京郊农村集体所有权制度改革法律问题探析

王储为 马俊云

摘要：在我国建设社会主义新农村的大环境下，“三农”问题空前地被社会各界所关注，从每年的中央一号文件都与农业问题有关来看，关于农村经济建设发展所面临的一些热点、重点、难点问题已经广泛地上升到国家层面，农村集体所有权所面对的困境及其解决办法，就是其中的一项重点。农村集体所有权，是集体所有权中的一个类型，是中国公有制经济下的法权表现形式，但是在社会主义市场经济条件的大环境下，农村集体所有权的发展却面临着诸多问题，例如客体模糊、权利内容不完善等问题，极大地困扰和限制了农村经济和社会经济的发展和进步。从法学角度出发，现有农村集体所有权体制和传统的民法理论相比有一些差别，如何从民法角度来解析农村集体所有权，使其行成一种性质明确、内容完善的权利体系，是一个相当具有理论意义和现实意义的课题。因此本文就是以北京市顺义区赵全营镇北郎中村为例，来深入的分析集体所有权制度改革中存在的问题，最后提出合理化的实施建议。

关键词：农村；集体所有权改制；改革

一、集体所有权改制历史沿革

（一）集体土地所有权历史沿革。

自1949年新中国成立之后，我国农村集体所有权制度进行了翻天覆地的变革。梳理我国集体集体制度变革史，集体所有权的政策演进大体划分为四个阶段：合作社集体所有权、人民公社集体所有权、生产队集体所有权以及现行集体所有权。

自1958年开始的农民公社化运动开始，使土地的公有化属性进一步增强，人民公社所有权逐步形成。短时间内，规模较小的生产合作社抱团取暖组建成乡级规模的大型社，大型的合作社继而转型为人民公社。这一阶段，农村集体土地资源高度集中于公社，社員不能自由处分土地。但是，紧随而来的是平均主义的不良影响，极大降低了人民的劳动积极性。

1962年，党中央对农民公社的性质进行了改革，改革的目的变更集体所有权的核心内容，由人民公社集体土地所有权转变为生产队集体土地所有权。生产队集体所有权的改革开始。改革期间，集体土地所有权体制表现为“三级所有，队为基础”。生产队是独立的土地权行使主体，这一政策的实施，逐步恢复了一些农村集体土地使用的自主性和独立性。与此同时，集体土地的使用更加灵活，更具活力。

随着现行集体土地所有权的逐步确立，国家力量干预土地使用方式日益规范，1982 年宪法明确规定了“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。村民委员会这一群众性组织开始出现和逐步发挥作用，村民委员会作为村民集体自治组织对于集体土地根据村集体决议进行管理，彻底改变了原有“三级所有，队为基础”的体制，形成了国家政治色彩相对弱化，逐步体现出独立的法律地位的现代集体集体所有权形式。

（二）北郎中村集体所有权改制情况简析。

自一九九三年始，北郎中村开始探索并实行股份合作制，激发村产业的生机与活力，产业结构不断优化升级，继续拓宽新的发展道路，产业规模不断扩大，将原有的小企业不断整合，形成产业化。总体呈纵深态势，并保持健康、持续、稳定发展，村民实现了持续增收。

实行股份合作制改造的一九九三年以前，北郎中村是一个典型贫困村。在当时，北郎中村手中的资产不足200万元人民币，从银行贷款出来的钱却有300多万，村集体经营的几个小企业也并不景气，总是徘徊在亏损的边缘，情况好的时候能有微薄的盈利。情况危机的当时，村领导层也是一心想发展，但由于自身基础条件很差，洽谈过的项目很多，但成功甚少。想要把现有企业发展起来但苦于没有资金支持，商业银行不向村集体企业提供贷款。虽然北郎中村上下齐心搞发展，却是没有丝毫的收效，面临着没有资金投入、没有科技创新型人才、没有发展好方法的“三无”困境。基于上述困难，北郎中村在领导层的带领下于一九九三年进行了集体所有权改制。

在北郎中村推行集体所有权改造是一次触及村产权制度的重大改革，九三年，改革刚刚兴起，环境初成，困难重重，真正要实行股份合作制，村内从上到下的顾虑很多。村领导班子成员针对村民想富、望富但又怕赔本的想法，在一个月的时间内，多次进行说服动员、举例对比、讲解有关知识，并指出这是一个能从根本上解决北郎中村经济发展中存在的各种问题的好办法。一九九三年，在村民并不富裕的当时，北郎中村一次性获得村民股金112万元。在当时的情况下，实行股份合作制，对北郎中村的经济发展发挥了至关重要的作用，同时实行股份合作制也是北郎中村经济实现又好又快发展的重要转折点。

