互联网思维下的网格化管理探索与思考

王会

[摘 要] 近些年来，在政府的大力支持和推动之下，我国各地纷纷开始了发展和完善网格化管理的探索之路，在社会治理方面取得了显著成效。然而，由于网格化的社会治理模式的发展历程还比较短，在实践中仍旧存在一些问题。在互联网迅速普及和发展的今天，要求政府部门善用互联网思维，创新网格化管理模式。

[关键词] 互联网思维；网格；网格化管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 05. 079

[中图分类号] TN915 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）05- 0192- 03

1 互联网思维

互联网商务模式的巨大成功，推动了互联网向各行各业的快速渗透，各种“互联网+”行业的模式不断涌现，使人们对互联网的认识上升到前所未有的高度，互联网思维也因此产生。互联网思维就是用互联网的模式来思考并解决问题，是互联网发展和应用实践在人们思想上的反映，这种反映经过沉积内化而成为人们思考和解决问题的认识方式或思维结构。互联网思维具备以下几个基本特征：

（1）以结构扁平化为基础：互联网带来的是扁平化的结构，相比于传统的层级结构，互联网的去中心化，更能体现平等、开放、协作精神，平等、开放意味着民主，意味着人性化。

（2）以用户满意为首任：重视用户体验，以用户为中心，让用户满意；互联网让数据收集和获取更加便捷，并且随着大数据时代的到来，数据分析预测对于提升用户体验有着非常重要的价值。

（3）以共享互动为常态：没有共享与互动，就剥夺了用户的参与感。

（4）以以人为本为核心：互联网是人的互联网，要因人而生、随人而动，来体现价值。

2 网格与网格化管理

改革开放以来，我国大多数城乡的设施建设和体制建设均取得了巨大成就，为了建立与群众需求相匹配的现代社会治理体系，在加快发展的同时，加强和创新社会治理已成为各级政府部门日益关注的焦点。《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。近年来，由于城镇化进程的加快，很多地方经历了几轮以合并为主要内容的行政区划调整，基层社区（村）的范围不断扩大，辖区人口也不断增多。与之相对应的是基层干部和社会治理力量却停滞不前，甚至有些地方有减无增，使得居（村）民社区归属感缺失，以至于出现“治不到，管不了，顺不好”的现象。网格化社会管理模式正是在这种背景下提出的。

从社会治理角度来看，“网格”是在特定范围内，根据地理环境、人口情况等进行的地域上的划分，是整个网格化管理系统中的基本单元。通过“网格”的划分来取代自然区域界限或者人为的行政区划，有助于在较小的地域范围内明确管理对象，实现精细化管理。不同的管理主体根据不同的“网格”需要进行管理、提供服务，可以使分属于不同组织的管理主体在同一个“格”中协作，分属于不同组织的信息和资源也可以在同一个“格”里实现共享。

网格化社会管理模式实际上就是网格化管理手段和方法在社会治理领域中的具体运用。所谓网格化管理本质上是一种数字化管理模式，利用电子网格地图技术，根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将管辖地域划分成若干网格状的单元，并指派网格员随时巡查网格内的情况，对每一个网格实施动态化、精细化和全方位的管理[1]。

3 网格化管理的成效

3.1 让行政部门更加及时地了解社情民意

一方面，网格员充当信息员的角色，通过各类信息平台，能够及时将社情民意反馈给行政机关和决策部门。另一方面，行政部门通过网络舆情、舆论的收集，能够从不同渠道、不同角度及时掌握民情、體察民意，了解真实的民众情绪。通过掌握地区范围内人、地、事、物、组织的实时运转状态和变化情况，进行态势预警，变事后被动处置为事前主动防范。

网格化系统采用了大量的信息技术手段，畅通了政府部门之间、部门与社区（村）之间的沟通渠道，在应对各类事件时能够实现在第一时间内发现、上报并处置，达到快速反应、统一应急、联合行动。

