第十五届“中国改革论坛”分论坛内容综述创新驱动的体制机制改革

“创新驱动的体制机制改革”分论坛由中国（深圳）綜合开发研究院常务副院长郭万达主持，主讲嘉宾分别为国务院发展研究中心创新发展研究部副部长田杰棠、深圳市南山科技事务所所长王艳梅、摩拜单车首席专家周亚，评论嘉宾为北京师范大学国际金融研究所贺力平教授。

论坛嘉宾们从创新发展的历史定位，破除体制机制障碍，加快体制机制改革方向等提出了建议，一些嘉宾从企业的视角介绍了近年来政府创新监管模式的新变化。

田杰棠分享了优化创新体制机制建设、全面提升创新质量的思考。他认为中国创新已经从数量积累阶段发展到质量升级阶段，今后应该从四个方向入手完善创新驱动的体制机制改革。一要集中力量办大事，提高体制运行效率。现有的国家科技计划管理部际联席会议协调的层次和力度仍然有限，要充分发挥国务院科教领导小组的统筹协调作用；对财政科技资源的配置应采取自下而上的方式，更多征求企业意见；对人工智能等新兴产业领域也要提前布局；可以探索社会化的专业机构替代政府机构负责创新项目的管理和筛选。二要增强原创能力，加大对基础研究的投入，成立专业化的技术转移机构来对接基础研究成果和市场需求，促进科技成果转化。我们还需要改革相关的国有资产管理评估办法，放开对成果转化的束缚；降低科技成果转化收益的税率，优化分配的比率，提高成果转化的积极性。三要构建鼓励创新的包容性监管体制和社会氛围，完善鼓励创新的政府采购政策。四要优化资源配置和制度环境，提升企业创新动力和能力。田杰棠指出，以前的政策主要着力于降低创新的直接成本，但从市场机制来看，着眼于降低创新的机会成本才更有利于创新。

王艳梅分享了深圳破除体制机制障碍和创新发展的历程。深圳改革开放以来创新发展遇到的第一个瓶颈就是政策，因为政策的出台往往是滞后的，所以推动制度创新和创新驱动发展需要精准的政策体系，深圳在这方面一直积极推进，积累了经验。深圳通过制度创新在区域合作、科技发展、人才计划、知识产权保护等方面进行谋篇布局，2013年修订了《深圳经济特区科技创新促进条例》，2016年深圳出台了《促进科技创新的若干措施》（7号文），2017年深圳又推出《深圳经济特区国家自主创新示范区条例》，为创新驱动发展提供了宽松的制度环境和有力的法治保障。

周亚从企业视角介绍了对政府监管模式的观察和感受。周亚指出，随着互联网的普及和智能手机的大规模运用，数字经济在GDP中的占比大幅度提高。在这种形势下，摩拜得到了突飞猛进的成长。他发现，创新型企业模糊了政府监管的边界，对原有的监管模式构成了压力。政府正以一种开放、包容、合作的态度来调整监管模式。主要反映在五个方面：一是治理主体从一元到多元。更多政府部门参与治理，可以防止由于个别部门权力过度集中可能带来的阻力。二是治理风格从发号施令到平等对话。现阶段政府会邀请相关企业参与创新监管政策的讨论，重视企业意见和建议，在多主体参与、平等对话中完善治理。三是治理方式从粗放型到精细化。从以前的“一刀切”到现在鼓励创新、鼓励先行先试，政府以包容的姿态对待创新过程中出现的负外部性，出现问题由政府和企业共同商议，积极应对。四是管理过程从侧重事前到注重事中事后监管。五是治理手段从人工治理到大数据治理。周亚建议，随着新经济、新业态的出现，应该考虑在法律层面未雨绸缪，做出相应的调整。要更新政府提供公共产品的思路。还要重构适应创新发展的制度环境。

贺力平在点评中提出，要正确看待政府现阶段强有力的科技创新激励机制。这种机制会对科技创新产生极大的推动力，要肯定这种激励的必要性。但是从经济学的角度来讲，政府给予企业的激励要适度，过度激励可能制造出一种新的扭曲。他建议，政府在科技领域的激励应该有边界，可以着眼于基础性、长远性、公益性的项目，注重对基础性研究的激励，而应用技术类激励交给市场处理。

