甄别性吸纳：中国国家与社会关系的新常态*

陈天祥，应优优

一段时间以来，国内学者们提出了一些概念以解释中国的国家与社会关系模式。如康晓光、韩恒提出的“分类控制”和“行政吸纳社会”的概念，认为威权国家基于控制的需要对不同类型的社会组织采取不同的控制策略①康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期，第73—89页；KANGXG，HANH.AdministrativeAbsorptionofSociety：AFurtherProbeintotheState-SocietyRelationshipinChineseMainland.SocialScienceinChina，2007（Summer）：116—128.；唐文玉提出的“行政吸纳服务”，认为政府“支持”与民间组织“配合”是合作实现的重要机制安排②唐文玉：《行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释》，《公共管理学报》2010年第1期，第13—19页。；江华等从“利益契合”的角度分析了国家与社会组织合作的内在逻辑③江华、张建民、周莹：《利益契合：转型期中国国家与社会关系的一个分析框架——以行业组织政策参与为案例》，《社会学研究》2011年第3期，第136—152页。；郁建兴、沈永东提出“调适性合作”④郁建兴、沈永东：《调适性合作：十八大以来中国政府与社会组织关系的策略性变革》，《政治学研究》2017年第3期，第34—41页。；纪莺莺提出国家和社会组织“双向嵌入”和“双向赋权”⑤纪莺莺：《从“双向嵌入”到“双向赋权”：以N市社区社会组织为例——兼论当代中国国家与社会关系的重构》，《浙江学刊》2017年第1期，第49—56页。。我们可以看到，这些研究文献有两个基本的线索：一是探讨国家与社会关系的某个具体面向，要么强调国家控制社会，要么强调通过国家吸纳实现政社合作；二是专注探讨某一类社会组织与国家的关系。因此，两种研究旨趣将不可避免地存在以偏概全的困顿。还应该看到，随着社会的快速发展，国家对社会组织的认识、态度和政策会持续变化，不断“形塑”着自身与社会的关系形态⑥陈天祥、郑佳斯、贾晶晶：《形塑社会：改革开放以来国家与社会关系的变迁逻辑——基于广东经验的考察》，《学术研究》2017年第9期，第68—77页。，基于某一时期的经验总结出来的国家与社会关系模式可能无法解释变化了的社会实践，因此，需要理论的推陈出新。

进入21世纪以来，中国逐渐放弃了过于偏好经济的政绩观，强调经济社会的协调发展。同时，国家认识到不能再对社会事务大包大揽，而要借助社会组织的力量帮助政府提供公共服务，以及舒缓和化解社会矛盾和问题，于是开始探索放松对社会组织的双重管理体制限制，社会组织的发展进入了快车道。但在威权体制下形成的国家权力结构观念和体系，又使国家担心自身的权威因此受到挑战。如何既能使社会组织为己所用、又使其不脱离自己控制的轨道，是一个迫切需要解决的重大问题。已有的一些研究文献注意到了国家对社会组织“监管与赋权”①敬嘉：《控制与赋权：中国政府的社会组织发展策略》，《学海》2016年第1期，第22—33页。、“支持和控制”②吕纳：《公共服务购买中政府制度逻辑与行动策略研究》，《公共行政评论》2016年第4期，第45—63页。的双重策略，但存在以下不足之处：未对国家的细致行动策略进行深入的探究；没有注意到国家对社会组织的赋权是有偏好的和有条件的；没有对国家与社会关系的状态进行概念化和类别化处理。笔者认为，法律和政策文件最能反映国家的意志，以它为依据去分析问题和得出结论，更有代表性和说服力。因此，本文将以一系列国家规范性文件和政府的实践经验为论证的依据，探讨国家对社会组织既合作又控制双重策略背后的逻辑和细致的行动机制，并对这些现象进行类别化和概念化处理，凝炼相应的理论模型，以体现对知识推进的关怀。

