党和国家机构改革，一场深刻的变革

张克

2018年全国“两会”议题特别重大、会期特别长，其中备受关注的一项议程是全国人大表决国务院机构改革方案。2月28日，中国共产党十九届三中全会在京闭幕，通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。3月4日晚，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）对外发布。

根据全国人大会议日程，3月13日，大会将听取国务委员王勇关于国务院机构改革方案的说明。值得特别说明的是，13日揭晓的机构改革方案只是《深化党和国家机构改革方案》的一部分，主要涉及国务院组成部门和所属机构改革。

本轮机构改革不仅着眼于近期全面建成小康社会，更力求为2035年基本实现社会主义现代化和本世纪中叶建成社会主义现代化强国提供制度保障。是一场统筹中央党政军群各类机构以及地方机构的系统性改革，比此前任何一次机构改革的涉及面更广、影响范围更大。

这轮机构改革的目标是，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，这也是国家治理体系的组织基础。绝大部分现有党和国家机构都将承担不同形式的改革任务。在这场史无前例的机构改革中，谁也不是局外人。

优化党的组织结构

在党的领导体制方面，《决定》提出“优化党中央决策议事协调机构；加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导”。其中，党中央决策议事协调机构是一个新词，值得关注。截至目前，上述提及的16项工作，党中央对其中至少12项工作设立了专门领导小组、委员会或职能部门等组织机构。改革后，党对民族宗教、教育、科技和审计工作的领导也将得到进一步加强和优化。

在党的职能部门层面，《决定》提出，“优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作”。这句话将党的教育培训部门与组织、宣传、统战等部门并列。目前国家级干部教育培训机构主要包括中央党校、国家行政学院和浦东、延安、井冈山三所干部学院，原本由中央统战部管理的中央社会主义学院2016年调整为党中央直属事业单位，这些干部教育培训院校或将在本轮机构改革后迎来新的发展机遇。

而加强归口协调职能，是上海党建的一大特色和经验。自1983年以来，上海将全市的政府部门和机构按照产业或行业划分为若干大口，由市委派出的大口党委进行归口管理。可以预期，改革后党的职能部门将更多肩负起统筹协调本系统本领域各类机构的职能。

《决定》提出，“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益”。合并设立或合署办公实现机构整合一般有两类模式。第一类是合署办公。实质是两个机构，能够以共同或各自的名义对外开展工作，在各自机构序列中保留名称，机构实体、人员编制及党政领导关系一般列入党委机构，不再计入政府机构序列。根据需要可分别核定领导职数、配备领导班子，内设一套综合管理、人事、后勤部门。当前，中央国家机关层面严格意义上的合署办公只有中纪委、监察部，监察部机构列入国务院序列，编制列入中央直属机构。

第二类是合并设立，多数情况是两个机构合并设立组建新机构。例如，2013年卫生部和人口计生委合并组建卫生计生委。此外，还有三种较为特殊的情形。

绝大部分现有党和国家机构都将承担不同形式的改革任务。在这场史无前例的机构改革中，谁也不是局外人。

一是“一个机构两块牌子”。实质上是一个机构根据工作需要，以两个名称对外开展工作，只有一个领导班子、一套内设机构，统一核定编制、配备领导职数、设置内设机构。目前，中央网信办、臺湾事务办公室都是这种情况。

二是“挂牌机构”。实质上是一个机构承担多项职责，因工作需要加挂牌子，有两个或者两个以上名称，在不同场合以相应名称对外开展工作的机构。挂牌机构往往是以其中的一块牌子为主。例如，中央外宣办、国务院新闻办公室并入中宣部后，国务院新闻办在中央宣传部加挂牌子。

三是“对外保留牌子”。实质上是机构调整合并后继续延用原机构名称，对外继续开展工作。对外保留牌子的机构一般以其中某一块牌子为主，出于对接国际组织需要，对外保留其他机构的牌子。例如，环境保护部对外保留国家核安全局牌子，工信部保留国家航天局、国家原子能机构牌子，代表国家参加有关国际组织活动。

