政府与市场之外：社会组织推动经济转型的模式与路径

张长征，张中洲

（河海大学 商学院，江苏 南京 211100）

一、引言

从国际经济转型经验来看，经济转型的驱动力主要来源于政府驱动和市场驱动，即经济转型在宏观层面上离不开政府制定的产业政策引导，在微观层面上有赖于市场多元素的主动创新调整。其中以日本为代表的政府主导经济转型取得了不少成功案例，如战后日本两次产业结构调整得益于政府的产业政策；韩国依靠政府主导政策实现了进口替代型经济向出口主导型经济的转变、劳动密集型产业向资本密集型产业和技术密集型产业转变；而以美国为代表的技术革新驱动经济结构调整模式，清晰地反映了工业、技术和应用科学在现代经济发展中所起到的决定性作用。

然而，“经济转型”应该由谁来主导，政府还是市场？政府主导支持者认为：“政府主导少了争论，大家可以一心一意搞经济建设，比如县域竞争在中国过去近四十年的经济增长中具有重要地位”；反对者则认为，我国改革开放的过程事实上是市场化进程不断深入的过程，“政府主导”模式的优势是促进经济总量的提升，而非经济质量的改进，尤其进入工业化后期，我国生产要素、人口红利、外贸出口的变化都无法再延续以往的经济发展模式，在这一阶段，激发“全民参与”对提升企业创新能力、促进产业升级可能更加有效。但是，与其他大国经济转型不同，我国经济转型事实上面临着经济结构、产业升级和社会稳定三大困境，特别是资源利用效率不高、生产要素配置不合理、环境污染和贫富差距扩大等问题的处理离不开“政府之手”，而政府之手过度干预又带来转型效率低下的问题。

国际经验表明，社会组织作为政府和市场之外的“第三部门”，在经济转型中发挥着重要作用，并以其特有的社会公益性弥补着政府和市场的不足及缺陷，为经济转型过程中不同层次、不同方面的需求提供支撑（陈荣卓，2011）[1]。本文立足于社会组织与政府、市场之间的关系，实证分析社会组织对经济转型的影响作用，提出社会组织如何联动政府与市场推动经济转型的路径，希望能为相关部门的决策和政策制定提供依据和咨询建议。

二、经济转型主导模式的选择问题

（一）政府主导经济转型与市场主导经济转型的模式之争

新古典经济学派认为，经济转型升级的动力来源于生产能力的提升，核心在于提高全要素生产率，即强调市场在落后产能出清过程中处于绝对地位，并强调其在产业结构转型升级过程中发挥着基础性作用。Dunne et al.（2013）研究认为经济转型要注重市场本身在动态资源配置中的角色[2]。凯恩斯主义基于市场中个人的理性选择虽然可以在个别产业和个别市场中进行有效调节，但个人理性选择的综合结果却可能导致集体的非理性行为，认为“市场”无法实现自我出清 （张宇燕，1995）[3]；Cassen et al.（1996）的研究也表明，20世纪70年代和80年代东亚的经济增长不仅是出口贸易增加推动的，更为重要的是系列化的产业政策推动的[4]；Kohli（2004）通过对韩国、巴西、印度、尼日利亚经济转型发展的实证分析也得出了类似的结果[5]。

1990年以来，政府在经济转型发展中的“失灵问题”也引起了国际社会的广泛关注（Bjorvatn，2011）[6]，如 Stiglitz（2002）研究认为，市场在推动产业化、产业转型过程中能满足各方面的需求，但市场并非万能，政府行为出现的条件是“市场失灵”发生，然而政府干预并非完美，政府过度干预会产生“政府失灵”[7]。从“手段有限”到“调控冲突”是产业升级中政府调控失灵的具体表现，这主要源于政府在推动经济转型过程中往往采取税收优惠、土地政策、各种补贴等举措，但由于经济总量过于庞大，有限的财政补贴调控失去效力。张卫国 等（2010）实证研究结果表明，地方政府投资能显著促进经济总量增长，但对就业增长并没有显著影响[8]；Martin（2009）及 Russo（2011）的研究表明，政府的补贴政策往往缺乏效率，并不能提高企业产出及企业竞争力[9-10]。“手段有限”所表现出的是政府调控能力整体有限与市场机制大环境不够健全引发的效率缺失，而“调控冲突”则是由政府调控能力局部过强造成的。侯青川 等（2015）的研究表明，政府代理会导致地方政府在发展过程中选择粗放式的经济增长方式，片面追求经济增长速度和规模，并且在资源配置中向国有企业倾斜[11]；在政府对企业的影响方面，周亚虹 等（2015）研究发现，在企业的起步阶段，政府扶持往往能促进新型产业的发展；而企业扩张后，政府政策很难引导需求和技术的同步发展，相反会造成同质性产品过剩，产业发展无序化[12]。