混合所有制改革研究

“混合所有制改革研究”分论坛由中国体改研究会副会长、深圳创新发展研究院理事长张思平主持，主讲嘉宾分别为国务院国资委副秘书长彭华岗、国务院国有重点大型企业监事会原主席季晓南、国务院发展研究中心企业所副所长张文魁、中国社科院工经所所长黄群慧、中国人民大学校务委员会副主任杨瑞龙教授等。

嘉宾们就混合所有制改革展开深入研讨，着重分析了混合所有制改革的特点，强调混合所有制改革要注重改革的系统性、整体性和协同性，要推动企业转换经营机制，重视员工激励机制和改革动力机制，建立有效制衡的产权结构，同时要分层分类推进改革，促进国有企业民营企业共赢发展。

彭华岗就混合所有制改革的特点、存在的问题和新时代混合所有制改革方向分享自己的见解。他指出，近几年混合所有制改革呈现四方面特点：混合所有制改革的配套制度更加完善，重要领域的混合所有制改革试点取得了突破，充分运用资本市场推进混合所有制改革，员工持股试点成效初步显现。混合所有制改革呈现出步伐加快、领域拓宽的态势，一些国有企业混合所有制改革成效初现。但混合所有制改革推进中出现的问题也需要高度关注，比如存在“国有企业不愿混、民企不敢混、职工不想混”的现象；混合所有制企业不同程度地存在法人治理和市场化经营机制不健全的问题；混合所有制企业党的领导和党建工作面临新情况和新问题等等。推进混合所有制改革的深化深入，他认为要做好五方面工作：一是把握好混合所有制改革的方向；二是注重混合所有制改革的分层分类推进；三是推动国有企业民营企业的共赢发展；四是推动混合所有制改革企业转换经营机制；五是加强混合所有制改革当中党的建设。

张文魁指出，国有企业中混合所有制已经占较高的比例，继续提出把混合所有制改革作为国有企业改革突破口，关键在于引入非国有积极股东。为此，他提出四方面建议：一是区分名义性混合所有制和实质性混合所有制，要引入能进入董事会参与决策、发挥制衡作用、提供战略支持的大股东。只有推进实质性混合所有制改革，企业经营机制、公司治理机制才可能真正转变。二是国有企业混合所有制改革引入非国有投资者，要保证他们的话语权和决策权等法定权利。三是重点放在国有企业集团公司或者是主业载体的实质性混合所有制改革上，真正实现企业经营机制市场化和公司治理现代化，才能提升大企业的全球竞争力。四是建立改革的推进机制和推进平台。目前国务院国有企业改革领导小组承载过多任务，可以通过发改委内部机构改革或整合，成立国有企业改革司、财税改革司、金融改革司、政府职能改革司、社会改革司等机构，完善混合所有制改革平台和改革机制建设。

黄群慧认为国有企业混合所有制改革要注重改革的系统性和协同性。首先，要注重国有企业改革目标的系统性和协同性。党的十九大报告提出推动国有资本做强做优做大，从之前突出“国有企业”到如今突出“国有资本”，这意味着除了国有企业自身做强做优做大外，还要创造更加公平的市场环境。其次，要注重国有企业改革推进路径的系统性和协同性。一是国有企业改革路径要上下协同，做到上面有改革框架，下面有试点推进；二是国有企业改革的激励机制和约束机制需进一步协同；三是国有企业改革的试点推进机制要总体协同。当前的试点改革中，为了工作方便把国有企业改革分解为多项试点，每个企业只是进行单项试点，缺乏系统性。最后，推进国有企业改革必须坚持整体协同推进。应对全部国有企业进行分类并向社会公示，明确国有企业功能定位，这个过程要与建立以管资本为主的管理体制相协同，利用国有资本投资公司和国有资本运营公司这两类平台实现国有资本合理流动；这个过程还要与建立现代企业治理机制相协同，在战略规划制定、经营业绩考核、资本运作模式选择、人员选聘制度建设等方面建立不同的监督管理机制，从而实现精准有效的分类监管。

