这里仍然有两个问题需要明确，一是公交企业计提但没有实际下发的利息允不允许扣除？二是该文件没有下发前发生的集资手续不完备承不承认？笔者认为，没有实际下发的利息也应该承认扣除，理由是之所以没有下发，还是由于财政资金不到位致使公交企业无力支付，这等于是政府对公交企业职工形成的欠债，没有理由让公交职工负担此项公共债务。至于手续不完备，只要是出于前述目的而发生的职工集资，责成公交企业补充完备手续即可，理由前已述及。

（2） 银行手续费用问题。首先它是真实发生的；其次票据的规范性应由税务、财政等政府部门加以督导，公交企业似乎没有这方面的“话语权”，但理应得到认可。

3 结论

尽管国家早就对公交企业成本规制有原则性要求，但十几年来对其踏实“落地”的研究少之又少。为建立健全并切实落实这一制度，笔者对此进行了初步研究，条分缕析，对公交企业主要成本项目逐项进行了可具操作性的研究认定，认为公交企业成本规制在法制化、规范化的时下，及早实施有其可行性和必要性。

当然，笔者的研究是建立在人员和车辆一定的假设基础之上。公交人员和车辆如何配备才是最优？所得与所费如何匹配才能实现公交保本微利的愿景并与财政补贴关联？这是一个后续需要深入再研究的命题。

除此之外，笔者认为实施好公交企业成本规制制度还需做好以下几点：

其一，公交企业要建章建制，完善每一项成本费用项目的编制、标准、说明、审批、备案、存档等手续。比如对于工资费用的认定，至少要有每一年度司、乘、修及管理人员的增减变动情况说明；对于配件消耗，要建立每一辆公交车辆的购置、维修、异动台账等。不仅如此，这些手续和台帐等还应经得起有关部门的审查和评判。

其二，公交企业要有专门机构和专人负责同财政物价税务审计等部门的沟通协调，因为这项工作是一个信息的双向流通反馈，公交企业并不是对此唯有俯首帖耳，惟命是从。恰恰相反，公交企业因其对公交实际具有无可替代的“话语权”，理应在此方面发挥积极和有所建树的独特作用。但是，该专职部门特别是人员应该保持相对稳定，以便更好发挥其承上启下的作用。

其三，财政物价税务审计等相关部门应“严格执法，热情服务”，既应坚持原则，不盲目跟风人云亦云，科学公正地搞好公交企业的成本规制审定；又应身子向下，换位思考，充分考虑公交企业的运营实际，维护公交企业正当的利益，找到社会利益和公交群体利益的契合点，努力促成互利双赢。

其四，公交行业主管部门应制定此项制度的国家规范标准，充分考虑我国东西部、经济发达和欠发达地区公交企业的差别，形成一套可供各方参考借鉴的“市标”、“省标”、“国标”，以利此项制度的长期健康执行下去。

国务院办公厅于2005年9月23日转发国务院六部委《关于优先发展城市公共交通的意见》已经过去12年，对公交企业成本规制的建立健全和落实，都还处在一个积极探索研究的阶段，任重而道远。然而早一日落实这项政策，公交企业就会早一日获得大发展的契机，广大乘客就会早一日体会到国家这一重要“惠民政策”的好处。本文是探索研究公交企业成本规制的一家之言，抛砖引玉，希望引起有关方面专家的共鸣，共同尽早促成此项制度落实到位。