一、甄别性吸纳：国家与社会关系新常态及其运行机制

近期以来，国家为了实现与社会组织之间既合作又有效控制的双重意图，采取了一系列的政策和措施，行动策略日益系统化和精细化，中国的国家与社会关系出现了“甄别性吸纳”（IdentifiedCo-optation）的新形态③该概念已由陈天祥、何红烨的《政府与社会组织关系折射下的政府职能转变——基于珠三角的一项问卷调查》（《四川师范大学学报》社会科学版2016年第4期）和陈天祥、郑佳斯、贾晶晶的《形塑社会：改革开放以来国家与社会关系的变迁逻辑——基于广东经验的考察》（《学术研究》2017年第9期）两篇文章中提出，但未做细致分析。。它的基本含义是：国家根据自己的偏好，筛选出一些社会组织进入合作筐，对它们赋权增能，支持它们的发展；同时，国家又对社会组织进行显性控制和隐性控制，使它们不脱离国家设定的运行轨道，从而达到放心合作的目的；而那些不符合国家偏好的社会组织将面临被边缘化的危险。其运行机制如图1所示：

图1 甄别性吸纳的运行机制

（一）国家偏好甄别

进入21世纪以来，国家逐渐放弃了限制社会组织发展的单一策略，转而寻求与社会组织的合作。但是，在社会组织发展类型多样化和复杂化的今天，政府毕竟无法将有限的资源平均分配给所有社会组织。若不加以甄别，自己倾力扶持发展起来的组织未必能够有效地承接政府转移的职能，也未必能够提高服务效率和服务质量，甚至还可能被社会组织“连累”，损害公共形象，遭致社会责难①杨安华：《回购公共服务：后民营化时代公共管理的新议题》，《政治学研究》2014年第5期，第95—110页。。因此，国家迫切需要根据自己的偏好有目的地挑选一些社会组织，进行选择性激励②孙发锋：《选择性扶持和选择性控制：我国社会组织管理体制改革的新动向》，《上海行政学院学报》2012年第5期，第95—103页。。根据笔者对国家政策文件的解读，发现国家在向社会组织转移职能和购买服务中都规定了一些前置条件，符合条件的社会组织将被吸纳进国家设定的合作筐，相应地获得国家的资源倾斜和政策扶持。本文用“国家偏好甄别”指称这种选择过程，并将其划分为合法性偏好甄别、功能偏好甄别和能力偏好甄别。

1.合法性偏好甄别

国家识别社会组织的合法性，也就是对社会组织赖以存在的四种合法性基础分别做出判断，即法律合法性、社会合法性、行政合法性和政治合法性③高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》2000年第2期，第100—109页。。

2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）明确规定了社会组织参与购买公共服务的法律合法性和社会合法性。如“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”，指的就是法律合法性；“承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力”、“具有良好的社会和商业信誉”等，指的是社会合法性。《社会团体登记管理条例》（1998年修订）规定：申请成立社会团体，需向登记管理机关提交登记申请书、业务主管部门的批准文件、章程草案等文件材料。这构成了社会组织行政合法性的重要维度。此外，国家对做出突出贡献的社会组织给予表彰和奖励，也是衡量行政合法性的重要指标。2015年，中共中央办公厅印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》（中办发［2015］51号），要求社会组织内部设立中国共产党的组织，可视为政治合法性甄别。

2.功能偏好甄别

功能偏好甄别是按功能划分社会组织的类型，着重培育和发展符合国家特定功能偏好和能弥补政府公共服务短板的社会组织，而排斥那些可能对国家构成挑战或威胁的社会组织。符合国家偏好的社会组织主要是具有提供教育、文化、体育、卫生、就业、医疗等普适性服务功能，或者具有向特定群体提供社区事务类、慈善救助类、社区矫正、社工服务等非普适性服务功能，又或者具有提供行业性、专业性和技术性服务功能的社会组织。国家对它们采取放松管制的政策，突破双重管理体制的限制，允许它们直接向民政部门登记注册。如2009年广州市将科技类、体育类、社会工作类民办非企业单位、公益服务类、工商经贸类社会组织和地市级异地商会业务主管单位改为业务指导单位，实行由民政部门直接登记。2011年9月，广东省出台的《关于加强社会组织管理的实施意见》（粤办发［2011］22号）规定，对经济类、科技类、公益服务类、城乡社区服务类四类社会组织实行直接登记制。这些地方的改革经验得到了中央政府的响应。如2013年3月十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出改革社会组织管理制度，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织将直接登记。2016年8月，中央印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（中办发［2016］46号），提出稳妥推进社会组织直接登记，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织；对于上述四类组织之外的社会组织，则继续沿用双重管理体制。国家对不同社会组织采取不同的政策待遇的意图清晰可见。