杨瑞龙就分类改革逻辑下的国有企业混合所有制改革分享了自己的思考。所谓分类改革主要根据国有企业所处行业、所提供产品的性质不同进行分类。如所处行业是竞争性的还是垄断性的，产品性质是私人产品还是公共产品等。对于提供公共产品、处于垄断行业的国有企业，应选择国有国营模式；对于提供私人产品、处于垄断行业的国有企业，可以进行股份制改造，但国有资本占控制地位；对于提供私人产品、处于竞争性行业的国有企业可以推进产权多元化或者非国有化。本轮混合所有制改革的重点应该集中在处于垄断行业的国有企业，对这类国有企业要进一步细化分类。他认为，当下混合所有制改革要重点解决改革动力问题，改革的动力足了，“政府在忙，企业在盼，少数人在干，多数人在看，少数企业在试，多数企业在等”的现象才能消失，一部分人存在的顾虑才能消除，部分国有企业内部的“懒政”“慵政”问题才能被消解。

推动政府部门改革，形成改革开放新格局

“推动政府部门改革，形成改革开放新格局”分论坛由中国体改研究会副会长兼秘书长刘浩主持。主讲嘉宾分别是华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康、中国行政管理学会副秘书长沈荣华、国家行政学院经济学教研部主任张占斌，评论嘉宾是国务院发展研究中心对外经济研究部部长赵晋平。

论坛嘉宾就政府部门改革、简政放权展开讨论，强调相关改革要适应我国主要矛盾的变化，要通过政府部门改革为市场发挥决定性作用提供制度性保障。建议通过供给侧改革来推进简政放权，完善“双随机一公开”，加强事中事后监管。

贾康认为在改革深水区的攻坚克难中，制度建设是根本，在政府部门架构改革中切实推行“大部制”和“扁平化”是关键。他认为，“大部制”和“扁平化”符合政府架构的精简、高效原则，可显著降低行政成本、提升行政效率，从而提升政府公信力。虽然这两项改革在方向和原则上早已得到认可，但十余年来推进缓慢。公权单位最看重的是审批权，以及派生的设费收费权和设租聚租权，这些权利是企业行政性收费负担过重和隐形负担过重的根本原因。“大部制”就是要精简机构、减少审批、要冲破利益藩篱、要啃硬骨头，因此实践中步履维艰。“扁平化”是理顺财权、事权的重要举措。该项改革意味着由财政层级“扁平化”，即财政上省直管县，向行政层级“扁平化”，即行政上省直管县推进。“扁平化”未来要妥善处理好三个难点：一是在财政上省直管县后推进行政层级“扁平化”；二是必要的“县改区”处理；三是适当划小特大省，增加总的省级行政区数量。

沈荣华就简政放权创新监管的重点难点问题提出三方面建议。首先，深化简政放权改革重在降低制度性交易成本，要在五个方面下功夫：实现开办企业便利化，降低准入门槛，提升办证效率；破除工程建设许可障碍，探索工程建设项目多评合一、多审合一、多图联审、联合验收等审批模式；赋予地方更多自主权，将属地权力下放；扩大事业单位自主权；降低企业经营成本，清理涉企收费等。其次，要以权责清单巩固改革成果。目前建立权责清单制度已取得明显进展，下一步应着力在提高清单的科学性、规范性和实用性上下功夫，打造权责清单的升级版。最后，通过创新监管模式提高监管成效。一是变革监管模式。要改造以罚代管、以罚为主的监管模式，在事中更多地采用信用监管、行业自律、社会举报等方式，以及“双随机一公开”抽查、智能监管方式；在事后对各种违法违规行为要依法严惩，要建立联合惩戒机制。二是破除市场壁垒。建议加快反垄断立法进程，破除地方保护和行业垄断，营造统一开放、公平竞争的市场环境。三是明确部门监管责任。简政放权后政府部门要腾出手来抓好监管工作，不仅要明确“谁审批谁监管”，而且要明确“谁主管谁监管”。

