澳门社会组织、社工在社区治理和服务中的作用及启示＊

◎许亚敏

一、澳门的社区工作

澳门把“堂区”作为行政区划单位，按照天主教圣堂所在地方划分堂区，每一个堂区以其代表性的教堂作为堂区名称，目前澳门行政区由花王堂区、望德堂区、风顺堂区、大堂区、花地玛堂区、嘉模堂区、圣方济各堂区七个堂区和填海形成的路城组成。澳门实行特区政府一级管理模式，不设下一级地方政府，因此，“堂区”只是地域上的划分，并没有正式的行政机构建制。在社区层面，澳门也没有正式的社区划分，社区由民间自由划分，划分以一定地域为基础，主要基于居民和社会的共同认识，通常以地标街名作为社区名称。社区规模有大有小，平均每个社区约2-3万人，但有的社区多达6万多人。

在澳门，社区是政府推动各项工作和服务的重要平台。总体来说，社区工作主要发挥三个方面的作用：一是提供社区服务。澳门的社区工作最早从社区服务开始，早期的社区服务主要是由民间慈善服务团体和宗教团体为贫困、病患、受灾、逃难等困境人士或家庭提供协助，社区服务的重心是济贫工作，后来服务范围逐步扩大。特别是近年来随着经济、社会环境的变迁，澳门的家庭问题日趋严重，社区服务开始注重加强家庭服务的功能。二是组织居民参与。社区会经常开展丰富多样的活动，通过组织动员居民加入社区关注小组、大厦互助小组等社区组织及参加社区座谈会、公众咨询会等，发动居民关心社区内的问题，提高居民的参与意识。三是收集居民意见。回归后，澳门民众公民意识较回归前显著提高，与政府直接沟通表达自身诉求的意愿日益强烈。政府积极回应民众的社会参与需求，在公共政策的制定过程中广泛听取民意，促进公民参与公共政策制定。社区作为民众与政府之间的沟通桥梁，会定期举行论坛，公开收集居民意见，再向有关政府部门及立法议员表达这些信息及意见。

澳门社区治理和服务由政府、社会力量、民众等不同社会主体参与到治理过程中进行互动构成的。政府主要在政策制定、规划设计、加强监管、财政援助、引导和扶持社区组织发展等方面发挥作用，确立政府部门在社区治理和服务方面的主导地位。政府部门社区治理和服务的职能主要由社会工作局及其下属厅、处、中心等部门承担。社会工作局有自办的服务机构，例如，家庭和社区服务厅设有5个直接面向居民的社会工作中心和1个家庭辅导办公室。除了自办服务机构外，特区政府高度重视与民间机构的合作，通过技术支援、财政资助和设施让与等方式，支持民间机构提供服务，促使政府资源与民间力量优势互补。另外，居民也是社区治理的重要主体。回归以后，为满足民众治理参与需求及提升社会治理水平，特区政府一直着力于构建一种能够促进政府与民众互动的治理模式。2008年，特区政府成立了社会服务咨询委员会，其目的是吸纳社区居民参与，通过征集民意、沟通信息等方式，就社区事务进行咨询，加大社区居民和社区组织参与政策事务的范围，加深参与的程度。

二、澳门社会组织在社区治理和服务中的作用

澳门被称为“社团社会”。回归前，由于澳葡政府对民生事务较不重视，被殖民期间，澳门本土居民大多政治地位低下，生活水平较低，许多社会问题主要依赖民间自行解决。因此，街坊邻里之间守望相助、相扶共渡，早在上世纪三十年代，就有了澳门首个街坊互助会——河犁头坊众互助会。这些社会组织开展各种民生福利服务和活动，填补了政府在社会教育、医疗和社会救济等方面的不足。回归后，这些社会组织以“爱国爱澳”为己任，主动与政府沟通。特区政府也积极采取与民间社团协作的模式，共同推动社会服务的专业化、多元化发展。为加强与民间社会团体的合作关系，澳门政府主要通过以下几个途径规范和支持民间社团参与社会治理和服务：一是财政资助。如表1所示，过去几年政府对民间社会服务机构的资助逐年增加，每年预算一半左右用于资助民间机构提供社会服务。二是为民间社团提供活动场所、基础设施、活动设备，通过准照制度，管理和规范民间社团的设置和运作。三是在服务运作、人员培训和技术信息方面为民间社团提供支持。例如协助民间社团推动社工注册、建立会计制度、加强人员培训等。