优化政府机构设置和职能配置

本轮政府机构改革的核心是转变政府职能，完善政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护方面的职能，通过机构调整和职能重新配置，深化“放管服”改革，建设人民满意的服务型政府。

对国务院组成部门，《决定》提出了政府机构职能优化的宏观方向。例如，“科学设定宏观管理部门职责和权限，强化制定国家发展战略、统一规划体系的职能”，涉及发改委；“加强和优化政府反垄断、反不正当竞争职能”，涉及发改委、商务部、工商总局；“加强和优化政府财税职能，进一步理顺统一税制和分级财政的关系”，涉及财政部、税务总局；“加强、优化、转变政府科技管理和服务职能”，涉及科技部；“加强和优化政府对外经济、出入境人员服务管理工作职能”，涉及商务部、公安部；“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”，涉及发改委、住建部、国土部。

对国务院直属机构中，《决定》提出要“改革和理顺市场监管体制，整合监管职能”，涉及工商总局、质检总局、食药监总局；“强化经济监测预测预警能力，综合运用大数据、云计算等技术手段，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性”，涉及统計局；“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，涉及林业局。

3月5日，十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨在作关于中华人民共和国宪法修正案草案的说明时透露，《深化党和国家机构改革方案》提出，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。

《决定》还提出，要“优化政协专门委员会设置”，“推进法院、检察院内设机构改革”。在深化跨军地改革部分，《决定》提出要“推进公安现役部队改革”，据《人民公安报》透露公安消防、边防等现役部队正面临领导体制调整改革；十九大报告中提及的“组建退役军人管理保障机构”在《决定》中被再次强调，这个机构将承担协调各方力量为退伍军人服务的职能。

赋予省以下机构更多自主权

自建国以来，我国中央与地方关系经历了多轮权力收放循环，但纵向事权划分始终不够清晰，存在不同层级党政机关在职能和机构设置上高度一致的“职责同构”现象。本轮深化党和国家机构改革不仅对横向的机构职能进行重新配置，也在纵向政府间关系优化方面有所突破。《决定》专门用一章部署“合理设置地方机构”，核心思想是在确保中央集中统一领导前提下，赋予省以下机构更多自主权，构建简约高效的基层管理体制。

《决定》提出“涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应”，这是对地方必设机构的新要求。必设机构是指为了保证上下贯通、执行有力，由中央统一规定的各级党委和政府必须设置的机构。在机构管理实践中，地方必设机构一般遵循职能综合性、机构稳定性、工作普遍性等三个要求，起到维持国家机器正常运转、促进经济社会发展和民生保障功能。党委序列的必设机构一般有办公厅、组织部、宣传部、统战部、政法委员会、政策研究室等，政府序列的必设机构一般有财政、公安、审计、教育、卫生部门等。

在必设机构之外，《决定》明确“允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构”。既允许由一个基层机构承接多个上级机构的任务的“一对多”模式，也允许由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报的“多对一”模式。

赋予省以下机构更多自主权积极回应了新世纪以来我国各地探索党政机构改革的试点试验，不少在地方行之有效的创新经验被吸纳进入中央机构改革顶层设计。

赋予省以下机构更多自主权积极回应了新世纪以来我国各地探索党政机构改革的试点试验，不少在地方行之有效的创新经验被吸纳进入中央机构改革顶层设计。不论是广东佛山顺德的党政合署大部制改革还是市县市场监管“三合一”改革，运行中面临的最大问题就是“下改上不改”，导致改革出现反复。本轮改革后，地方在机构设置上不必再纠结于是否与上级机关一一对应，中央将整治上级部门通过项目资金分配、考核督查、评比表彰等方式干预下级机构、职能和编制设置的行为。

《决定》还提出，在基层“整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理”，推动治理重心下沉，实现人员、资源、服务向一线集中。例如，北京市在全国率先成立市级和区级城市管理委员会，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理等职能，在基层街道社区实行网格化管理服务，促进城市精细化管理水平提升。城市政府在城市管理领域实施“大部制”改革渐成趋势。

总之，推进国家治理体系与治理能力现代化，需要进一步向地方放权，因地制宜地建立起符合地方治理特点和满足群众实际需要的机构职能体系。