新形势下宜兴市蔬菜质量安全监管体系建设的思考

邵珊 孙超斌 徐浪涛 吴洁云 路广

摘要 阐述了宜兴市近年来蔬菜质量安全监管取得的成效，总结了多年监管工作的经验，针对新形势下蔬菜质量安全监管存在的问题，提出了宜兴市蔬菜质量安全监管体系建设思路及措施，以期为蔬菜质量安全监管提供参考。

关键词 蔬菜；质量安全监管；体系建设；成效；问题；措施；江苏宜兴

中图分类号 TS207.7 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）04-0239-03

农产品质量安全事关人民群众的身体健康和生命安全，党中央和国务院对此高度重视，2013年至今已连续下发了多个文件，推动地方改革完善农产品质量安全监督管理体制。随着农产品质量安全监管体制的调整，农业行政主管部门不再履行农产品进入市场后的相应质量安全监管职责，仅可根据监管工作需要，进入批发、零售市场开展农产品质量安全风险评估和风险监测工作。在此大背景之下，宜兴市农业职能部门原有的一整套行之有效的蔬菜质量安全监管措施已不符合新形势的要求，亟须探索新思路、新举措、新机制，建立新的监管体系。

1 宜兴市蔬菜质量安全监管取得的成效

近年来，在江苏省宜兴市委、市政府的统一领导和关心支持下，宜兴市农业职能部门始终把蔬菜质量安全监管作为重点工作来抓。一是落实监管责任，创新监管机制，建立了蔬菜质量安全管理体系；二是推广“三新”技术，推进标准化生产，完善了优质安全蔬菜生产体系；三是狠抓队伍建设，强化农残抽检，健全了蔬菜质量安全检测体系；四是注重部门协调，创新工作思路，探索了蔬菜质量安全追溯体系。通过不断完善，构建了具有宜兴特色的蔬菜质量安全监管体系，有效保障了蔬菜的消费安全。蔬菜质量安全整体可控，连续多年日常抽检定性速测合格率保持在99%以上，市检测中心例行监测定量分析合格率也保持在99%以上，在省、市例行监测中检测合格率位居前列，并得到了上級部门的肯定。

2 宜兴市蔬菜质量安全监管工作的经验

确保农产品质量安全，首先是“产”出来，核心是安全生产技术的普及和应用，即实施农业标准化生产，但全面实施农业标准化生产的路还很长；其次是“管”出来，包括产地环境监管、农资市场监管和产品质量监管。

2.1 领导重视是前提

领导重视是确保各项工作正常有序开展的前提。多年来，蔬菜质量安全得到了全社会的高度关注。蔬菜作为一种重要的农产品，首先要实施质量安全监管。同时，通过多年的、反复的上门沟通、宣传，镇、村、市场领导的思想认识逐步得到了提高，特别是引起了镇级领导的高度重视，蔬菜质量安全监督力度得到进一步加强。建立健全了考核评价机制，将蔬菜质量安全监管纳入镇农服中心和农贸市场绩效考核范围，为蔬菜质量安全监管工作的顺利进行创造了条件。

2.2 资金到位是保障

通过多年的努力，不断争取财政支持，加大资金投入，将监管经费纳入年度财政预算。加强监管能力建设，做到有必要的检测场所、有必需的仪器设备、有充足的检测药剂，改善了基层检测条件，提升了检测能力和水平。建立了检测检验人员补贴制度，对检测检验员实施考核奖励，激发了他们的积极性[1]。

2.3 队伍健全是基础

现阶段，蔬菜种植并未全部规模化，存在零散种植的现象，而蔬菜销售多集中在农贸市场，存在杂乱无章的问题。因此，亟须加大监管队伍规模的建设。建立健全监管队伍是开展蔬菜质量安全监管的基础。

2.4 责任明确是关键

对每个监管人员的任务要明确，责任要到人。细化工作方法、操作流程，确保保质保量完成工作任务。

2.5 强化监督是保证

强化监督检查是确保蔬菜质量安全抓出成效的根本保证。多年来实施早查、夜查、日查，以及月度例会制度，对人员到岗到位情况、任务完成情况、台账建立情况实施检查监督，及时发现问题，及时整改到位。

2.6 农资监管是源头

加强投入品监管，净化农资市场是确保农产品质量安全的源头[2]。实践证明，农资市场监管到位对农产品质量安全监管起到事半功倍的作用，高毒高残留农药禁用后，蔬菜质量迅速提升。当前，还存在一些“小农药”标签成分与实际成分不符、添加高毒农药成分等情况。因此，需进一步完善农业投入品执法监管体系，提高执法监管水平，强化农业投入品的日常监管。