在澳门，参与社区治理和服务的大型社团有澳门街坊会联合总会、澳门工会联合总会、澳门妇女联合总会和澳门明爱，这些社团在澳门不同的地区都设有社区中心及其他类型的服务机构，为澳门居民提供多元化的社会服务。澳门街坊会联合总会建立了覆盖全澳的社区服务网，属下有26个街区总会和30多个社区服务机构，为居民提供多元化、专业化服务，服务项目包括长者、社区、家庭、青少年等数十项服务，相关服务覆盖澳门社会各个阶层和各个年龄层，其属下的所有服务机构，均接受个案或转介服务，长期为居民提供家庭、经济、亲子教育、人际关系等辅导。澳门工会联合总会除了维护工人权益外，对民生权益和社区服务工作也相当重视，属下有6间社区中心或家庭暨社区综合服务中心。澳门妇女联合总会把家庭服务中心作为新时期妇联社区工作的主要依托，扎根社区，开展失业及生活较差的妇女培训、家庭暴力受害妇女庇护、家庭问题辅导及支援等工作，致力于营造和谐家庭、和谐社区的良好氛围。澳门明爱也把社区服务纳入其四大服务（安老服务、康复服务、家庭及儿青服务和社区服务）版块之一，积极促进居民参与，培养互助合作的邻舍精神，推动社区建设和全面发展。除了这些常见的大型社团外，在社区内开展活动的还有形式多样的体育会、歌舞队等趣缘性社会组织，以及老年社团、青年社团、义工社团等各类社会团体。

这些社会团体担当着保障弱势群体、培养邻舍互助精神、推动社区参与、缓解社会矛盾等多项重要角色，他们在配合政府工作的同时，也成了沟通政府和基层的桥梁，在密切居民与政府沟通联系以及推动社区自治方面，发挥着关键性的枢纽作用，其在社区治理和服务方面的作用大致上可归纳为五大类：一是在政府因资源不足或其他限制而无法直接提供福利功能时，由社会组织提供多样化服务，补充政府服务的不足，提升公共资源的服务效率；二是组织社区居民广泛参与公共政策的咨询与制定，促进居民对于公共事务的关注及参与；三是扮演监督政府和倡导政策的角色，透过游说及组织居民力量，对公共部门施加压力，使他们正视议题，增加满足各项社会需求的服务；四是利用自身网络，进行跨组织合作，整合社区内外资源，聚合人力、物力、财力等，推动社区发展；五是收集、反映、回应社区居民的诉求，平衡和缓解因社会事件造成的政府和居民的矛盾冲突。

表1 澳门民间机构承担社会服务情况 （单位：亿澳门元）

三、澳门专业社工在社区治理和服务中的作用

澳门的社会工作较香港起步略晚，但也已初具规模。澳门的社会工作伴随社会服务的精细化和专业化发展而产生。1976年，“澳门明爱”率先设立了第一所训练本地社工人才的学校即澳门社工学院。澳门社工学院的成立，加速了社会工作专业化的步伐，使澳门社会工作服务业界发生了重大改变。1997年，澳门理工学院举办第一届社会工作学位课程，成为澳门社会工作训练的重要基地。随着澳门社会急速的都市化和工业化的发展，产生了大量社会问题和社会需求，对专业社会服务提出了更高要求，非政府组织开始聘用受训社工，随后政府部门也相继开始聘用受训社工，并通过资助制度鼓励非政府组织聘用社工，进一步推动了社会工作专业发展进程。宗教团体在澳门的社会工作中也发挥着重要作用。例如，“澳门明爱”就是天主教会最主要的慈善机构，天主教负责的社会工作绝大部分由“澳门明爱”承担。宗教团体属下服务设施数量在所有社会服务机构中也居于前列，占到总数的35%。以社区服务为例，澳门从事社区服务比较突出的宗教团体是下环浸信会社会服务中心和宣道堂社区服务中心，两者均在上世纪90年代初期成立，社区服务的内容包括了功能辅导、儿童托管及兴趣班、家庭生活教育、家庭探访、参观机构、小组活动等。