3.能力偏好甄别

为了满足人们对公共服务的多样化需求，国家逐渐意识到需要借助社会组织的专业优势和贴近基层的组织优势，寻求与社会组织的合作。但是，如何保证社会组织的服务质量是国家必须考虑的重大问题。在国家政策鼓励下，自发成立的社会组织越来越多，鱼龙混杂。如果不加区分地向它们转移职能，就有可能导致“社会失灵”甚于“政府失灵”的局面，国家因而会遭致社会的责难。因此，国家迫切需要从中识别出有较强专业能力和公信力的社会组织，然后放心地与它们展开合作。近年来，国家出台了社会组织评估制度对社会组织的能力进行科学、客观的识别，就是因应了上述需要。2007年8月民政部先后颁布了《关于推进民间组织评估工作的指导意见》（民发〔2007〕127号）和《全国性民间组织评估实施办法》（民函［2007］232号），启动对基金会、民办非企业单位、社会团体的评估工作。后来，国家有关部门又相继颁布了其他政策文件，规范社会组织评估实践。如2011年11月《民政部关于印发各类社会组织评估指标的通知》（民发〔2011〕127号）和2016年10月《国家社会组织管理局关于开展2016年度全国性社会组织评估工作的通知》（国社函〔2016〕2号）等，从“规范运作”“内部治理”“财务资产”“日常管理”“绩效与评价”等多个维度规定了评估指标体系，规定获得3 A以上等级的社会组织可以获得政府购买服务的优先权和申请公益性捐赠税前扣除资格，获得4 A以上评估等级的社会组织可以简化年度检查程序。目前，社会组织等级评估制度逐渐在全国各地铺开，成为国家识别社会组织专业能力的制度工具。

上述三个偏好甄别是国家寻找适宜合作的社会组织的选择函数，但并不意味着只有满足了全部三个偏好的社会组织才能进入国家设定的合作筐之中。由于社会组织等级评估制度尚未在全国全面铺开，因此，除了功能偏好和合法性偏好是必要条件外，目前只有部分地方政府在购买服务时会将社会组织等级评估结果作为重要的衡量依据之一。此外，社会组织的党组织建设会受到党员人数的限制，但可以预见，2017年10月召开的中共十九大报告提出“党是领导一切的”后，中共党组织建设将会成为甄别社会组织合法性的一个重要指标。

（二）强支持与强控制的双重策略

1.强支持：赋权增能

国家在对社会组织进行甄别后，将符合自己偏好的社会组织纳入合作筐之中，对它们采取强支持的策略，赋权增能。

一是向社会组织转移职能。早在2011年12月由民政部、国家发展和改革委员会颁布的《民政事业发展第十二个五年规划》就提出要“完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能”。此后，政府向社会组织转移职能就伴随着行政审批制度改革和简政放权而渐次展开。在国家多次强调“凡是能由社会自主治理的事务，一律交给社会”的原则下，一些地方政府开始了向社会组织转移职能的探索。2012年8月，国务院批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试。同年2012年11月，广东省机构编制委员会印发了《政府向社会转移职能工作方案》（粤机编〔2012〕22号），规定政府可以将行规行约制定，行内企业资质认定及等级评定，行业调查、统计、培训、咨询、考核、宣传，社区事务、公益服务，产品检验检测，专业技术职称和执业资格评定等属于行业管理与服务、社会事务管理与服务、专业技术管理和服务等性质的职能向社会组织转移。2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》公布，发出了加快政府职能转移的信号。此后，很多地方政府积极推进向社会组织的职能转移工作。如浙江省温州市2014年5月颁布了《温州市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》（温政办〔2013〕170号）。2015年12月浙江省政府办公厅印发了《关于推进政府职能向社会组织转移的意见》（浙政办发〔2015〕133号），提出除法律法规另有规定外，凡是适合社会组织承担的行业管理与服务、社会事务管理与服务、专业技术管理与服务等行业性、专业性、技术性及辅助性职能，原则上可以逐步转移给社会组织承担。此外，不少地方政府还纷纷颁布了向社会组织转移职能目录，如江苏省苏州市（2014年）、浙江省义乌市（2014年）、温州市（2014年）和嘉兴市（2016年）等。

