公益组织在海洋环境公益诉讼中的主体适格性案例评析

韩 枫

[提要]

最新修订的《民事诉讼法》和《环境保护法》明确赋予社会公益组织提起环境公益诉讼的权利，随后修订的《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定了“行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。目前我国海洋环境损害赔偿制度下社会公益组织不是海洋环境公益诉讼的适格主体，无权提起海洋环境公益诉讼。

[案情概述]

审理法院：青岛海事法院。

裁判日期：2017年12月28日。

原告：某公益组织。被告：美国某石油公司、中国某石油公司。

2011年6月，位于中国渤海湾海域的蓬莱19-3油田的海床发生原油漏油事件。该油田系由一家注册于中国的国家石油公司和一家注册于利比里亚的美国某石油公司共同开发。该案系海洋环境污染损害责任公益诉讼纠纷，青岛海事法院于2015年7月7日立案依法进行审理。

[审判]

法院就本案的审判意见集中在法律适用问题上。判决中首先明确了本案性质为针对污染海洋生态环境提起的公益诉讼。然后分别列举了《海洋环境保护法》第五条第二款的规定，即“国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作”以及第八十九条第二款的规定，即“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。法院认为，“该法律规定赋予国家海洋行政主管部门监督管理海洋环境的职责，专门授权国家海洋行政主管部门代表国家对污染海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿请求，也同时排除了社会组织提出该类请求的资格”。接下来论述《环境保护法》与《海洋环境保护法》的关系，即《环境保护法》第五十八条系关于就普通环境污染提起民事公益诉讼的一般规定，而《海洋环境保护法》第八十九条第二款是海洋环境污染损害赔偿方面的特别规定。依照《立法法》第九十二条确立的优先适用特别规定的原则，本案应适用《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定。据此判决原告不是提起本案诉讼的适格主体，驳回起诉。

[评析]

一、原告诉讼请求和被告答辩意见

1.原告诉讼请求主要是由于油田溢油事故严重破坏了渤海湾生态环境，损害了社会公共利益，被告作为油田设施的拥有者和管理者，应当承担相应法律责任，对其破坏的渤海湾生态环境进行修复、治理。原告作为社会公益组织，根据《侵权责任法》第六十五、六十六条，《环境保护法》第五十八条，《民事诉讼法》第五十五条，《海事诉讼特别程序法》第七条，最高人民法院相关司法解释提起诉讼，请求法院判令被告对事故损害的渤海生态环境进行修复，以使渤海湾生态环境达到事故发生之前的状态，保护社会公共利益。

2.被告答辩理由主要是由于在海洋资源和海洋环境领域，社会公共利益和国家利益具有完全相同的内涵，本案海洋环境污染损害诉讼的原告主体资格应当依据《海洋环境保护法》的规定予以确定。根据该法第八十九条和《民事诉讼法》第五十五条的规定，海洋监管机关是有权就海洋资源损害提出索赔和公益诉讼的唯一权利主体，其索赔权利已经涵盖了我国侵权责任法所保护的全部权益和救济方式，《环境保护法》第五十八条关于公益诉讼的规定并不适用于海洋环境污染损害索赔和诉讼，社会组织无权对该项损害提起公益诉讼。具体分为以下几点：

（1） 本案案涉油田溢油事故是在海上油田开发过程中发生的，其所造成的海洋生态环境污染损害发生于我国内海渤海海域，均属于《海洋环境保护法》第一、二条规定的适用范围之内，因此本案应当适用《海洋环境保护法》。《海洋环境保护法》第八十九条明确规定了海洋环境监管机关的污染损害责任索赔权，第五条规定了“国家海洋行政主管部门”是“海洋环境监督管理部门”，因此，就本案所涉及的海洋生态环境污染损害而言，国家海洋局及其授权机构就是《海洋环境保护法》第八十九条规定的海洋环境监管机关，依法享有海洋生态资源损害的索赔权。

（2） 根据《海洋环境保护法》的立法释义，海洋环境污染事故造成的损害原则上分成两大类：一种是公民、法人、其他组织等私主体因海洋环境污染事故遭受财产、人身等私权益的损害，按照侵权责任法和一般的民事权利保护制度，公民、法人或其他组织作为直接受害人有权向污染责任人提出索赔，一旦法院提起诉讼即为典型的“私益诉讼”；另一种则是对于私权益之外的海洋生态、海洋资源、海洋保护区等海洋环境造成的损害，任何公民、法人和其他组织等私主体均不可能成为直接受害人，不存在私益诉讼的基础。我国《宪法》第九条、《物权法》第四十六条、《海域使用管理法》第三条等明确规定海域属于国家所有。因此，对海洋资源造成损害实际上是对国家利益造成损害，一旦构成“重大损失”，则由行使海洋环境监督管理权的行政机关作为索赔主体代表国家对责任者提出索赔。

（3） 从所有权的角度讲，由于海洋资源完全属于国家所有，对海洋资源污染损害提出诉讼请求的主体，应当是专门的行政主管机关，而不应当是其他主体，这是由行政机关作为国家所有的自然资源的所有权行使人资格决定的。因此，海洋监管机关对海洋资源损害的索赔权具有唯一性。《海洋环境保护法》第八十九条调整的范围实际上涵盖了私权益以外的全部海洋资源损害，在国家所有的海洋资源之外，并不存在其他形式的海洋资源，在《海洋环境保护法》第八十九条规定的索赔主体之外也不存在其他的索赔主体。

