关于建立五台山国家公园的思考

李吉龙

（山西林业开发投资有限公司，山西 太原 030002）

1 国家公园及其设立条件

继党的“十八大”提出建立国家公园体制以来，中共中央、国务院陆续印发了《生态文明体制改革总体方案》《建立国家公园体制试点方案》《建立国家公园体制总体方案》，其中对国家公园的概念和要求均有明确表达。

《生态文明体制改革总体方案》强调，“加强对重要生态系统的保护和利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等的体制”、“保护自然生态系统和自然文化遗产原真性、完整性”。2017年9月，国务院印发《建立国家公园体制总体方案》，对国家公园概念进行了清晰表述：国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。概括地说，国家公园的核心是“一个保护地一个牌子、一个管理机构”。

中共中央政治局2015年审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》也提出，“谋划建设一批环首都国家公园和森林公园”要求。《建立国家公园体制总体方案》要求“到2020年，中国建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成”。由此可见，尽快启动山西省国家公园建设的工作时不我待。2015年5月18日，国家发改委同中央编办、财政部、国家林业局等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，对如何选择试点区域提出3方面主要考虑的因素。其中把保护地的交叉重叠和多头管理问题突出，导致自然生态系统被人为切割、碎片化严重的区域，作为重点选择对象。可见，国家公园的具体标准虽然尚不明细，但总的雏形是清晰的。

2 建立五台山国家公园的优势与瓶颈

2.1 建立五台山国家公园的优势

五台山海拔高差大，气候复杂多变等自然条件为生物的生存和发展提供了优越的生境基础。五台山生物多样性丰富，植被垂直带谱比较完整，保存有一些数量较多的珍稀物种，成为许多珍稀濒危动植物物种的重要栖息地，具有典型的北温带性质且具有森林与草原过渡性的特点。据有关资料显示，五台山有维管植物98科、348属、578种，其中山西省重点保护植物臭冷杉是全球分布的最南界，裂唇虎舌兰是山西省的惟一分布区，具有重要的科学意义和保护价值，在华北生物多样性保护中处于重要战略地位。据统计，五台山有鸟类16目、36科、142种，其中9种鸟类为山西所罕见，具有极高的保护意义，它们是黄斑苇鸡、栗苇鸡、红胸田鸡、凤头麦鸡、赭红尾鸲、白项溪鸲、黑眉尾莺、棕肩尾莺、黑尾蜡嘴雀。

五台山良好的植被系统，对保护和维持清水河、滹沱河水量和水质起到了重要作用，对五台县、繁峙县、代县农业和区域经济可持续发展起到了保障作用。

五台山地质构造也相当古老，有关资料显示，绝对年龄在25亿年之上，是许多重大地质、地貌事件的命名地，在地质学研究上具有国际知名度，被誉为“中国地质博物馆”。

五台山天京玉垒，帝里金城，大有龙蟠千时之形、虎踞四维之势的气概。结合上述资源概述，如果将五台山建设为国家公园，不仅在省内，在全国都是有特别优势的。

2.2 建立五台山国家公园的瓶颈

2.2.1 体制机制问题

五台山区域内先后设置有山西省五台山国有林管理局及其下属各林场、五台县国营林场、五台山管理局、五台山森林公园、五台山国家级风景名胜区、五台山国家地质公园、五台山国家森林公园、山西省亚高山草甸保护区、山西省臭冷杉自然保护区、世界文化遗产保护处等，既涉及住建、林业，还涉及农业、国土、环保等多个部门。多头管理，机构重叠，这是制约五台山发展的根本问题之一。

2.2.2 总体规划问题

五台山各种保护地机构重叠，每个保护地均有各自的总体规划，每个规划又有不同的保护主体。计有国家级风景名胜区总体规划、国家地质公园总体规划、世界遗产地提名地保护与管理规划、国家森林公园总体规划、山西省清水河森林公园总体规划、山西省臭冷杉自然保护区总体规划等等。根据IUCN保护地体系标准，一个保护地只能有一个核心目标。如果有多个核心目标，则保护地失去方向，不知该往哪里发展；反过来讲，如果各个机构的核心目标是统一的，则一个机构足矣。总体规划复杂，功能分区交错，这是制约五台山发展的又一关键问题。

2.2.3 生态保护问题

五台山珍贵的动植物资源和特殊的地质地貌决定了其特殊地位。由于其特殊的气候条件，现有植被一旦破坏很难恢复。但鉴于体制及其带来的总体规划重叠问题，亟待进行管理体制的改革与创新，从而加强对五台山生态的进一步严格保护。

2.2.4 资金来源问题

目前，五台山收入主要来源于门票，是典型的门票经济。虽然游客量日益增多，门票价格一涨再涨，收入也越来越高，但还是难以满足五台山建设发展需求。据悉，五台山外债已达18亿元。而形成鲜明对比的是庙宇功德箱里企业和个人的香火钱、功德钱，确切数字无从知晓，但从大年初一某庙头柱香竞标和请戏还愿需要排队来看，应该不是小数。

2.2.5 社区共建问题

虽然五台山驰名中外，游客纷至沓来，但五台山范围内的农村贫困问题仍然是一件不得不关注的问题。由于保护的需要，当地农民原始生活生存方式遭到冲击。如何让当地人参与进来，实现脱贫致富，是政府需要认真考虑的当紧问题。