二是政府向社会组织购买服务。广东省、浙江省和上海市是最早尝试政府向社会组织购买公共服务的地区，但总的来看，2012年以前，政府向社会组织购买服务还处于自发和零星的状态，未形成规模。2012年3月和11月民政部联合财政部分别发布了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》和《关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发〔2012〕196号）是重要的转折点，宣告了规模化向社会组织购买服务时代的到来。各地政府行动起来，加大了购买服务力度。2012年6月，作为省级政府购买公共服务首例，广东省政府办公厅印发了《政府向社会组织购买服务暂行办法》（粤府办［2012］48号），明确了政府向社会组织购买服务的范围、程序方式和资金安排等。同年8月，广东省财政厅正式向社会发布了第一批《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》（粤财行［2012］210号）。2013年9月，国务院办公厅颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），要求地方各级人民政府要因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作。同年11月，中共十八届三中全会提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。此后，各地纷纷出台了相关的实施意见或管理办法等政策文件，指导和规范政府的购买行为，如山东省（2013年）、浙江省（2014年）、四川省（2014年）、天津市（2014年）、上海市（2015年）、江苏省（2015年）、北京市（2017年）。政府购买服务在全国很多地方如火如荼地推广，范围和规模不断扩大并向纵深发展，购买形式也呈现多样性趋势。

三是构建政府与社会组织协同治理伙伴关系。2006年10月召开的中共十六届六中全会做出《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重”，以及健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2007年10月，中共十七大进一步提出要健全社会管理格局和基层社会管理体制，“最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”。这些重要的政策文件将社会组织参与社会治理的重要性提高到前所未有的高度。2013年11月召开的中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出创新社会治理，改进社会治理方式，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。在这些政策的号召下，不少地方政府出台了扶持社会组织发展的政策和措施，如在办公场地、启动资金、项目开发、成立孵化基地等方面给予必要的支持和扶持，发挥社会组织在调节社会矛盾，解决民众纠纷，开展社区矫正、青少年服务管理、孤寡老人关照、外来务工人员融入、助学助残、社区网格化治理等方面的积极作用，使社会组织日益成为基层治理的重要主体和政社协同治理伙伴。

2.强控制：显性控制与隐性控制

较长时期以来，国家对社会组织采用准政府控制模式、事业单位控制模式、双重管理控制模式、归口管理控制模式等控制模式，对社会组织注册登记、业务规范、人事任命、资源获取、组织决策等方面进行直接控制①康晓光、卢宪英、韩恒：《改革时代的国家与社会关系——行政吸纳社会》，王名主编：《中国民间组织30年：走向公民社会（1978—2008）》，北京：社会科学文献出版社，2008年，第312—315页。。随着社会组织在国家治理方面的作用日益凸显，僵化地延续这种直接控制模式，既会阻碍社会组织的发展，也会引起社会组织的反感甚至抵制，不利于社会组织参与到社会治理中来。因此，必须对这些直接控制方式进行改革。进入新世纪以来，国家采取了不少措施，如让社会组织与政府部门脱钩，推动去行政化；采取市场化竞争的方式，让社会组织获得相应的发展资金而取代了行政拨款；越来越多的自下而上成立的社会组织摆脱了政府在人事任命和组织决策方面的直接干预等。这些都说明国家逐渐放弃了直接控制社会组织的方式，转而采用其他的控制手段和方法。本文将它们划分为显性控制和隐性控制两种方式。