（4） 在海洋资源和海洋环境领域，社会公共利益和国家利益具有完全相同的内涵，《海洋环境保护法》第八十九条规定的海洋监管机关代表国家就海洋环境污染损害提出索赔，就是《民事诉讼法》第五十五条的公益诉讼。《民事诉讼法》第五十五条规定是我国确立民事公益诉讼的诉讼程序法律依据，根据立法机关对该条的释义，确立公益诉讼制度目的在于“落实宪法、物权法等实体法规定”。因此，公益诉讼制度是建立在维护国家对于自然资源所享有的所有权的基础之上，这与《海洋环境保护法》第八十九条规定海洋监管机关是就海洋资源损害提出索赔的唯一权利主体的理论基础是一致的。

（5） 本案系海洋环境污染损害纠纷，关于海洋生态资源损害以及海洋水产资源损害的索赔主体资格这一法律问题，《海洋环境保护法》第八十九条属于特别法的规定，《环境保护法》第五十八条的规定属于一般法的规定。按照特别法优于一般法的法律适用原则，应当优先适用《海洋环境保护法》的规定。

（6） 在我国现有自然资源国家所有的基础上，监管机关理应成为海洋环境公益诉讼的第一顺位原告。参考国外成熟的环境公益诉讼制度，大多数大陆法系国家规定只有国家有权提起公益诉讼，而美国模式则是社会组织参与公益诉讼的功能定位在督促行政机关履行职责，即赋予其“环境行政公益诉讼”的权利。

（7） 在我国现行法律制度下，如果法律允许社会组织有权同时提起海洋环境公益诉讼，将会造成严重的法律后果。在以自然资源物权制度为基础的海洋环境公益诉讼制度下，如果法律允许社会组织同时享有提起海洋环境公益诉讼的权利，一方面变相地赋予了社会组织代表国家提出索赔的权利，这显然与我国的宪法规定和立法原则相违背，另一方面还会干预海洋监管机关索赔权的行使。法律赋予监管机关的索赔权是其行政监管职责的派生和延伸，监管机关在专业技术方面具有得天独厚的优势，但是社会组织的诉讼能力和专业技术方面的限制，在客观上可能阻碍监管机关充分性发挥技术优势，行使索赔权，采取恢复措施。

（8） 本案中国家海洋局北海分局作为监管机关已经行使海洋环境监督管理的索赔权，案涉污染事故责任人已经实际承担了损害赔偿责任，全部赔偿补偿款已经足额支付到位，国家海洋局和地方政府已经实际实施渤海海洋生态环境修复措施并实际取得成效。原告在起诉时明知却刻意歪曲前述事实，其诉讼请求明显缺乏相应的事实依据。原告就本次事故提出相同的索赔请求，构成重复索赔，因此不应再行提起海洋环境污染公益诉讼，其诉讼请求应当予以驳回。

二、相关法律问题观察

1.本案在司法实践中意义重大，明确否定了公益组织的主体适格性

本案是全国首例公益组织针对污染海洋生态环境提起的并且被法院正式立案审理的公益诉讼，通过本案审理和判决触及了海洋环境公益诉讼上具体的问题，促进司法系统进一步规范细化海洋环境污染类案件的管辖和受理等程序性问题，是有益的司法尝试。法院判决明确否定了公益组织在海洋环境公益诉讼的诉讼主体资格，为今后类似的公益诉讼起到否定性的示范作用。

2.司法实践中明确了海洋环境公益诉讼的法律适用问题

我国公益诉讼法律制度并未专章入典，而是散见于不同的法律法规中。其中，2017年7月1日修订生效《民事诉讼法》第五十五条规定了民事环境公益诉讼制度，2015年1月1日修订生效《环境保护法》第五十八条规定了普通环境公益诉讼相关内容，2017年11月5日修订生效的《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定了海洋环境公益诉讼相关内容。

本案是在2015年1月1日《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》实施生效后被青岛海事法院于2015年7月7日立案。在本案审理期间，自2015年7月7日至2017年11月4日这一段时期刚好处于新的《环境保护法》已生效而新《海洋环境保护法》尚未生效期间，“新一般法”规定的公益诉讼内容和“旧特殊法”规定的公益诉讼内容不一致，两者如何适用则进入了立法法规范的领域，所幸的是新《海洋环境保护法》于2017年11月5日的及时颁布实施解决了司法者的困扰。随着本案判决的出台，最高人民法院于2017年12月29日公布了《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》的司法解释，明确规定该类案件应当按照《海洋环境保护法》的规定，国家海洋监管机关享有代表国家提起海洋环境损害的专门授权，社会公益组织无权提起该类诉讼，由此确立了海洋环境公益诉讼的特别法律适用。至此，不论从立法层面还是司法层面，海洋环境公益诉讼的法律适用均做到了清晰明确，既有法律法规的明文规定，又有审判案例的参考依据。