张占斌提出新时代行政体制改革五项重点任务。一是统筹推进各类机构设置。需要站在更高层次上统筹考虑各类机构设置，完善科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制。二是统筹使用各类编制资源。打破由于传统编制管理体制造成的人力资源身份壁垒，形成科学合理的编制管理体制。三是深化简政放权转变政府职能。进一步提高行政放权的协同性、联动性，对跨部门、跨領域、跨地域的审批事项，相同或相近类别的审批事项要一并取消或下放，关联审批事项要全链条整体取消或下放。同时要确保承接行政权力的基层政府部门接得住、管得好。四是优化中央与地方权力结构。进一步优化地方各级权力配置，重点推进不同层级政府间权力和责任的合理配置，赋予省级及以下政府更多自主权。五是深化事业单位分类改革，巩固和深化行政类、经营类事业单位改革成果，理顺公益类事业单位与主管部门的关系，探索政事分开、管办分离的有效实现形式，构建新型政事关系。

雄安新区建设的改革与创新

“雄安新区建设的改革与创新”分论坛的主持人是中国体改研究会副会长、研究员陈剑，演讲嘉宾分别为北京社科院副院长、研究员赵弘，河北大学副校长、雄安新区研究院副院长李军凯，北京市朝阳区政协副主席、北京国际城市战略研究院院长连玉明，评论嘉宾为河北战略发展研究会会长、中国体改研究会副会长刘万玲。

嘉宾们从多维视角探讨了雄安新区的建设，如空间布局、交通规划、产业发展、历史文脉、生态环境等方面的改革和创新，强调雄安新区之新，关键在改革，要义是创新。

赵弘提出以可持续城市理念建设雄安新区。他提出首先空间布局要可持续。其次交通要可持续，公共交通应在整个城市交通中占主导地位，轨道交通在公共交通中占主导地位。此外还需要做到产业发展可持续、历史文脉可持续、生态环境可持续。以可持续城市理念建设雄安新区，应注意两方面内容。一方面，要有前瞻性城市规划，注重分散化、组团式布局。另一方面，雄安新区要实体立區，前期是非首都功能的疏解，但是后期一定要培育自身的创新能力，要靠创新和实体经济发展支撑雄安新区的发展。

李军凯分析了雄安新区文化建设和历史文脉资源。她提出雄安新区文化建设战略考量的四个方面。一是应树立“不忘本来、吸收外来、面向未来”的理念。二是采取“文化政策前置、文化要素内置”的策略。三是应坚持“创造性转化、创新性发展”的原则。要充分吸收社会力量参与，共同推动文化事业和文化产业融合，实现文化传承创新工作的全民模式，让大家都来建设雄安、宣传雄安。四是探索“内聚共识，外塑形象”的路径。因为雄安新区涉及到原住居民和迁移人口的融合，这个融合的根基就是文化认同，也是黏合群众最深层的力量，应该以文化价值为先导，构筑城市文化精神，形成一个对内凝聚城市发展共识，对外塑造城市文化形象的良好氛围。

连玉明通过学习党的十九大精神和习近平总书记重要讲话精神，把雄安新区发展应关注的问题以“负面清单”形式呈现：城市定位不误历史机遇，城市规划不留历史遗憾，城市建设不负历史检验，城市发展不失历史耐心。他以“十个严”来总结雄安新区规划建设的“负面清单”。一是严格土地和房地产管控，不搞土地批租，不搞土地财政，严禁大规模搞房地产开发。二是严禁违规建设，铁腕治理违章占地用地。三是严控周边规划。四是严控入区产业。五是严控周边人口。六是严控周边房价。七是严加防范炒地炒房投机行为。八是严厉打击房地产违法销售、土地违法、违规建房、抢栽抢种等行为。九是严肃查处房地产黑中介、炒房团、投机开发商活动。十是严肃各项纪律，严肃查处违反纪律的行为，搞好舆论引导，做好政策解释，避免误读误解。

刘万玲在点评中结合产业创新和机制创新，分享了有关雄安新区建设的思考。一是有序推进雄安新区的产业创新。要通过承接、引进和培育，发展高端高新产业；推进传统产业转型升级，要将产区转移和产业转型相结合，要坚持市场机制和政府引导相结合，异地生产和雄安研发相结合；优化投资结构，促进产业转型升级。二是加快雄安新区体制机制创新。比如，以高端高质项目引领产业转型升级，要注重智慧城市建设，吸取一些地方智慧城市建设条块分割、各自为政、信息孤岛的教训，构建雄安新区集中统一的信息化应用支撑平台，满足全区信息化基础设施共性需求，推动应用集群化、综合化、服务化发展。

（中国经济体制改革研究会漆畅青、南储新整理）