3 新形势下宜兴市蔬菜质量安全监管存在的问题

通过多年来的摸索和完善，宜兴市的蔬菜质量安全监管工作已形成了一整套工作措施，其思路清晰、队伍健全、方法可行、机制完善、成效明显。但伴随农业职能部门质量安全监管撤出市场，可能造成监管“线断、网破、人散”等问题，突出表现在以下4个方面。

3.1 监管人员流失

通过10余年的不断完善充实，宜兴市原有200名蔬菜质量安全监管检验员（不含企业、合作社、经纪人、运销户的自有检验员），其中市场检验员117 名，占检测检验员总数的59%。随着监管职责的转变，市场检验员将划归市场监管部门，监管人员将流失超过1/2，且从生产到销售的全程监管体系被打破，造成“线断”的局面。

3.2 监管抓手丧失

目前宜兴市蔬菜生产仍然以一家一户小规模分散种植为主，种植范围广，监管盲点多，监管难度大。但蔬菜产品的“终点”在市场，菜农、蔬菜产品最终都集聚在农贸市场或批发市场。实践证明，运用市场这张“大网”进行蔬菜质量安全监管是行之有效的，倒逼作用明显，管理集中，成本低、效果好。诚然，市场这张“大网”依然存在，但由市场监管部门来掌握，对农业部门来说已经造成“网破”。监管对象已走出了市场，来到了广阔的农村，农业部门监管的有效抓手丧失，有效“关口”不复存在，势必造成监管难度加大。

3.3 监管对象分散

按照国务院关于农产品质量和食品安全新的监管职能分工，明确了农林部门加强产地准出管理和加强农产品收贮运环节监管的要求。农业部门的监管对象为农民、经纪人、运销户，他们种植、收购的地点分散，作用时间不统一。面对极其分散的生产者和经营者，要做好从生产到收购、贮藏、运输的全过程监管难度大、任务重[3]。

3.4 监管角色转换

职能转换后，食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，由食品药品监督管理部门监督管理。按照“农业部门和食品药品监督部门建立食品安全追溯机制，加强协调配合和工作衔接，形成工作合力”的总要求，农业部门对食用农产品质量安全管理的角色必将转换，由原来的既当“运动员”又当“裁判员”转变成“教练员”，农产品质量的“裁判员”自然是食品药品监督管理部门，出现质量安全问题农业部门将可能首先被“挨板子”“踢屁股”，角色转换压力巨大。

4 宜兴市蔬菜质量安全监管体系建设思路及措施

4.1 总体思路

严格按照国家、部、省的有关职能分工，理清界限，履行职责，坚持严格执法监管和推进标准化生产两手抓、“产”出来和“管”出来两手硬，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，落实监管职责，切实抓好生产、收购、贮藏、运输环节的监管，强化全程监管，确保不发生重大蔬菜质量安全事件，切实维护人民群众“舌尖上的安全”。

4.1.1 确立重点目标。根据新的职能分工，以及生产与市场的连接点，农业部门与食品药品监部门共同的监管对象有2类，一是自产自销户，二是运销户，他们一头连着市场，一头连着生产，因而他们是以后的重点监管目标。经纪人是农民与运销户联系的纽带和桥梁，他们面对的农户、运销户多，经营数量大，是重要的节点，同样也是监管的重点目标[4]。

4.1.2 建立目标台账。开展对自产自销户、经纪人、运销户监管的排查，摸清情况，收集资料，建立监管目标台账。做好与食品药品监督部门的协调，建立合作机制，及时掌握变动情况，做到资源共享，以便出现问题后追溯。

4.1.3 健全监管队伍。按照属地管理的原则，根据监管目标生产地点、面积、户数配备监管人员。

4.1.4 明确监管任务。进一步细化村级监管人员的任务，突出重点，兼顾一般，强化重点目标户的生产监管和抽样检测，加强全村宣传教育、监督管理，全面提高安全生产水平。

4.1.5 加强部门协调。实践证明，建立倒逼机制是行之有效的。因此，要加强与食品药品监管部门的沟通协调，食品药品监管部门要严格执行市场准入，加强市场抽检、严格处理不合格蔬菜，倒逼农户送检、生产企业自检，减少村级检验员的工作量，促进产地准出。

4.1.6 强化监督检查。继续实施检查监督考核制度，委托食品药品监管部门监督上市前检测情况，建立通报制度。开展检查，深入基地田头开展问询调查，及时了解工作情况，发现问题及时整改。继续实施月度例会制度，检测工作台账建立情况，及时发现工作中存在的问题，以便及时研究新方法。