（1）显性控制：权力监管和社会监督

一是完善对社会组织的日常检查，强化权力监管。1998年国务院修订颁布的《社会团体登记管理条例》规定了登记管理机关履行对社会组织的监督管理职责，实施对社会团体年度检查，对社会团体违反条例的行为给予行政处罚。同年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，也规定了业务主管单位负责对民办非企业单位的年度检查职责。但此后一段时间，日常检查制度未获重大进展。进入新世纪后，随着国家对社会组织的放松管制，强化日常监管被提到政府的议事日程上来，一些地方政府开始探索对社会组织的抽检制度。如深圳市2014年4月颁布了《深圳经济特区行业协会条例》，规定行业协会原有的年检制度改为年度报告与抽检相结合的方式，实行行业协会活动异常名录制度，并纳入信用监管体系。2014年10月，深圳市民政局出台了《深圳市社会组织抽查监督办法》，在全国率先建立不预先通知的社会组织抽检监督制度，将过去的被动监管改为主动监管。其他一些地方政府也进行了检查制度改革的探索，如2014年4月海南省发布的《关于社会组织年检实行年度报告制度的通知》（琼府〔2014〕5号）率先将社会组织的年检制度改为年度报告制度。在总结地方经验的基础上，2016年8月中办、国办印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，明确要求各级民政部门要通过检查、评估等手段依法监督社会组织负责人、资金、活动、信息公开、章程履行等情况，建立社会组织“异常名录”和“黑名单”，将社会组织的实际表现情况与社会组织享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务等挂钩。同时，该意见还要求健全社会组织退出机制，对严重违反国家有关法律法规的社会组织，要依法吊销其登记证书；对弄虚作假骗取登记的社会组织，依法撤销登记；对未经许可擅自以社会组织名义开展活动的非法社会组织，依法予以取缔。至此，国家对社会组织的日常监管走上了规范化和精细化的轨道。

二是推进信息化建设，构建社会监督体系。2008年9月广东省发布了《关于发展和规范我省社会组织的意见》（粤办发［2008］13号），提出要健全信息公开制度，有重点、分步骤推进社会组织信息公开工作。广州市根据这一文件的要求，于2010年3月出台《关于发展和规范我市社会组织的实施意见》（穗办［2010］3号），提出建立全市社会组织公共服务信息平台，社会组织必须主动将其重大活动、财务状况、接受捐赠的使用情况等信息，通过此信息平台向社会公布，接受会员和公众监督。2014年10月，广州市颁布了《广州市社会组织管理办法》（广州市人民政府令第108号），要求社会组织至少每年度向组织成员公布一次其重大活动、财务状况、工作报告等信息，接受捐赠、资助的社会组织应当在接受捐赠、资助后15个工作日内向社会公布接受捐赠款物的信息。与此同时，国家有关部门也抓紧推进社会组织的信息化建设工作。如2014年10月，民政部联合多个部委发布了《关于推进行业协会商会诚信自律建设工作的意见》（民发〔2014〕225号），要求社会组织在行业组织圈内建立起相互监督机制和行业自律联盟，实行声誉评价，彼此公开信息，相互监督等。该意见还要求行业协会商会要主动向会员公开年度工作报告、财务工作报告、会费收支情况以及经理事会研究认为有必要向会员公开的其他信息，同时向社会公开登记事项、章程、组织机构、接受捐赠、承接政府转移职能和政府购买服务事项等信息，增加透明度和公信力，自觉接受会员、新闻媒体和社会公众监督。2016年8月中办、国办印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（中办发［2016］46号），将信息公开建设延伸到其他社会组织，要求民政登记主管部门制定社会组织信息公开办法，向社会公开社会团体登记、检查、评估、表彰、处罚等信息，接受社会公众监督，提高社会组织的透明度。