二、北郎中村股份改造成效及问题

（一）集体所有权改革成效。

近年来，北郎中村民家庭收入不断提升，村民对外就业门路不断拓宽，村民生活水平逐渐提高，北郎中农工贸集团居功甚伟。第一，村民在外务工或者自行创业的同时，村民向集团入股的资金也能为其带来可观的收益，第二，村民也可将自己手中的土地流转给集团，用土地入股。第三，集团每年会抽取一定数额的利润向村民配发，提高村民收入。第四，村民被占用的土地每年会按照一定比例收益土地使用费。这几项收入和村民在村企业上班的工资收入逐渐成为村民家庭的主要收入。

北郎中村实行集体所有权改制，调动了全体村民的积极性，提高了北郎中村资源的参与度，也让更多的人参与到村集体集团中来，让参与到其中村民关心企业发展，建言献策，如此缓解了集体所有制企业固有的诸多弊端。但在激烈的市场竞争中，刚刚走上正轨的几家企业明显跟不上市场步伐，显现出规模小、无品牌、无知名度、无市场竞争力等一些弱点。基于以上问题，北郎中村在一九九六年依据“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业管理模式，以股份制合作制为基本制度成立了北郎中农工贸集团，对原有的股份合作制企业进行集团化管理，有效整合了村集体企业有限的资源，充分发挥集团优势。自二零零三年至今，连续被评为“北京市农业产业化重点龙头企业”①。

北郎中农工贸集团现如今已成为发展都市型现代农业、带动村民就业增收的龙头企业，村民分配收益连年增长。通过近些年实施的品牌、科技、精品、人才、资源、环境等六大发展战略规划，2002年以来，北郎中农工贸集团先后被评为“北京市农业产业化重点龙头企业”、“全国农产品加工示范企业”、“国家级放心粮油示范加工企业”、“国家星火计划工作先进集体”和“农产品深加工科技创新机构”。对集团所属的集体企业及产品进行市场研发，严格要求产品质量并且统一使用“北郎中”牌商标，“北郎中”连续被评为北京市著名商标和北京名牌，“北郎中”牌相关特色农产品，多次荣获“最受消费者欢迎产品奖”、“产品畅销奖”和“消费者信得过产品”奖。目前农工贸集团总资产达到5亿多元，“北郎中”商标的市场价值达到5亿元以上②。

农工贸集团的成立，增加了村民的收入方式和就业渠道，除正常就业外，北郎中村民还有其他四种主要的收入方式。

同社会上其他企业相同，集团吸纳村民闲余资金入股，使村民成为集团股东，按集团年利润进行年终分红。集团股份分红200万以上，人均年分红约1000元，家庭年分红约3500元。

为达到村民增收和企业发展的最终目的，从二零零零年开始，集团设立优先股。顾名思义，只有本集体的村民才能购买的企业债券，不同于社会大众普遍认知的优先股概念。优先股投资收益稳定且安全，相较企业股东，不承担经营失败的风险，且比将闲余资金存入银行的收益更高。无论企业经营的如何，优先股部分都将作為企业的第一分红进行分配，保障了村民利益，增加了村民收入方式，提升了村民人均收入，二零一六年集团优先股分配400万元，村民人均获利2430元。同时，优先股的设立，也解决了村企业、小企业贷款受阻的问题，拓宽了村企业和中、小企业融资的渠道，为成长中企业的长足、稳定发展奠定了坚实基础，也为解决口号农业问题提供了解决经验。

从二零零七年起，村集体把从集团的收益进行二次分配，将村集体的收益分配给村民。村民年平均送股收入达到3500元，极大的提高了村民的收入。

被占用的村民土地村集体将按照一定的比例向村民发放土地使用费，二零一六年土地使用费水平为每亩1800元，在顺义区处于较高水平。按照人均2.7亩土地计算，每人每年将获得4860元的收益，每户14580元的年净收入。

（二）集体所有权制度改革存在的问题。

1.所有权权能欠缺。

北郎中村面临的首要问题就是土地所有权的问题，北郎中村农村集体土地所有权的权能有所欠缺，是一种相对不完全的农村土地所有权。这种“相对的不完善”并非是自身的缺陷或者是所有权能的刻意丢失，而是相比较之下的缺失，与城市国有土地所有权在所拥有的的权能上相比有所差别。第一点就是处分权的区别。村集体作为农村集体土地所有权的主体，但是却无权对集体土地做出买卖的处分，集体所有的土地必须要经过国家征用，才能依法做出所有权的变动，不允许村集体之间的土地所有权交易。第二点，土地管理权受到诸多限制。作为集体土地所有权能中重要一项的管理权能，理应加以限制，然而限制的尺度不应过大。村集体选择农地的使用方式是行使土地管理权能的一个重要表现。村集体作为土地的所有者，选择农地的使用方式，是它的天然权力之一。然而在现实操作中，农村土地的使用往往是由国家做出既定规划和安排，村集体没有自主选择的权利。综上，国家才是集体土地所有权真正意义上的所有者和控制者，当然国家是土地的所有者，而这正是土地所有权的真正意义所在③。