（二）西方经济转型的主导模式比较

经济转型是一种经济运行状态向另一种经济运行状态的转变，涉及政府、企业和社会的生产方式、思维方式的变革，与此对应引发政府治理、企业治理和社会治理的转变。为此，经济转型在框架上包括三个组成部分，即“经济-政府”转型框架、“经济-企业”转型框架和“经济-社会”转型框架，由此形成了“政府主导”模式、“市场主导”模式和“社会主导”模式（见表1）。从西方经济转型历程模式来看，经济转型模式可以划分为：盎格鲁-撒克逊模式、莱茵模式和东亚模式。其中盎格鲁-撒克逊模式是市场主导模式，如美、英等国；莱茵模式是社会市场经济模式，如瑞士、德国、荷兰等；东亚模式是政府主导模式，如日本、韩国、台湾地区等。这三种模式的形成既根源于基本经济制度的内在要求，也来源于现代经济发展的一般要求。三种模式虽然具有显著差异性，但在私有制为基础、市场竞争作为基本调节手段方面具有共同性。

表1 西方经济转型模式的比较

（三）经济转型中社会与政府、市场的关系

经济转型不仅是一个经济问题，更是一个社会系统的内在协调性和发展均衡性的问题，是政府、社会、市场关系格局和制度安排的结果（陈学斌，2013）[13]。政府、企业、社会组织作为社会系统的主要组织实体，在依存、互补、协调、合作的过程中共同维系着社会系统的平衡，对社会发展问题共同分担责任（周学锋，2012）[14]。由于市场和政府缺陷的存在，非政府组织（即社会组织）便作为一种特殊的组织形式出现并发挥着不同的作用，在一定程度上弥补了资源配置过程中的制度缺陷（刘银喜，2002）[15]，比如商会可以对市场缺陷和非市场缺陷进行补充，在管理服务市场方面，相对于单纯的政府和市场，能有效节约交易成本（秦诗立，2001；秦诗立 等，2002）[16-17]；胡子健（2013）的研究表明，社会组织在地方政府社会管理创新中发挥了重要作用，应大力推进社会组织的发展[18]；另外，社会组织可以有效推动企业落实社会责任（王守杰，2009；陆明远，2010）[19-20]。在经济转型过程中，社会组织角色不可或缺，依靠社会组织推动经济转型可克服二元推动模式的不足，从而为解决我国经济转型中面临的政府精力不足、企业能力不强等问题提供思路。

三、社会组织的内涵及其作用经济转型的角色

（一）社会组织内涵特征

社会组织是社会发展的产物，是一种介于政府、企业之间的具有自主性和公共性的组织，并能够联结社会公众、企业，跨越不同部门、不同所有制形式，拥有人才、资源、技术、信息等多方面优势（胡子健，2013），特别是社会经济从同质的单一性向异质的多元性转型的过程中，社会组织可以有效补充政府功能的不足，也可以有效弥补市场功能的不足（刘银喜，2002）。按照社会组织服务对象可以将其划分为公共组织和专门服务组织，其中公共组织是面向社会提供服务的，如学校、医院、科研院所等，专门服务组织是专门向一类对象提供服务的，如行业协会、商会、基金会、事务所等。按照社会组织的职能标准划分，社会组织又可以划分为准行政组织、事业组织、公益组织和中介组织。而我国的社会组织主要是指社会团体、民办非企业单位和基金会、部分中介组织等。在组织形式上，社会组织可以划分四类：官方或半官方性质的团体型社会组织，如各级工商联；民间组织，如协会、联合会、促进会、商会、学会以及各类民办组织等；公司型组织，如金融类中介机构、商务咨询机构、技术服务中介、经纪人公司等；事务所型组织，如会计师事务所、资产评估事务所、房地产评估所等，如图1所示。

