第三批PPP示范项目水务行业类别划分及趋势分析

唐雷彬

(辽宁省水文局，辽宁 沈阳 110003)

2016年10月财政部发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)文，第三批PPP示范项目名单公布。与第二批PPP示范项目对比，本次公布的项目在行业划分方面出现巨大变化，一是在一级行业基础上增加二级行业划分，二是取消水务行业划分。本文综合对比第二批和第三批PPP项目，以研究水务行业的类别调整及水务行业趋势分析。

1 项目类别

1.1 行业划分

第二批PPP示范项目(财金[2015]109号)行业类别分别是市政、水务、交通、医疗、教育、文化、养老、科技、旅游、体育，合计10大领域。第三批示范项目划分为市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发、养老、教育、水利建设、医疗卫生、科技、能源、旅游、文化、保障性安居工程、体育、农业、林业、社会保障和其他共18个一级行业。对比二期和三期行业划分，水务行业取消，增加水利建设、生态建设和环境保护等共8个行业。

文献[1]对二期50个水务项目进一步划分为污水处理、引供水、流域综合整治、水资源开发利用、灌溉工程共5个细分领域[1]。第三批项目在一级行业的基础上增加二级行业划分，上述5个二级行业在第三批PPP示范项目中被分散到水利建设、生态建设和环境保护、市政三个一级行业中。

综上，第三批PPP示范项目水务行业划分被取消，取代的是水利建设、生态建设和环境保护，市政三个一级行业，其中市政主要涉及二级行业的供水、排水、污水处理和海绵城市。

1.2 二级行业

水利建设二级行业划分为防洪、灌溉、水库、水利枢纽、引水和其他共6个领域。为更好地分类、统计，本文按项目内容把其他类项目进一步细化为供水和综合治理两个二级行业。

生态建设和环境保护二级行业划分为湿地保护、综合治理和其他。综合治理类项目中进一步细化，与水务不相关的包括古城改造和煤炭沉陷区治理(仅2个项目)，与水务相关的细化为黑臭水体、污水处理、引水工程和综合治理。其他类项目重新归类为综合治理[2- 3]。

市政与水务相关的二级行业包括供水、排水、污水处理和海绵城市，其中一个排水工程属于综合治理。

综上，二级行业包括防洪、灌溉、水库、水利枢纽、引水、供水、排水、污水处理、综合治理、湿地保护、黑臭水体、海绵城市，合计12个领域。与文献[1]相比增加防洪、湿地保护、黑臭水体、海绵城市等，其中水库和水利枢纽包括在引供水和水资源开发利用行业中。

2 数量与结构

2.1 项目数量

按原二期口径统计水务项目数量，其中水利建设项目17个；生态建设和环境保护项目46个，其中2个与水务无关，实际44个；市政项目74个，其中污水处理项目40个，供水项目24个，排水项目5个，海绵城市项目5个；三大类合计135个。

三期示范项目516个，水务项目135个，占总量的26.2%。二期示范项目206个，水务项目50个，占总量的24.3%。绝对数量上，三期比二期增加85个，增长270%；相对水量上，与二期基本持平略有增加。

三期市政项目排除水务类(减去水务项目74个余149个)占总量的28.9%，总数仍为行业第一，水务紧随其后仍为行业第二；水务类市政项目占223个市政项目的33.2%；说明水务项目仍是PPP模式的主要实施领域。

2.2 水务结构

水务类项目累计135个，其中污水处理43个、综合治理36个、供水25个、水库7个、海绵城市5个、排水4个、湿地保护4个、引水4个、黑臭水体3个、水利枢纽2个、防洪1个、灌溉1个。其中污水处理占水务项目总量的31.8%，综合治理占水务项目总量的26.7%，供水占水务项目总量的18.5%，前三者占到项目总量的77%。

文献[1]分析二期50个水务项目中污水处理类19个，占总量的38%；引供水14个，占总量的28%；流域综合整治14个，占总量的28%；水资源开发利用2个，占总量的4%；灌溉工程1个，占总量的2%。

对比两期项目结构，位于前三的行业类别不变，但顺序略有调整，总占比由94%下降到77%，其中污水处理仍然是第一大领域，综合治理超过供水成为第二大领域。海绵城市、湿地保护、黑臭水体等领域发展迅速，占比合计提高到8.9%；灌溉和防洪发展仍然缓慢。上述结果说明PPP模式实施范围逐步扩展，流域治理、海绵城市逐渐成为水利投资的新领域[4- 5]；随着《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)文实施，污水处理作为强制试点项目之一，污水处理仍是PPP实施重要领域；灌溉与防洪依然需要进一步挖掘潜力，增加PPP模式实施数量[6- 7]。