3.2 提升政府部门工作质量和工作效率

网格化管理是一个不断运行、实时更新的信息化平台，通过网格工作人员的信息采集、反馈，拥有了在第一时间掌握资料的能力，造就了管理的实时性。新模式改变了原有被动的、较大滞后的管理局面，提供了主动的、实时的管理的可能性，为发现问题，解决问题，核实问题的解决情况赢得了时间。网格化信息平台不仅能够给政府提供了及时便捷的沟通方式，而且对于各种数据也提供了非常有效的处理方法，节省了大量的手工劳动，极大地减少了人为的失误和漏洞。而且以数字的形式去掌握管理对象的信息，使对管理对象的定位更加的明确，对于提高工作质量和工作效率具有重要的作用。

3.3 推动社会治理透明公正

通过网络发布信息、开展网上信访、网上咨询、网上调查，可以更好地接受社会监督、方便群众办事，使各项工作流程更加明确、规范、透明，对于推进政务公开，提高公共服务能力具有非常重要的作用。网格化管理要求干部定期走访基层民众，直接面对民众的需求，并且将党和政府政策进行宣传和落实，服务团队定期进行法制宣传和政策讲解等工作，改变以往的被动应付的状态，增强了政府工作的透明度，提升了政府的公信力。

3.4 能够引导社会力量参与社会治理机制

网格化管理把各种资源整合起来，乡镇干部、辖区民警、村组干部、协勤人员、志愿者、致富能手、乡土实用人才等共同构成了服务主体，村（居）干部“单一”服务主体正在向各类人员“多元”服务群体转变，各种力量协同作战，形成联系和服务的合力，提高联系和服务的能力，让群众更加满意。同时，网格化社会管理构建了上下级之间、职能部门之间的协同办公机制，使基层的问题从单一依靠基层力量、基层资源解决，变成了依靠各级力量、各级资源统筹解决，实现了单一依靠党政内部力量到整合社会各方面力量的转变。

4 网格化管理存在的问题及原因分析

4.1 受传统思维影响，对网格化管理的积极作用认识不够充分

在网格化管理新模式投入运行的过程中，不是所有的人都能一直保持高度的重视，思想上的不够重视，就很可能影响执行过程中的方式、方法，就可能对地区问题的处理产生不良的后果。在网格化管理的实践过程中，普遍存在着以管理为导向、以控制为主要手段的现象。有些地方仍然将网格化管理的工作重心放在管理而不是服务上，将深入基层与群众沟通交流视为维护稳定以及加强社会控制的手段，并没有认识到“寓管理于服务”以及“以服务来促管理”的真正含义。另外，在推行社区网格化管理的实践过程中，有些成员认为网格服务只不过是走走过场应付一下，个别地方的成员在与基层群众沟通过程中流露出一种居高临下、高人一等的姿态，习惯采用行政命令手段或进行僵化的、灌输式的说教，很难与群众融为一体，服务效果十分有限。

4.2 网格员职责边界不清，待遇保障不到位

网格员作为网格的主要管理主体，不但要承担网格的工作，还要承担街道和社区的工作，而且主要精力放在了落实和安排上级下达的任务工作上，造成了政府行政色彩很强，网格工作人员开展社区服务的时间和精力得不到足够保障。但各种社会矛盾则更多地指向网格员，造成其工作、心理压力较大，不仅要处理好网格内的所有事务，还要兼顾好各自的分工工作，“专人单项、一岗一责”向“一专多能、一岗多责”转变，对其综合素质提出更高的要求。这也是造成网格化管理运行这么长时间，居民还对网格化管理认识不到位的原因之一。

同时，因为网格员都归属于各个社区（村），大部分工作人员不在政府编制范围内，相應待遇不高，致使他们工作情绪很不稳定，出现了网格员选人难，人员年龄结构偏大以及流动性强等问题。

4.3 社区自治能力不足，体制外力量难以融入

网格化管理模式的构想始于中央号召加强和创新社会治理的大背景之下，因此，从某种程度上来说，网格化管理模式是行政系统内生的产物，依靠的是以行政力量为核心动力的运行方式，其改革的范围和力度由政府把握，措施方法的制定源于政府，甚至社会与政府合作的空间有多大也取决于政府，造成的直接后果就是片面强调行政力量的整合和调控，而忽视了体制外资源的有效整合和充分利用。