图1 我国社会组织主要构成

（二）社会组织在经济转型过程中的作用角色

在经济转型过程中，如何找到政府与市场之间的平衡点，如何促进二者之间的协调配合和有效合作，是发挥市场与政府两只手并用的关键，Doner et al.（2000）认为，社会组织可以充分发挥“市场支持性”（Market-supporting）和“市场补充性”（Marketcomplementing）的作用，为产业发展提供一些只有政府才能提供的公共物品并能够克服各种市场失灵[21]；Drumwright et al.（2004）的研究指出，社会组织与企业的合作能够发挥协同效应，激发社会成员的积极性和创新能力，在经济转型过程中，社会组织角色不可或缺[22]。当前，我国已经初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系，截止到2014年底，全国共有社会组织60.6万个，其中社会团体31.0万个、民办非企业单位29.2万个，各社会组织通过充分发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用，维护公共利益，促进政府职能转变，形成了社会管理和社会服务的合力，对经济社会发展的作用日益明显。

1.社会组织是经济转型的直接参与者。社会组织是经济转型的一支重要经济力量，能够直接创造GDP，如2014年社会组织增加值638.6亿元，占第三产业增加值的0.21%。此外，社会组织也是消费结构转变、创新创业领域的重要参与者和推动者。在推动企业产业升级方面，社会组织可以通过培育社会资本，引领产业资本向新兴产业和新经济领域的投资集聚，并向转型企业提供管理、技术、金融服务等。

2.社会组织是经济转型服务体系的支撑力量。在经济转型过程中，企业是经济转型的主体，政府适宜担任经济转型的“裁判者”，而社会组织发挥第三部门角色，是企业、个体行为的引导者，也是政府行为的辅助者，并补充政府、企业、个体在经济转型中的不足。同时，社会组织能够协同多元主体，向企业转型升级提供服务支撑，推动企业在技术、设计、研发、管理、信息、质量等方面的转型升级，并搭建企业间沟通与合作的桥梁，提升企业在技术研发、生产管理和品牌营销方面的能力。如图2所示，第三产业增加值在GDP中的比重加大是经济转型的重要指标，表明社会组织发展与我国经济转型升级存在紧密联系。

图2 社会团体、民办非企业的社会组织与第三产业增加值/GDP变化趋势

3.社会组织是经济转型的多元主体联结者。在经济转型中，社会组织通过联结政府、企业和个体，充分发挥联动各主体的枢纽作用。社会组织通过联结政府、企业，一方面推动政府面向经济转型进行体制结构转型，转变政府职能和优化配置效率；另一方面服务和引导企业在企业成本、生产标准和产品服务质量等方面进行转型升级，如图3所示。

图3 社会组织作用经济转型路径

四、社会组织作用经济转型的实证分析

（一）模型设计

在实证检验社会组织作用经济转型之前，需要对经济转型（ET）指标进行选取。本文在参考国内外学者研究的基础上，将经济转型划分为四个方面：经济质量（ECqu）、经济效益（ECbe）、经济结构（ECst）和环境治理（ENgov），并结合中国经济发展特点，分别选择固定资产投资与GDP之比、全社会劳动生产率、高技术产业营业利润占工业增加值比重、单位GDP废水排放量和二氧化硫排放量来表示；社会组织主要考虑社会团体（SG1）、民办非企业（SG2）和基金会（SG3）指标；政府和企业则考虑地方政府科技和环保投入占GDP比重、企业内部R&D投入占GDP比重。本文选择2005—2014年全国31省市的样本数据进行实证检验，实证检验模型为：

ETit=α+β1GOVte+epit*SGit+β2COMrdit*SGit+εit

其中ETit表示i省t年的经济转型，SG表示社会组织，GOVte+ep表示政府科技和环保投入，COMrd表示企业R&D投入。

（二）实证结果分析

表2总结了社会组织联结政府和企业作用经济转型的回归结果。本文主要从经济质量、经济效益、经济结构和环境治理四个方面来刻画经济转型，通过5个回归模型来检验社会组织对经济转型的作用。