（2）隐性控制：功能分化与政治嵌入

功能分化主要体现在以下两方面：一是对社会组织实行行政分隔。根据《社会团体登记管理条例》（1998年修订）的规定，国家对社会组织采取分级管理原则和非竞争性原则，从空间上抑制了社会组织的规模扩张和联合的可能性①陈天祥、郑佳斯、贾晶晶：《形塑社会：改革开放以来国家与社会关系的变迁逻辑——基于广东经验的考察》，《学术研究》2017年第9期，第68—77页。。二是对社会组织进行功能分割，这主要体现在对社会组织进行类别化等级评估制度安排方面。2010年12月，在总结试点经验的基础上，民政部正式公布了《社会组织评估管理办法》（民政部令〔2010〕第39号），提出对社会组织实施分类评估，并颁布了不同类型的社会组织的评估指标。地方政府在实施等级评估的过程中，又对社会组织做进一步的细分。如广州市对社会团体这一大类社会组织细分出慈善类、科技类、联合类、社工类、体育类、文艺类、学术类、社科类和专业类九类，对民办非企业单位细分出慈善类、教育类、科技类、社会类、文化类、职业培训类六类，为它们设计了不同的评估指标体系；同时，通过对指标分值进行差异化设计以体现专业不同的社会组织的宗旨和功能差异。对社会组织的细致划分，为政府分类化和分散化购买服务提供了便利。如购买居家养老、残障人士、关爱儿童等服务时，政府会选择让慈善类和社工类社会组织来承接；涉及学术会议或科普活动、制定相关专业标准、学术成果评估时，政府一般会选择学术类社会组织来承接；涉及行业资质认证、设立行业标准、开展行业调查活动时，政府往往选择行业协会来承接。虽然我们不能主观猜测政府对社会组织进行类别化等级评估的真实意图，但其客观效果是实现了对社会组织的功能分割，减少了某一社会组织因综合性功能而获得独自壮大的机会。同时，社会组织因专注政府购买服务所需的功能而产生资产专用性，其专业服务能力被锁定在政府期望的限度内，对政府产生强依赖，难以超出功能边界寻求更多的发展资源和机会。

政治嵌入主要指在社会组织中建立党组织和发挥群团组织的作用，将政治意志嵌入社会组织的日常运作之中。2007年8月民政部正式下发的《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》（民发〔2007〕127号）附件提供的6类社会组织的等级评估指标体系中，均列明了党组织这一项指标。也就是说，社会组织如果设立有党组织则会加分，否则会影响到评估分数。地方政府敏锐地捕捉到了国家加强对社会组织政治嵌入的意图，在实施等级评估的过程中，除党组织建设外，还将工青妇这类带有鲜明官方色彩的群团组织建设列入考察范围，如广州市2015年4月发布的《广州市社会团体评估指标体系（试行）》。也有一些地方政府在发布的社会组织规范化建设评估指标中将群团组织列入考察范围，如杭州市民政局2013年6月发布的《关于公布2013年各类社会组织规范化建设指标的通知》（杭民发［2013］56号）。2015年9月中共中央办公厅印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》（中办发〔2015〕51号），更是明确要求社会组织按照应建尽建的原则，加大党组织组建力度，实现党的组织和工作全覆盖，并坚持党建带群建，推动有条件的社会组织建立工会、共青团、妇联等群团组织。这样，通过党组织和工青妇群团组织的功能发挥，使国家的政治意志嵌入到社会组织的日常运作之中，有利于保证社会组织正确的政治方向。此外，一些地方还探索建立“枢纽型”社会组织的形式，让具有强烈政治色彩的工青妇、科协、侨联等组织在政治上充当国家与社会组织之间的联系桥梁，引导其他社会组织正确的政治发展方向。例如，2009年北京市社会工作委员会颁布了《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系暂行办法》，指出枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，给予政策和资源方面的倾斜，使它们在同类别、同性质、同领域社会组织中处于龙头地位，在政治上发挥桥梁纽带作用，服务其他社会组织，协助政府做好服务、管理其他社会组织的工作。“枢纽型”社会组织成为国家政治嵌入的另一个抓手。除了北京市，上海市在“十二五”规划中也提出要加强枢纽型社会组织建设，并在区一级进行了探索；广州市从2014年开始探索枢纽型社会组织的建设，公布了一批枢纽型社会组织名单。