在社区工作领域，社会工作者主要发挥着以下功能：一是通过个案工作、日间中心、辅导服务、就业辅导及外展服务等多种形式对社区居民提供直接服务；二是担任组织者、教育者及资源提供者的角色，通过协助服务对象组织自助性质及互助性质的小组，用小组经验提高人的社会交往功能，使其更好地处理个人、群体及社区的问题；三是根据居民的需要，解决社区问题，改善社区环境，提升居民的社会意识，促进居民参与社区事务；四是通过社区介入的手法，强化社会工作的价值，充当居民参与社区沟通互动的桥梁；五是通过组织和动员社区内居民参与社会行动，争取有关政府政策改变。在澳门，绝大部分社区服务中心都有专业社工，表2为街坊总会下设的社区中心聘用社工专业人员情况。

需要强调的是，澳门社会工作者在发挥角色功能时也面临着一些和内地一样的困境。例如，在有些工作机构里，社工与行政工作人员角色不清，常被安排执行一些非社工的任务，不能充分利用社会工作专业知识和技术。在有些机构里，社会工作的专业知识和技术在实际工作中，未能得到广泛的认同，社会工作的独特功能被忽略。加之持续培训机制不足，导致社会工作者知识和技术未能与时俱进，有很多服务仍然维持在落后的水平，甚至脱离了社会工作专业要求，影响了服务水平。

表2 澳门街坊总会下设的社区中心聘用社工专业人员情况

四、澳门社区治理工作的启示和借鉴

虽然内地同澳门的政治制度、经济基础、社会环境等各方面存在较大差异，但澳门社会组织和社工参与社区治理和服务的经验对于正在进行基层社会治理创新的内地来说，仍然有一定借鉴意义。

（一）充分发挥社会组织在社区治理和服务中的作用。在澳门，政府与社会组织紧密合作，政府提供主要资源，社会组织自发创新服务，社区服务项目主要由大大小小的社会组织来承担和提供。而且这些社会组织不只限于服务领域，而是进入政策制订、政策倡导等更高层次。例如，前面所提到的“街坊总会”在回归后历届立法会选举中均取得席位，使民意能够在法案讨论与制定、督促政府施政等诸多环节得到充分表达与体现。目前，境内社会组织发展整体相对滞后，特别是社区社会组织大多规模小、能力弱、发展不均衡、社会认知度低，对社区治理的参与程度较低。借鉴澳门经验，应当着力从以下几个方面推动社会组织在社区治理中发挥积极作用：

一是重点培育一批能够彰显社会公共精神、提供社区服务的专业社会组织。目前，境内社区社会组织形态主要有三种：注册登记的社会组织、备案社会组织和未登记备案实际发挥作用的草根社会组织。从目前掌握的资料看，社区社会组织少量为登记注册，大量的是备案或尚未备案的草根社会组织。这些草根社区社会组织大多基于志缘、趣缘、业缘、地缘和学缘组织起来，对于提升居民生活品质、活跃社区氛围、建立和谐人际关系和凝聚人心方面效果显著，但在激发社区居民关注公共议题、实施集体行动、建立公共精神、提供社区服务方面功能较弱。因此，当前除了积极培育一批草根微型社区社会组织外，还要根据不同地区经济发展和社区建设的实际情况，重点培育一批类似于“澳门街坊总会”“澳门明爱”的能够承接政府转移职能、提供社区公益服务的专业社区服务类社会组织。同时，还要探索建立社会组织之间的竞争机制，通过采取项目竞标的获资模式，使真正有竞争实力与发展潜力的社会组织脱颖而出。

二是大力支持社会组织参与社区治理和服务。《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出要统筹发挥社会力量协同作用，大力发展社区社会组织。各地应按照中央精神，积极培育发展社区社会组织，鼓励社会组织参与社区治理和服务。通过政府竞争性购买社会组织事务性、辅助性服务，增强其参与社区治理的内生动力，探索建立社会组织综合评估、信用评价和评先评优机制，并积极在政府采购中有效运用这些成果。进一步加大各类公益性、服务类社会组织的培育扶持力度，通过项目购买、项目补贴、项目奖励和公益创投等方式，推动社会组织服务供给与社区需求对接。