表2 社会组织对经济转型推动的回归结果

模型1中，社会团体、基金会联结政府推动经济质量改善的系数分别为 0.396（P＜0.01）、1.124（P＜0.01），其中基金会协助政府改善经济质量能力要高于社会团体；而社会组织在联结企业作用经济质量改善方面，只有基金会具有显著性影响，其系数为-1.448（P＜0.01），这表明基金会的发展可以降低企业的R&D投入成本，并对企业的R&D投入具有替代作用，即基金会直接参与经济质量改善，协助企业经济转型。

模型2中，社会团体、民办非企业、基金会在联结政府提高全社会劳动生产率方面具有显著影响，而在联结企业作用经济效益过程中影响均不显著，其中民办非企业和基金会联结政府在推动全社会劳动生产率提高过程中具有正向作用，表明社会组织协同政府促进经济效益改善更具有效率；社会团体在联结政府作用经济效益方面的系数为-0.436（P＜0.01），这主要是因为社会团体在功能上不同于民办非企业和基金会，其大多具有准官方性质，所以社会团体参与经济活动可以承担政府部分职能，减少政府对经济活动的过多干预。

模型3检验的是经济结构调整中的政府、企业和社会组织行为，结果显示，只有SG1*GOV系数和SG3*COM系数具有显著影响，其他系数影响都不具有显著性。其中SG1*GOV系数为-0.298（p＜0.05）表明社会团体能够降低政府对经济结构的过度干预，SG3*COM系数为0.983（p＜0.01）表明基金会组织能够促进企业在经济结构调整过程中转型升级。

模型4中，社会组织联结政府和企业作用环境治理方面表现出差异性，其中社会团体在协助政府加大环境治理方面具有正向作用，尤其在大气环境治理方面作用显著，而在促进企业降低排放量方面也只是大气环境治理显著；民办非企业作为社会自发团体，在环境治理上一方面降低政府环境行为，另一方面促进企业自发环境行为；基金会在环境治理方面整体表现不显著。

（三）问题分析

总而言之，在社会组织主导模式下，社会组织作为“第三部门”对我国经济转型的作用已具有显著性，但还面临如下几个方面的问题：

1.社会团体是政府与社会、市场的联结者和补充者，对政府经济职能的发挥具有促进和替代作用，对企业转型升级具有引导和促进作用。但实证结果显示，社会团体在联结和补充政府作用方面具有显著性，对企业的经济转型作用整体不显著。这也在一定程度上表明我国社会团体的“官方”背景浓厚，在支撑和服务企业方面作用不足，制约了社会组织主导经济转型的效果。

2.民办非企业单位是非会员性的非营利性组织，国外这类组织是社会组织中就业与经济贡献最大的组织，如美国非营利就业67.3%集中在卫生保健和高等教育领域，而该领域组织主要为非会员性非营利组织，但我国民办非企业单位起步较晚，其中教育类占比51%。由于体制障碍和资金瓶颈问题，我国民办非企业单位在经济贡献和就业方面与国外差距巨大。实证结果显示，民办非企业单位的推动者、参与者和联结者角色并没有得以充分体现，与联结政府作用经济转型相比，民办非企业单位在促进企业转型升级方面作用不明显，这表明对自主性较强、而公共性较弱的民办非企业单位来说，自身成长的缺陷是制约其职能发挥的最大因素。

3.单纯依靠政府或市场力量无法来解决多样化经济转型需求问题，而基金会在科学研究、生态保护、社会福利等各个领域发挥着重要作用，有利于促进经济转型的发展。实证结果显示，我国基金会在帮助政府推动经济转型方面具有显著性作用，但在企业结构优化调整过程中支撑能力有限，其支撑服务主要体现在企业投资结构、产品技术含量，而对企业人员效率和环境保护能力不具有显著性作用。

五、社会组织推动经济转型的路径策略

（一）建立依靠社会组织推动经济转型的模式构件

经济转型主导模式是经济转型的关键环节，是一个由诸多要素构成的大系统。依靠社会组织推动经济转型模式强调“政府-社会-市场”三者之间的职能互补，政府有所为有所不为，并强调社会组织在二者之间的联结和推动作用，即市场是经济转型的主体，社会组织是化解多样化经济转型需求的重要手段，而市场失灵是政府调控的条件，其中社会组织支持和协调市场与政府功能匹配，引导“政府与市场双失灵”问题的解决。

