城镇化进程中我国耕地利用现状及其保护对策——基于对2011—2016年国土资源公报的分析

葛丽婷

（河海大学公共管理学院，南京 210098）

耕地资源是保民生促发展的基础性自然资源，是工业和服务业发展必不可少的生产资料。我国经济发展正步入新常态阶段，实现经济可持续发展要求发挥耕地多功能性特点，经济建设用地需求旺盛，耕地利用和保护面临更大的压力和挑战。在城镇化进程不断加快的背景下，明晰耕地资源数量、质量和利用现状，是推进农业生产发展的重要基础，对科学制定农业发展规划，促进耕地高效利用和保护，具有重要意义，也是促进三大产业协同发展的必要条件。目前，我国的耕地利用存在哪些问题？产生的原因是什么？如何针对问题及成因提出有效对策，本文将基于近六年国土资源公报做出相应分析。

一、我国耕地利用现状

1.耕地面积总量稳定，各年耕地减少量却逐渐增多。根据2011—2016年的国土资源公报数据，我国耕地总面积基本稳定在20.27亿亩（见图1），基本符合2013年底召开的中央农村工作会议提出的坚守18亿亩耕地红线，确保广大人民群众“舌尖上的安全”这一要求。但2011—2016年这六年间，除了2013年耕地面积有所增加外，其余五年全国由于建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少的耕地面积远超过通过土地整治、开发、复垦等方式增加的耕地面积。尽管现有耕地面积保持了基本稳定，但在此基础上依旧不能忽视耕地面积增减的变化情况，如耕地的保护意识不强，地方产业发展的政策性偏弱，守住耕地红线、利用好耕地资源的压力比较大。

图1　2011—2016年全国耕地面积变化情况

2.土地整治力度逐步加大，耕地质量提升任务严峻。耕地作为农业生产的物质基础，与国家的粮食安全、百姓的基本生活息息相关。由于建设占用、灾害损坏等原因，耕地面积的减少量不容小觑。因此，国家投入了相当比例的资金用于扩大土地整治规模，推进高标准农田的建设（见图2）。尽管各地土地整治力度在逐步加大，但目前我国耕地资源质量的提升任务依旧严峻。根据2011—2016年国土资源公报，2014年和2015年全国平均耕地质量等别①耕地等别：全国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等耕地质量最差。1—4等、5—8等、9—12等、13—15等耕地分别划分为优等地、高等地、中等地和低等地。分别是9.97等和9.96等，总体偏低。其中，中、低等地面积均占全国耕地评定总面积的70%以上。

图2　2011—2016年全国土地整治情况

3.城镇用地逐步严格，批而未用地库存量压力大。为了促进城镇发展的合理布局，保障实际用地需求，在过去的几年里城镇用地扩张的势头得到了有效控制。在城镇建设用地和耕地的利用、保护上寻求了一定程度的平衡点。但根据2015年和2016年全国土地变更调查结果，2014—2016年，未利用地面积均达39亿多亩（见下表），相比因建设需要而占用的优质耕地，一方面耕地面积在逐步减少，另一方面批而未用的土地库存大，每年减少的耕地和巨大的未利用土地存量之间的矛盾对于供给侧结构性改革是一大考验。盘活未利用地存量，为城镇经济发展注入新生活力是地方政府和国土部门不得不重视的问题。

2014—2016年全国耕地减少面积与未利用地存量表

二、耕地利用问题的原因分析

耕地地力下降，城镇未利用地大量库存等现象折射出耕地利用在推进城镇化进程中存在的普遍性问题，究其原因可以从以下两方面分析。

1.土地规划执行不到位。《土地管理法》第四章耕地保护第33条提出，省、自治区、直辖市应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度规划，确保行政区域内耕地总量不减少；耕地数量减少的，由国务院责令在规定期限内开垦与所减少耕地相当数量与质量的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。但由于土地流转等在地方政府财政中占较大比例，因此在有些情况下，耕地转建设用地时“先补后占”的原则被忽视了，原有耕地已经被占有转作他用，弥补已占有耕地的任务相比“先弥补再占有”显得动力不足，这就容易导致耕地占补数量和质量上的失衡。

2.耕地利用配套政策不完善。为了改善民生和推进城镇建设，一方面，政府通过合并村落建立社区，给群众提供更集中的教育、医疗、养老等公共服务。另一方面，城镇化也促进了农村剩余劳动力向城市的转移，这在一定程度上加剧了农村耕地抛荒等问题。在政府逐步放开村落拆迁管理并交由市场力量处理的过程中，被拆迁群众的补偿安置问题难以得到公平公正的保障。同时，由于传统村落都是住宅区和农田相近相邻，被拆迁农民的自留地或耕地如何处理，有些地区的拆迁条例中并未涉及这一点。由于被拆迁农民的房子租住地远离农田，导致他们再回去耕作农地的成本增加。另外，由于拆迁打乱了村落原有的管理秩序，破坏了农田基础水利设施，耕地无法浇灌，农作物无法生长，这无形中也增加了耕地抛荒的可能性。

三、耕地保护的对策思考

1.完善城乡总体发展规划，合理制订并严格执行用地计划。“十三五”规划开局不久，供给侧结构改革任务依然沉重。首先，合理制订并严格执行用地计划，减少批而未利用地库存，提高耕地利用效率，需要协调城乡经济发展与土地利用之间的关系。在国土资源部制定了宏观的土地利用总规划后，各级国土资源局应结合地方实情，对本地区进行统筹布局，准确掌握耕地的数量、质量等信息，明确耕地转让的底线以及本地区的土地后备资源，提高耕地集约化利用水平。其次，保护和利用耕地必须充分发挥村委会群众自治组织在土地利用方面的作用，一方面可以将土地流转信息及时地告知村民并为村民提供相应的咨询服务，另一方面可以将本村的耕地抛荒问题及时反馈给国土资源部门，以便相关政府部门及时掌握耕地变化情况，适时做出指示和调整。

2.加强农田基础设施建设，完善耕地保护配套政策。近年来，城镇化速度不断加快，在改善了群众生活质量的同时也给农村的耕地保护带来了诸多麻烦。农民离开土地走向城市、农村拆迁拆房留地等导致了耕地抛荒。为了避免耕地面积的被动减少和耕地地力的下降，地方国土部门应该积极开展土地综合整治行动，改善农田基础设施建设，为农户或是承包户的耕地种植提供基础的灌溉养护保障。同时，可以利用工程、化学和农艺等措施改造中低等耕地，提高土地有机质，全面提高耕地质量和利用水平。其次，针对由于拆迁等特殊原因而造成的耕地抛荒情况，做好耕地抛荒调查登记工作，由国土部门联络村委会，根据《农村土地承包经营权流转办法》的规定，通过转包、出租等方式将土地作为生产要素投放市场，尽可能不改变耕地的原用途，避免耕地因抛荒长草而导致的肥力下降。最后，完善耕地保护配套措施。建立耕地资源利用和保护信息平台，对耕地占用、调整、流转等信息开展动态监测，及时公布耕地利用情况，便于对耕地状况展开实时监督。

参考文献：

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