二、不同国家与社会关系模式的比较及相关讨论

“甄别性吸纳”①需要指出的是，“行政吸纳社会”和“行政吸纳服务”中的“吸纳”英文为“absorbption”，本文认为欠妥。absorbption的意思主要是指物理或者化学意义上的吸收，国家将社会吸纳显然不是这个意思。本文的“吸纳”一词用“co-optation”。co-optation是从coopt一词发展而来，指的是“增补……成为新成员”或“拉拢、同化”这个层面的吸收。本文认为国家吸纳社会这个层面上用co-optation一词更为恰当。不同于康晓光、韩恒的“行政吸纳社会”和唐文玉的“行政吸纳服务”分析概念，三者之间在国家与社会关系的机制、策略、关系状态、内在价值等方面存在差异（见表1）。

表1 国家与社会关系模式比较

通过表1可发现，“行政吸纳社会”的核心机制在于“控制”与“功能替代”，国家根据社会组织的挑战能力和公共服务能力对社会组织实行“分类控制”，以国家权威实现对社会的有效约束。“行政吸纳社会”解释了肇始于上个世纪90年代的国家与社会关系，国家对萌生的多元化力量采取限制的态度①萧功秦：《重建公民社会：中国现代化的路径之一》，《探索与争鸣》2012年第5期，第23—28页。。改革开放为经济领域带来自由活动空间的同时，触发社会领域中政府控制之外的社会力量的生长。在“稳定压倒一切”的政治目标下，国家侧重于抑制社会组织的发展。加之80年代末的国内政治风波，加重了国家对社会稳定的担忧，强化了权力高层对社会控制的必要性的认识。然而，随着经济的发展和社会结构的变化，民众对公共服务需求与日俱增且呈多样化趋势，使得权力高层认识到一昧地限制社会组织的发展有点不合时宜。因此，由行政吸纳社会发展出“可控的”政治敏感性较弱的社会组织帮助政府提供公共服务，以替代其他具有自治功能的社会组织，防止社会组织挑战国家权威，便成为国家的一个重要策略选择。

21世纪初，经济和城镇化的快速发展导致社会矛盾多发，拷问着政府的社会治理能力。面对严峻的社会问题和更加复杂化的服务需求，政府逐步放松对社会组织的控制，意欲借助社会组织的力量更加有效地提供公共服务和缓解社会矛盾。国家的政策话语从强调经济建设为中心转向经济社会协调发展，注重发挥社会组织独有的公益性、服务性、专业性等方面的优势，将其纳入公共服务供给的合作框架之中。“行政吸纳服务”解释了这一时期政社合作的动向，强调放松管制，培育和支持社会组织的发展。政府“支持”与社会组织“配合”成为重要机制安排，充实了已有国家与社会关系模式的研究内涵。