模式构件是指构成经济转型模式的主要元素，实质上揭示的是经济转型模式的结构、经济转型模式运行机制以及经济转型模式的功能。在依靠社会组织推动经济转型模式下，产业结构调整仍然是经济转型的核心，而转型治理方式、资源配置方式、驱动动力等则是经济转型的关键要素，依靠社会组织推动，就是沿着转型治理方式、资源配置方式、产业转化、动力转化四大模式构件要素来促进经济转型。

（二）社会组织推动经济转型的治理方式转型路径

经济转型主导模式选择与社会环境、经济发展阶段和资源禀赋相匹配，才有利于推动经济转型。经济转型治理主要包括政府治理、社会治理和企业治理三个方面，由于经济转型与社会环境、经济发展阶段和资源禀赋相关联，所以三个方面的治理主体在不同阶段具有不同的侧重点。依靠社会组织推动经济转型模式是“政府+社会”辅助下的市场经济，实质是“政府主导×（市场+社会）”向“市场主导×（政府+社会）”转变，即“政府要向市场放权”“政府要向社会放权”。在制度层面，以政府主导为主，社会组织为辅，引导市场经济良性运行；在市场规范层面，以市场主导为主，政府为辅，社会组织提供支持和补充；在程序化层面，以社会组织为主，政府为辅，支撑市场有序竞争。社会组织通过承接“政府社会放权”和市场经济活动社会服务作用，一方面服务政府减少其对经济过度的“行政干预”，推动经济治理转型；另一方面引导市场企业强调社会责任和公平正义，驱动企业治理转型，建立企业内在活动和外在责任的治理体系。

（三）社会组织推动经济转型的资源配置方式转型路径

资源配置方式转型是经济转型的核心问题，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，但市场经济的正常运行离不开政府作用，为了规避政府“越位”和“缺位”，可以发挥社会组织的资源配置优势。在依靠社会组织推动经济转型模式下，政府可以通过与社会组织合作，发挥社会组织解决多样化资源配置需求的能力，引导资源配置的合理性、均衡性和持续性，弥补市场失灵，提高资源配置的效率性和公平性；社会组织通过服务企业，可以促进市场价格、市场竞争、市场供求重要作用的发挥，如行业协会通过自律性约束规范价格“指挥棒”的秩序，避免恶性竞争，专业社会组织通过对合理需求的研究和引导，破除供需求矛盾，进而用市场需求合理引导企业供给和生产。为此，依靠社会组织推动经济转型模式下的资源配置方式，加入社会元素的参与，即形成“政府+社会组织+企业”互动作用下的资源配置模式。

（四）社会组织推动经济转型的产业转换和升级路径

产业转换是经济转型中生产要素在各产业部门之间的转移，而产业升级则是指产业结构整体质的变化。当前我国产业转换和升级面临的主要制约因素是资本积累缓慢，基础产业薄弱且融资渠道狭窄，技术驱动产业转化升级不足，以及钢铁、煤炭等生产性行业的产能过剩。社会组织能够补充政府社会经济管理职能，尤其非营利性社会保障、社会福利等组织有助于提升消费者结构转换，比政府更能服务社会化需求；基金会等社会组织的存在有助于拓宽企业的融资渠道，降低产业转换和升级的资金约束；高校、科研机构等社会组织引领科技的创新，在跟踪和开发新技术方面具有优势，通过向产业提供高新技术来推动产业转换和升级；此外，社会组织可以发挥需求特定的制度优势，为产业转换和升级营造良好的外部环境。

（五）社会组织推动经济转型的动力转换路径

经济转型的动力分为内生和外生两种，其中内生动力主要来源于技术进步、投资、要素供给、制度供给和内需，而外生动力主要来源于引进技术、技术转移、外资、产业转移以及外需。在缺乏社会组织参与的情况下，无论是单一的政府还是企业都无法满足市场的多样化需求，为经济转型提供持续性驱动力，而社会组织广泛分布于市场需求端服务领域，能够及时根据市场需求将经济转型动力进行转化。在依靠社会组织推动经济转型模式下，可以将技术创新驱动、制度创新驱动、要素供给驱动纳入到经济转型动力选择范畴内，向经济转型动力提供技术、人才和资金等，这要求社会组织必须加强民办非企业单位和基金会发展，推动社会组织有效地联结政府、服务企业，从而推动经济转型向技术驱动、人才驱动和金融驱动转变。

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