三是发动工青妇等人民团体参与社区治理和服务。在澳门，工会联合总会、妇女联合总会等都把社区作为基础平台，开展教育、医疗、青少年、老人、妇幼等社区和家庭服务，满足居民多元化服务需求，是澳门社区治理和服务的重要力量。我国现阶段存在的共青团、妇联等人民团体分别是为从事特定活动而建立起来的群众组织，不仅植根民间，而且专业素养高。借鉴澳门经验，内地也应当积极鼓励这些人民团体参与社区建设，按照《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》要求，强化社区人民团体的基础建设，加强对职工服务类、青年类、妇女儿童类等社会组织的联系、服务和引领，鼓励工青妇等人民团体依托社区开展各自领域内面向居民的各项服务。

（二）充分发挥专业社工在社区治理和服务中的作用。当前，内地传统的社区服务，已经难以满足居民的个性化、多样化需求。澳门社区社会工作起步比大陆早，谙习“服务得民心”的道理，积累了丰富的实践经验，值得借鉴学习。

一是提高社区工作人员的社会工作专业素养。社会工作方法和理念的介入，有利于为社区建设培养一支专业的社区干部队伍。当前，应当从以下几个方面入手提高社区工作人员的社会工作素养：一是大规模轮训社区工作者“社工实务”系统课程，用现代化治理能力替代传统的社区管理手段，解决社区工作者专业知识和技能偏低的问题，全面提升基层社区工作者的专业服务能力。条件成熟的地方，探索把取得专业社工证书作为社区工作人员入职资格，提高入岗门槛，吸纳更多的社会工作专业毕业生加入。二是加大对社区直接指导单位的街道（乡镇）领导干部的专业社会工作理论培训，通过专题培训，使其认同、接受专业社会工作理念，促其支持社会工作。三是对社区专职社工进行定岗，防止社会工作者上岗后疲于应付行政工作，从事与社会工作完全不相关的事情。

二是支持民办社工机构扎根社区发展。民办社工机构的快速发展，为社会力量参与社区服务提供了渠道、为开展社区社会工作提供了载体。鉴于当前内地民办社工机构发展较为滞后，应当进一步降低民办社工机构运行成本，对成立初期的民办社工机构，在启动资金、办公场地、资源整合、信息共享、需求引导、费用减免等方面给予必要支持。鼓励基金会等社会组织加强与民办社工机构开展项目合作，共同推进社会服务事业的发展。加强民办社工机构专业人员的权益保障工作，完善包括人员流动、工资福利、职称评定、档案管理、社保缴交等方面的措施，营造吸引和留住人才的条件和环境。

三是设计和实施社区社会工作服务项目。从社区居民最基本、最紧迫的需求出发，设计、细分需购买的社会工作服务项目，将孤儿、老年人、残疾人、吸毒人员、社区矫正人员、精神病人、艾滋病感染者、闲散青少年、婚姻危机人群以及“新市民”中的困难人群的生活扶助、就业援助、生计发展、权益维护等服务内容经需求评估后纳入项目库。开展社区社会工作服务品牌项目评选活动，培育一批已经取得较好效果、有社会影响力的社区社会工作服务项目品牌，提升社区社会工作专业化服务、项目化管理水平。

四是加快形成“有困难找社工”的社会共识。由于现阶段社会工作的需求没有得到有效的开发，公众对社会工作的缺乏了解，加上社工自身作用发挥不够明显以及相关的社会宣传不够，导致公众缺少社会工作的理念和意识，对社会工作人才的认知率偏低。为此，应加大社会工作宣传力度，让公众了解社工，让他们认识到遇到自己无法解决的困难可以找社工，第一时间想到社工。

五是依托专业社工，开发社区协商技术。社工专业的理念、方法和技巧更适合运用于与群众沟通，取得群众的信任，同时各种社工小组活动更能调动群众参与的积极性。应当在社区协商中，积极发挥专业社工优势，吸引居民理性参与，让参与者从中体会到协商的价值和意义，破解群众不信任、不参与的难题。