经济社会的快速发展必然引起国家治理结构的深层变革。在威权体制下形成的国家治理理念使权力高层对社会组织的态度变得越来越复杂，不仅有规范控制的一面，也有积极培育发展的另一面，两种态度互相交织产生国家对社会治理的具体制度安排②王名、孙伟林：《社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势》，《中国行政管理》2011年第7期，第16—19页。。十多年来，国家出台了一系列的规范性文件，使得政府与社会组织在转移职能、购买公共服务和社会协同治理中的合作互动愈加常态化和规模化。“甄别性吸纳”正是国家依赖社会资源，吸纳社会组织加入“创新社会治理体制”和建设“服务型政府”行列的一个现实选择。“甄别性吸纳”作为一种新型的国家与社会关系模式，阐释了国家与社会之间强合作与强控制并存的关系特征。它既不是简单的分类控制逻辑，也不是简单的“行政吸纳服务”的支持逻辑，而是带有偏好识别取向的选择性合作与全面监管的双重逻辑。“偏好甄别”“监管型合作”构成其核心机制。“甄别性吸纳”的分析概念既是立足于前两种分析概念基础之上所进行的讨论，又是对前两种分析概念的发展或替代。“行政吸纳社会”和“甄别性吸纳”都注重控制社会组织，但前者偏重于对控制策略的分析而忽视对合作的足够关注；“行政吸纳服务”和“甄别性吸纳”都注重对合作的分析，但前者侧重合作而忽视对控制的应有关注，也不注重国家对合作的社会组织的鉴别与筛选，而后者则对合作和控制并重，同时关注国家对社会组织的偏好甄别。在“甄别性吸纳”模式下，国家与社会组织进行广泛的合作，从最初的购买服务到职能转移再到协同治理，同时控制的手法也日臻完善，并且深谋远虑，从行政化控制到日常和过程监管再到政治意志的嵌入，多种方法并举。

运用甄别性吸纳概念去审视当前的中国国家与社会关系，需要注意以下几点：

第一，目前甄别性吸纳对东部发达地区有较好的解释力。但该概念是基于对国家政策文本的解读，其普遍适用性只是一个时间问题，单一制国家结构形式决定了全国统一的制度扩散逻辑。此外，中国是一个超大型的国家，各地的情况千差万别，各地执行上级政策的策略会有差别，不会在各维度上平均发力。例如，不排除有的地方政府在某个时期对一些相对敏感的社会组织采纳比较宽容的态度，也可能对一些不敏感的社会组织实施较强的控制，但甄别性吸纳关系的总趋势不会改变。

第二，国家并非整齐划一地安排三个维度方面的策略。鉴于社会组织等级评估尚未在各地全面铺开，有些地方就可能着重对社会组织的合法性和功能进行偏好甄别，挑选出可以合作的社会组织。在强支持维度方面，政府也未必对所有合作筐内的社会组织均同等赋权增能，而是依据社会组织的业务功能及专业能力，以及与国家之间的合作经验而有所选择。在强控制维度方面，亦可依此类推。此外，国家对社会组织所采取的某个策略与某项政策之间也非一一对应的关系，而是某种行动策略可能对应于多个政策文件或措施，或一个政策文件或措施中隐含着多种行动策略。不同的行动策略与不同的政策文件之间又可能存在相互嵌套和相互加强的情况。国家偏好甄别和支持控制策略之间也没有绝对的界线，如合法性甄别和政治嵌入之间就存在相互嵌套和强化的情况。因而，甄别性吸纳是一个庞大和复杂的政策系统和行动策略系统。

第三，国家根据自身偏好甄别社会组织进行合作，但在某个时期被排除在合作筐之外的社会组织并非永远没有机会进入合作筐。原来不符合国家偏好的社会组织经过努力后达到了国家的要求，就有可能进入到国家认定的新的合作筐之中。对于那些原来在合作筐内的社会组织，如果哪一天不再符合国家的偏好要求，则有可能失去合作资格。由此，形成一个动态的甄别性吸纳循环。

第四，甄别性吸纳中的偏好甄别、强支持、强控制的行动策略，并非都是近年来产生的新事物，如合法性甄别、日常检查等都是之前已经存在，只不过在新时期得到进一步完善和细化，并赋予其新的内涵。

第五，国家与社会关系理论研究所呈现的不同知识图景，都是对不同时期国家与社会关系实践经验的概括和解释。甄别性吸纳是新时期因国家政策变化而形成的一种新关系形态。笔者相信：在今后相当长一个时期内，它将是主导国家与社会关系发展的新常态。随着社会的快速变迁，人们对美好生活的需要存在诸多的不确定性，国家如何灵活地处理与社会组织之间的关系，在合理规制与释放空间之间达至平衡，进而构建良好的伙伴关系，势必会对新时代的社会治理提出很多挑战。甄别性吸纳模式能否应对这些挑战，有待实践检验。

（感谢中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生郑佳斯提出的建设性意见）