3 建立五台山国家公园的必要性

3.1 建立国家公园是践行新时代新思想的要求

国家公园是生态文明建设的重要内容，山西在这方面已经晚了一步，不能继续坐待观望。据悉，与山西毗邻的陕西将申报3个国家公园，其中包括黄河国家公园，对山西来说不能不引起足够的警醒。山西和陕西隔河相望，黄河之魂在壶口瀑布，如果陕西申报成功黄河国家公园，山西将处于被动地位。如果还不着手，也许哪天河北省又会提出申报太行山国家公园。加强生态文明建设的号角更加响亮，催人奋进，国家公园将成为我国最重要的自然保护形式，是满足人们不断增长的美好生活需要的优质生态产品，也是深化供给侧结构改革的重要内容。

3.2 建立国家公园有利于解决五台山现有问题

《建立国家公园试点方案》提出，试点内容主要包括突出生态保护、统一规范管理、明晰资源归属等。笔者认为，这五项内容对五台山存在的问题非常有针对性。一旦国家公园批准建立，不但可以有效解决五台山体制问题，还有助于解决资金问题、保护问题和社区共建等问题。可以说是五台山的一次重大转型升级机遇，并会推动全省经济结构的转型。

3.3 建立国家公园有利于引导人们树立正确的生态文明意识

五台山的自然文化与佛教文化浑然天成，完美地体现了自然与人文的高度融合，体现了中国“天人合一”的哲学思想。目前，到五台山烧香拜佛的人越来越多，五爷庙里每天烟雾缭绕，前不久香炉再次被香火烧化。故需对游客以生态文明理念进行积极引导，逐步趋向社会主义文化轨道，这也是建立五台山国家公园的职责所在。

3.4 建立国家公园有利于促进全省旅游业的大发展

五台山是山西旅游业的龙头，解决好五台山的问题将对全省“三大旅游板块”起到引擎作用。五台山是山西的第一张名片，也是山西对外开放的第一个窗口，对于大多数省外游客来讲，五台山是他们来山西的必到之处。以前不断曝光的五台山旅游问题，对五台山甚至山西省整体旅游形象造成了严重影响。五台山建立为国家公园，不仅可以有效改变国人对五台山的印象，同样对世界各地的游客产生更大的吸引力。届时，带动的将是山西省的旅游业。

3.5 建立国家公园有利于五台山打造新业态

五台山的旅游项目长期停留在观光和朝拜，丰富的自然资源远未利用，市场需求较大的休闲度假、养生康体项目几近空白，发展不平衡不充分，远不能满足人们对美好生活的需要。打造国家公园有利于挖掘自然资源的潜力，打造森林康养、自然教育、科学考察及森林体验等新业态，与楼阳生省长代表省委、省政府一再强调的“夏养山西”接轨，践行“绿水青山就是金山银山”理论。

4 建立五台山国家公园的路径

（1）成立五台山国家公园体制试点工作组。

（2）整合五台山现有各类保护地管理机构，设立由省政府垂直管理的五台山国家公园管理机构。明确国家公园的所有者和监管者的职责，将试点区内全民所有的自然资源资产委托五台山国家公园管理机构保护、管理和运营，依法实行更加严格的保护；各有关部门继续依法行使自然资源监管权。

主要职责：五台山国家公园管理机构承担国家公园自然资源管理、生态保护、规划建设管控、特许经营、社会参与和宣传推广等工作，主要包括：制定五台山国家公园的各项管理制度；组织制定五台山国家公园内各种发展规划，各类人文、自然资源的保护与开发利用方案；负责五台山国家公园内各种资源的保护与管理、规划与建设工作；组织开展资源调查并建立档案，组织生态环境监测；引导社区居民合理利用自然资源；组织开展游憩、科普宣教、科研合作和科学研究工作等。

（3）编制总体规划及其专项规划。编制《五台山国家公园总体规划》及其专项规划。结合当地的区域发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等，结合以往各类保护地规划，根据其自然、人文、历史、现状情况，确定国家公园发展思路、方向和目标，并制定保护、科研、教育、游憩和社区发展等措施。

（4）制定相关法律法规和规章制度。主要包括《五台山国家公园管理条例》《五台山国家公园特许经营管理办法》等。完善捐赠激励机制，从物质和精神两个方面制定捐赠激励措施，如对捐赠的企业和个人进行税收减免、在游客中心等显著位置进行声明与致谢等。拓宽捐赠渠道，通过网络捐款、设置募捐箱、捐款植树、认养受救助野生动物、认捐或认养公园设施等，引导人们由寺庙功德向生态文明功德捐赠，构建起多元化的五台山国家公园捐赠渠道。

国家公园体制是一个在山西省尚属空白但却很重要的新事物。如果用它来解决好五台山这个山西旅游龙头的转型升级问题，将有力改变山西旅游整体形象，激活林业、医疗、养老、教育、旅游等各部门的活力，既为“夏养山西”提供重要抓手，又为脱贫攻坚做出重大贡献！

当然，建立国家公园是一项系统工程，不是一蹴而就的，需要省政府组建精干有力的班子来进行，需要各个部门的密切配合。这项工作事关山西的转型发展，是全省战略性问题，功在当代，利在前秋！为了山西的未来，建议立即展开国家公园建设相关工作，可以以五台山、太行山、太岳山、中条山等先期进行。其他省林业厅直属的国有林区均具有良好而完整的生态系统，具备建立国家公园的良好条件，可以分期进行。但至少，这项工作是时候提上议事日程了。