实行网格化管理后，原本三级管理层级变成了区-街道-社区-网格四级，这就造成科层化管理的层级变多，其体制成本和操作难度也会相应变大，给社区自治和社会治理留有的活动空间就越来越小。由于政府对社区网格化管理的干预直接而且具体，使得政府之外的其他力量往往难以融入网格，社区治理主体仍旧比较单一，缺乏多样性。

4.4 数字鸿沟依然存在，部分群众利用信息技术能力比较薄弱

截至2017年6月，中国网民规模达7.51亿，互联网普及率为54.3%。非网民中，因不懂电脑/网络，不懂拼音等知识水平限制而不上网的非网民占比分别为52.6%和26.9% 。上网技能缺失及文化水平限制仍是阻碍非网民上网的重要原因。由于各地经济发展水平、互联网基础设施建设方面存在差异，互联网普及率参差不齐，数字鸿沟现象依然存在[2]。

从全国范围来看，当前社区居委会队伍的人均年龄相对偏大、文化程度偏低，普遍缺乏专业管理知识和现代化信息管理技能。有些地区网格化管理成员主要来自于家庭妇女、离退休人员，以及待业失业人员，既没有相应的学科背景，又不熟悉专业化的工作方法，工作起来常常是热情有余而能力不足，导致基层信息化应用基础不牢，不利于网格化管理工作的开展和全面落实。很多地方，尤其是农村，青年大多外出工作，留守下来的以老、幼、妇为主，应用信息技术的能力较弱。大多数群众还是使用热线电话的方式，而一微一端方式则很少使用。热线电话反映问题反馈时间通常较长，很难第一时间响应群众诉求，这也会降低群众的满意度。

4.5 信息化平台不兼容，数据无法共享

在社区，除了自身网格化管理平台外，平均每位干部要面对人口、计生、社保、执法、信访等多个信息管理平台，而每个平台相对独立且都由对口责任部门负责监管并纳入社区、办事处考核项，平台彼此分离，互不相通。信息化需要大数据的支撑，需要数据的互联互通。但是目前，基层社会治理各类信息系统并没有实现真正有效的整合，不少政府部门之间仍存在信息不畅问题，多平台信息不能共享，形成了一个个信息孤岛，制约了信息化的效能。而且从国家财政投入来看，也存在着平台重复建设，资源浪费的现象。

5 运用互联网思维，解决网格化管理困境

5.1 以结构扁平化为基础，建立科学的网格化运行体系

网格化管理吸收扁平化组织的特点进行组织创新，增加 “自下而上”的互动，更要从根本上改变“金字塔”型的纵向组织结构。通过网格化实现社会服务管理上下工作互联、横向工作互动，形成闭环工作流程及分级解决。城乡街道（乡镇）一级的政府将被逐渐弱化，直辖市所辖区（县），副省级城市和地级市所辖区（县）将直接联系社区（村）和居民委员会，各个社区（村）和居民委员会原街道（乡镇）的所属部门和人员将全部分摊到城乡网格之中，实现“人在格中待，事在格中办”。另外，社会管理的网格化将有利于实现基层政务的一体化推进。每一个网格中的网格管理员，同时肩负起网格内的所有社会工作，是政务部门与网格中的居民之间沟通的桥梁，成为微型的“政务处理中心”。

5.2 以群众满意为首任，运用大数据思维提升公众认同感

互联网思维是一种大数据思维[3]。在大数据的助力下，政府将由管理者变为服务者，从“政府信息化”向“信息化政府”转变，前者偏重于利用信息化手段提升效率，而后者更偏重大数据思维，用信息化手段和方式解决处理问题[4]。

网格化管理是一项具有大跨度、实时性的系统工程，涉及了传统城乡管理中的很多部门，必须整合资源、整合力量。建立统一的政务大数据平台，需要加强顶层设计，统筹考虑正在进行的电子政务、办公自动化、数字城市、智慧交通、网格、云计算、物联网等前期建设，通过大数据平台把上述工作整合、集成在一起。通过科学、系统的论证，制定出统一的长期规划设计方案，分步分期实施，避免一哄而上、随意改变的短期行为。