2.所有权客体模糊。

北郎中村的土地所有权客体模糊，这是一种农村集体土地所有权和国家土地所有权之间客体之间界限不清的体现。从法律的相关要求出发，集体所有土地与国家所有土地之间的界限应是泾渭分明的，但实际生活中二者的界限根本说不上是明确的，甚至是模糊的。

三、对农村集体所有权制度改革的完善建议

（一）维持现有农村集体土地所有权制度。

在考虑北郎中村的经济基础和社会现实之后，笔者认为，改革仍应继续但是可以把步伐相对放缓，将集体所有权改革的力度和社会经济基础协调起来，正确把握好改革发展和稳定二者之间的关系。因为，如今的农村集体所有权相关的法律政策已经在我国稳定实施了数十年，现有政策是符合我国农村经济基础和社会接受程度的。笔者建议，在维持现有规则不变的原则之下，重点解决突出问题，就是一种最完美的改革。

（二）拓展农村集体土地所有权使用方式。

土地承包经营权以及宅基地使用权是农村土地所有权最直接的体现，农村土地所有权在土地流转和使用方面受到政府严格的行政审批限制，这些限制影响了享有土地农民的利益。《土地管理法》第四条规定，“国家实行土地用途管制制度，单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。为了提高农村的收益，让村民所有土地效益最大化，应以维持农村社会稳定为原则，以土地资源保护为基础的要求下，落实村民土地的使用权使用方式，适当放宽行政审批要求，使土地使用方式越来越多样化。在科学技术日益发达的如今，扩展土地的使用方式，进一步提高土地资源的使用效率，依靠先进的科学技术是可以实现的，也贴合了建设创新型国家的政策要求。在农村集体所有权改革的路途中，转变思维方式，多角度思考问题会使改革事半功倍。

四、北京市顺义区赵全营镇北郎中村改革启示

在北郎中村集体所有权的改革进程当中，笔者也注意到了其他问题。依照我国《物权法》规定，集体所有权与集体成员个人的土地承包经营权是两种完全区分开的概念，是两个独立的物权，农户个人的土地承包经营权是集体所有权派生出来的他物权。集体成员个人的土地承包经营权一旦设立，在一定时间内，集体成员个人就有了自己支配其承包土地的权利，可以直接排除他人干涉。集体将集体所有土地发包给承包经营人之后，家庭的承包土地即为自己所使用，自负盈亏，与集体的联系微乎其微，基本没有关系。这就造成了，再想让承包经营自己土地的承包户继续关心集体所有权的行使几乎是天方夜谭，起码是没有内在的原动力进行驱动的。笔者认为这是造成集体所有权弱化的原因之一。反向来看，从集体所有权出发，在集体将土地发包给承包户之后，集体就不拥有对于发包土地的管理权限，受合同限制，不得向承包人收取法外的地租，不得擅自收回承包出去的土地，也不得调整土地地块，受到诸多限制的集体就不能几级的为成员谋福利。集体所有权也就变得相对弱化。即使合同履行到期，承包人还有权利继续承包，集体所有权的实现还是困难的。承包的实质，就相当于承包人在承包土地的使用权之上，基本享有了被承包土地的所有权④。基于此，需要思考的问题是，集体所有权是集体成员共同享有的权利，成员个人能否在集体所有权范围之内实现其自身利益，而不是在集体所权之外通过承包经营来实现其自身的利益⑤。

参考文献

[1]王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社.2016.

[2]王效贤、刘海亮.物权法总则与所有权制度{M].北京：知识产权出版社.2015， 252.

[3]韩松.关于农民集体所有权问题的问卷调查报告[[J].宁夏社会科学.2015，（6）：

[4]叶子荣、胡建中.农村土地“集体所有权”的质疑[[J].广东商学院学报.2015，（3）：

[5]蓝邓骏、侯捷.论完善集体土地所有权的主体制度[[J].当代法学2016.

[6]何伟.解决“三农”问题的一个关键性问题一明晰土地产权[[J].今日国土2015.

注释：

①北郎中集团：传承健康理念 引领绿色生活 王盟-《粮油市场报》-2013.

②都市农业发展“窗口中的窗口”——记北京市顺义区全营镇北郎中村 李庆国；刘雪莉-《农产品加工（创新版）》-2012.

③我国农村集体土地所有权制度的法律问题研究 邓捷予-《复旦大学硕士论文》-2008.

④我国农村土地承包经营权流转制度探析 乔磊-《西北大学硕士论文》-2015.

⑤农村改革与集体所有权的完善 韩松-《江海学刊》-2009.

作者简介：王储为，男，北京农学院文法学院农业科技组织与服务专业研究生 研究方向：经济法。

*通讯作者：马俊云，女，北京农学院马克思主义学院教师，研究方向：党建与思想政治教育。

基金：首都大学生思想政治教育课题，专业特色嵌入《思想道德修养与法律基础》课堂教学的路径研究；

课题编号BJSZ2018YB44