4.2 具体措施

4.2.1 强化蔬菜质量安全管理体系。加强蔬菜质量安全监管工作的领导，进一步健全市、镇、村三级管理体系。加快地方应急体系建设，完善各级蔬菜质量安全突发事件应急预案，提高应急处置能力。强化预测预警，制定蔬菜质量安全舆情信息处置预案，构建舆情动态监测、分析研判、信息通报和跟踪评价机制，及时化解和妥善处置各类蔬菜质量安全舆情，严防负面信息扩散蔓延和不实信息恶意炒作。农业部门要积极履行工作职能，加强日常检查和执法监管。镇级农产品质量监督管理站要确保人员到位，落实监管责任。村级协管员要切实履行工作职责。通过成立工作班子、完善工作机制，形成了上下合力、齐抓共管的监管格局；继续实施月度例会制度，掌握监管动态，发现存在的问题并及时整改到位；完善工作考核制度，提高各级领导和监管人员的积极性，促使蔬菜质量安全监管工作落到实处。

4.2.2 普及优质安全蔬菜技术体系。具体方法如下：①加强投入品监管。切实加强农资市场监管，在农药销售和使用关键季节组织开展监督检查。要集中力量抓好禁用农药查禁工作，重点打击违法添加高毒农药成分等行为。依法坚决取缔无证经营的单位，堵住非法农资上市渠道，严防禁用药物和有毒有害物质流入生产环节，净化农资市场。要深入开展放心农资下乡进村入户活动，推行农业投入品经营主体备案许可，强化经营准入管理，整体提升经营主体素质；落实农业投入品经营诚信档案和购销台账，建立健全“定点经营”和“实名购买”制度，构建新型农资经营网络，提高优质放心农业投入品覆盖面，确保农民买到安全药、放心药、高效药。②加强生产过程控制。一是确立安全的良心。教育引导农民确立安全第一的思想，增强安全责任意识，确立安全的良心。加大科普宣传引导，充分利用广播、电视、培训、资料等多种形式，普及农产品质量安全法律法规，传播蔬菜质量安全知识。加强农药安全使用知识的宣传，进一步增强广大菜农的质量安全意识和诚信守法意识。二是确立优质的决心。开展优质蔬菜生产，提升品牌形象，畅通销售，实现增收。全面禁止使用高毒农药，严格遵守农药安全间隔期，引导、规范农民生产行为，确立生产优质蔬菜的决心。强化生产指导服务，加强对蔬菜生产企业、农民合作社、家庭农场、种菜大户等规模化生产经营主体的技术指导和服务，充分发挥其开展标准化生产的示范引领作用。积极开展科技入户，大力推广蔬菜优良品种、高效低毒农药和先进实用技术。三是确立任检的信心。当前，由于检测手段限制，自检有很大的局限性。因此，要提倡科学用药、安全用药，严格执行安全间隔期，积极推广生态栽培，推广应用防虫网、粘虫板、杀虫灯、性诱剂、膜下滴灌等物理防控、生物防控病虫害措施，减少化学农药的使用；指导菜农科学合理地使用用药，推广使用高效低毒农药，严禁使用国家明令禁止的高毒农药和来路不明、标识成分不清的农药，大力推广采收前一次生物农药的使用；发展“三品”蔬菜种植，推进蔬菜标准化生产，减少蔬菜安全隐患。通过安全的生产技术手段，建立任检的信心。

4.2.3 重建蔬菜质量安全检测体系。一是建立档案。开展对监管对象的排查，摸清情况，收集资料，建立健全蔬菜质量安全监管对象档案。生产环节按照主体不同，分别建立企业、合作社、家庭农场、农户4类档案。现阶段，农户档案着重以自产自销户为主。收贮运环节主要收集经纪人、运销户的档案资料。做好与食品药品监督部门的协调，建立合作机制，及时掌握变动情况，做到资源共享，以便出现问题后追溯。二是提倡自检。蔬菜生产企业、农民专业合作组织、家庭农场等规模基地要配备检验员，经纪人、运销户要担任检验员。鼓励农户开展合作自检，依据自愿原则，成立蔬菜质量安全自检合作组织，由综合素质较好的菜农兼任检验员。落实生产者主体责任，开展自查自检，严格执行合格销售制度，推行合格采收制度。三是推行送检。推行蔬菜上市前取样送检，农民可就近送样到镇、村、市场检测点检测。各检测检验员要积极配合，帮助农民检测，经农业主管部门确认的检测检验员可出具检测合格证，以适应市场准入的需要。四是健全队伍。依据属地管理的原则，建立市、镇、村三级监管网络，负责辖区内蔬菜质量安全监管。市级由农林局相关部门负责，镇级由农产品质量监管站负责，村级由协管员负责。健全市、镇、村、农民（企）检测检验员队伍，做到市、镇有检测员，村协管员兼任检验员，一定数量的菜农有合作自检检验员，家庭农场、专业合作社、农业企业等规模基地配备检验员。建立检测检验员上岗证制度，认真组织开展业务培训，提高工作人员水平，增强其应急能力，同时加强责任意识教育，不断提升其工作的自觉性，提高监管成效。五是强化抽检。按照分工强化抽样检测，及时掌握质量安全状况，为进一步加强监管提供科学依据。蔬菜职能科站负责全市范围内蔬菜质量安全日常监督抽检；农产品质量监管科负责全市范围内蔬菜质量安全例行监测、风险评估和风险监测工作；镇级蔬菜质量安全检测员负责对本镇辖区内蔬菜质量安全开展不定期蔬菜产品抽检；村级协管员负责对本村辖区内蔬菜质量安全开展不定期蔬菜产品抽检。六是加强督查。定期或不定期开展监督检查，确保监管工作扎实有效开展。蔬菜职能科站负责全市范围内检测员、协管员、检验员工作的督查；镇级检测员负责对本镇辖区村级协管员、检验员工作的督查，村级协管员负责本村辖区检验员工作的督查，检验员对蔬菜生产过程进行督查。充分利用“大數据”“物联网”等现代信息技术，加快推进信息化监管新模式，逐步实现蔬菜质量安全监管全程数字化、信息化和便捷化。七是严肃处理。对自查自检不合格的蔬菜，在田蔬菜应合格后方可采收，离地蔬菜应禁止销售并作无害化处理。对监督抽检不合格的蔬菜，要及时上报，做好台账记录，协同有关部门和人员依法查处。同时，加强检打联动，对抽检不合格产品的生产者依法查处，做到抽检一个产品、规范一个企业（农户）。