污水处理43个项目中，厂网一体化达到7个，占比16.3%，一体化逐渐成为污水处理操作的主要操作模式。供水25个项目中，供水一体化7个，供排一体化3个，一体化占比40%，也说明一体化成为供水主要操作模式。两者都说明PPP模式的整合功能正充分发挥作用。

3 投资与性质

3.1 项目投资

水务项目总投资1632.64亿元，占所有项目投资额的13.9%。平均投资12.09亿元，其中最大值143.27亿元，为安徽省阜阳市城区水系综合整治(含黑臭水体治理)PPP项目，最小值0.39亿元，为江西省南昌市进贤县温圳污水处理厂(一期)建设工程PPP项目。

在一级行业中，水利建设项目平均投资12.50亿元，生态建设和环境保护项目平均投资17.68亿元，市政项目平均投资7.94亿元，生态建设和环境保护项目投资最大。

在二级行业中，平均投资排在前三的是黑臭水体治理项目55.96亿元，水利枢纽项目55.37亿元，海绵城市建设项目41.78亿元。排在后三的是污水处理项目4.88亿元，灌溉工程项目3.09亿元，排水项目2.52亿元。

对项目投资进行帕累托图分析，其中49个项目的投资额为1312亿元，占总投资额的80%；49个项目占项目总数的36.3%，说明项目投资较集中。

3.2 项目性质

本文所分析的项目性质主要是项目的投资回报方式，根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)主要分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种。

以二级行业进行划分，黑臭水体、海綿城市、防洪工程、綜合治理、湿地保护、排水工程等以政府付费为主。水利枢纽、引水工程、水库工程以可行性缺口为主。供水工程、污水处理、灌溉工程以使用者付费为主。

从平均投资规模看，政府付费项目一般投资额较大，说明政府充利用PPP模式优点，撬动社会资本投资。使用者付费项目一般投资额较小，原因既有项目性质决定投资规模，也与使用者付费的项目风险有关[8- 9]。

4 实施主体

135个水务项目由水务行政部门负责项目实施的共45个，水务行政部门只负责其中的33%，行政部门包括水利局、水务局、农牧林水局、南水北调建管局、水库管理局等。

水利建设全部17个项目由水务行政机构实施。44个生态建设和环境保护项目中共9个，涉及湿地保护和综合治理。74个市政项目中共19个，其中市政项目中24个供水项目中11个，40个污水处理项目中6个；其他2个则不属于水务项目而有水务行政部门参与，一是广东省佛山市顺德区顺德北部片区华阳南路一环互通立交、菊花湾大桥、南沙新桥及北引道建设工程，由国土城建和水利局合作实施，水利局参与主要原因涉及桥梁建设。另一个是内蒙古自治区满洲里中俄蒙风情大道综合整治工程，由满洲里市农牧林业水务局实施，该机构是个大部制综合部门。

水务部门主要实施领域还是供水工程、水库工程、引水工程和供水工程等[10- 11]，属于水务传统领域。排水、海绵城市和黑臭水体治理项目全部没有水务部门参与。这说明水务部门在实施项目的数量和行业方面，都需要积极拓展。

5 趋势分析

对比分析二期和三期的项目数量、结构、投资规模、项目性质和实施主体，水务项目主要发展趋势为：

(1)水务项目的范围在扩展，流域治理、海绵城市逐渐成为水利投资的新领域。

(2)传统水务项目仍需挖掘潜力，灌溉与防洪项目需要试点推行。

(3)PPP模式整合能力显现，污水厂网一体化、供水一体化、供排一体化比重逐渐增加。

(4)水务性质部门需树立大水务意识，增加实施项目数量和范围。

6 结论

第三批PPP示范项目取消水务一级行业，细化扩容为水利建设、生态建设和环境保护、市政工程三类，说明涉水项目类别更加丰富。135个水务项目占所有项目总量的26.2%，说明水务项目仍然是PPP模式主要投资领域；污水处理、综合治理和供水工程项目数量位居前三，三者总量占水务项目总量的77%，是水务项目的主要实施领域。水务项目总投资1632.64亿元，其中49个项目的投资额1312亿元，占总投资额的80%；49个项目占项目总数的36.3%，说明项目投资较集中。

水务行政部门负责实施的项目共45个，主要集中在供水工程、水库工程、引水工程和供水工程等。水务项目发展趋势是泛水类项目，如流域治理、海绵城市等，该类项目既发挥了PPP模式的整合优势，也满足了当前生态环境问题治理的迫切需要。水务部门要增加泛水类一体化打包项目的比重，积极参与海绵城市和黑臭水体治理等项目规划建设。