政府在数据占有方面有天然的优势，通过划分网格，以网格员和公众参与为信息源，实现问题信息的实时更新和动态监控，依托信息采集输送体系，可以及时发现问题、及时传递问题、及时解决问题，实现对城乡各个角落的全面感知，使得由粗放型管理走向精细管理，提高公众对政府的满意度和认同感。利用大数据，不仅仅是在事件发生之后的反馈，更重要的是进行数据挖掘，可以使政府通过庞大的数据资源发掘事件的相关规律，建立相关性模型，精确地获取事前信息并快速反应，从而达到有效预防预警、降低风险或损失的目的。进而在整个社会范围内降低行政成本，提高公众福利。

5.3 以共享互动为常态，激发民间组织和居民的参与意识

经过网格化整合以后，许多相关资源都能够在很大范围内实现共享。这样一方面能够节省人力、财力和物力，另一方面能够使资源利用率达到最大化。另外还要建立人才共享机制。不仅是各网格之间的人员可以流动，还可以使各网格的人员相互服务，甚至可以多个网格共享一些人力资源。

社区民间组织是社区居民参与社区公共事務、表达利益诉求的平台，有利于减少信息传递的消散，在联系社区居民方面更加灵活有效。政府必须承担起培育民间组织的责任，积极支持并引导社区民间组织的健康发展。除了加大政策支持的力度以及财政拨款之外，还应该允许民间组织通过经营性收入、企业捐赠和社会募集资金等方式来缓解其巨大的资金压力。这种多元化的理念强调了政府、社会、公民等多方面的力量都要得到充分发挥，以促进网格化管理的长效发展。

5.4 以以人为本为核心，建立高效的网格化服务管理体系

创新社会治理关键在人。管理者的观念必须转变到以人为中心，将服务意识扎根于思想深处，重点放到人的需求上去，在实践过程中，离不开各项工作内容的制度化和标准化，需要工作主体的专业化。

网格划分好以后，最重要的是管理。必须建立一整套管理制度来规范和约束管理的过程。现有的法律法规政策几乎都是为传统管理模式服务的，而作为一种新模式的网格化管理模式，它与传统管理模式之间存在着很多矛盾，因而在网格化管理模式实行过程中就会遇到各种问题，需要通过不断地修改政策，以实现及时、有效地解决问题。

标准化是考核治理和服务活动的基本依据。第一，采集的信息是杂乱的、非结构性的，因此数据的采集需要标准化，更需要一套完整的流程。第二，对采集的数据的处理，需要依据一定的标准进行划分，这样才能对庞大的数据进行有依据的、不随意的、不人为的处置，从而需要处理流程的标准化。第三，互联网时代的社区管理设计需要各个部门的协力合作，需要明确的分工与职责对应，也需要强有力的监督与评价，同时也需要标准化的约束。

网格化管理是一种具有较强专业性的管理模式，需要专业的技术和方法来构建信息平台、实现对群众的服务和管理。网格化服务管理体系建设涉及面广、环节多、业务流程复杂，无论是建设阶段，还是运行时期，都需要加强学习交流。区（县）、各街道（乡镇）及职能部门要分层分级组织开展培训工作，对具体负责网格化工作的各类人员，进行专业知识培训，夯实业务基础，以尽快有效运用技术手段，实现无缝衔接工作流程。按照“专职力量一格一员、专业力量一员多格和兼职力量一格多员”的原则，构建一支统筹协调、专兼结合、分工协作的网格人员工作队伍，不断提高网格员业务能力和综合素质，提高上报事件质量，以及发现问题、解决问题、化解社会矛盾的能力水平。

主要参考文献

[1]向春玲.加强和创新社会管理18 个经典案例[M].北京：中共中央党校出版社，2011.

[2]中国互联网络信息中心.第40次中国互联网络发展状况统计报告[R].2017.

[3]周文彰.简论互联网思维[J].北京联合大学学报：人文社会科学版，2016，14（2）：1-7.

[4]章政，皮定均，吴崇宇.大数据时代的社会治理体制[M].北京：中国经济出版社，2016.