4.2.4 探索蔬菜质量安全追溯体系。推行生产档案管理，为蔬菜质量安全追溯奠定基础。督促蔬菜生产企业和农民专业合作社依法建立蔬菜质量安全生产档案，如实记录病虫害发生、投入品使用、收获、检验检测等情况，加大对生产档案的监督检查力度。积极引导和推动家庭农场、生产大户等蔬菜生产经营主体建立生产档案，鼓励蔬菜生产经营散户主动参加规模化生产和品牌创建，自觉建立和实施生产档案。按照职责分工，加快建立蔬菜质量安全追溯体系。率先对蔬菜生产企业、专业合作社、家庭农场、种菜大户等规模化生产经营主体开展追溯试点，优先将“三品一标”蔬菜纳入追溯试点范围，推动从生产到进入批发、零售市场或生产加工企业前的环节可追溯。积极配合食品安全追溯体系建设，做好与食品药品监管部门的有机衔接，提倡净菜包装销售，鼓励菜农开展蔬菜实名制销售、条码制销售，逐步实现蔬菜农产品生产、收购、销售、消费全链条可追溯。

4.3 保障措施

4.3.1 加强组织领导。切实加强蔬菜质量安全监管工作的领导，各级要成立蔬菜质量安全管理领导小组，并建立相应的工作班子和工作机制，落实好各层级属地监管责任和主体监管责任，系统梳理承担的蔬菜质量安全监管职能，将各项职责细化落实到具体部门和责任单位，采取一级抓一级的措施，层层抓落实，形成上下合力、齐抓共管的蔬菜质量安全监管体系，确保蔬菜质量安全监管各项工作落到实处。

4.3.2 加大资金投入。加大蔬菜质量安全监管资金投入，将监管经费纳入年度财政预算。建立监管人员的工作补贴制度，激发基层监管人员的积极性。加强蔬菜质量安全监管能力建设，进一步改善基层检测条件，开展形式多样的技术培训和技能竞赛，提升检测能力和水平。

4.3.3 建立协调机制。农业、食品药品监管部门要建立蔬菜质量安全监管信息共享制度，定期和不定期互换蔬菜质量安全监管中的相关信息。建立风险评估结果共享制度，加强蔬菜质量安全风险交流合作。建立违法案件信息相互通报制度，密切行政执法的协调与协作。加强应急管理方面的合作，开展蔬菜质量安全突发事件应急处置合作和经验交流。共同建立蔬菜质量安全监管统计制度，强化统计数据共享。

4.3.4 健全考核机制。建立健全考核评价机制，尽快推动将蔬菜质量安全监管纳入镇、村两级政府绩效考核范围，并对蔬菜质量安全管理人员、检测检验员实施考核奖励。建立责任追究制度，对蔬菜质量安全监管中的失职渎职行为严肃查处。

5 参考文献

[1] 刘中鑫.蔬菜质量安全的政府监管问题研究[D].大连：东北财经大学，2016.

[2] 曲杉杉.蔬菜产品质量安全监管问题研究[D].济南：山东大学，2014.

[3] 李远航.嘉祥县蔬菜质量安全管理存在的问题与对策分析[D].南京：南京农业大学，2013.

[4] 李淑芬，吳志红，王莉丽，等.蔬菜生产质量安全存在的问题及其监管体系建设对策[J].现代农业科技，2011（15）：372-374.