协同治理视角下流域跨界水污染防治模式的构建——以引滦入津工程水污染防治为例

葛 丽 婷

(河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100)

流域跨界水污染防治问题，是当前我国生态保护和环境治理的重要问题，也是协调区域经济发展和共享区域绿色发展成果的重大问题。依据《中国人民共和国水法》第十二条“国家对水资源实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制”，为加强对流域跨界水资源的管理和保护，我国特别设立了7大流域管理机构，作为水利部的派出机关，主要负责水量管理工作，并在业务处理方面接受环保部的指导，其本身不具备流域整体规划权力。《环境保护法》指出，流域水污染防治交由流域内各地方政府治理，遵循属地化治理原则。从流域水环境的自然属性看，水资源具备自然流动性，流域是一个自成系统的整体[1]。属地化管理方式割裂了流域水污染治理的整体性。流域内尤其是上游地区的点源污染或面源污染都会造成中下游地区水质受污染的破坏性结果。从流域水环境的社会属性看，流域上下游行政区在经济水平和社会建设等方面存在差异，拥有区位优势的上游政府通常会采取成本最小化和收益最大化的方式转移水污染负外部性，影响了整个流域的可持续发展。因此，必须以流域为基本单元开展区域协同和部门协同[2]。从公共经济学角度看，流域水资源作为准公共物品，其非排他性和竞争性更容易造成“公地悲剧”[3]。然而，跨流域调水工程实则为流域跨界水污染问题引起重视创造了释放的端口。调水工程作为跨流域调水的载体，流域水资源的水体污染直接影响了跨流域调水的水量水质，实则将流域水污染的外部成本更加集中于特定人群。当因负外部效应而利益受损的对象得以明确，流域水污染问题更易成为公众关注的焦点。“引滦入津”作为关乎天津市千万人口饮水用水大局的重要调水工程，海河流域水污染的防护治理工作尤其重要。文章以“引滦入津”工程水污染防治为例，试图运用协同治理理论探究流域跨界水污染防治模式的构建。

协同治理强调的是治理主体的多元性和治理主体间的协同合作。流域跨界水污染治理模式的构建需要政府及相关部门发挥主导作用，利用市场在资源配置中的决定性作用，吸引公众和社会资本、技术和组织等投入到流域水污染治理行动中，并对政府水环境管理工作进行监督和评价。实现流域跨界水污染协同治理不仅需要考虑流域跨界政府之间如何实现良好的沟通协作，也需要政府与企业、公民、NGO之间的协同治理。引滦入津工程中的受水区即天津市在其上游供水区即河北省滦河、黎河水受到污染的情况下，水质曾一度低于Ⅲ类饮用水标准这一事件，是一个典型的区域协同和部门合作失效问题，充分暴露了政府、市场和社会在流域跨界水污染协同治理机制和治理能力方面的缺失。那么，流域跨界水污染协同治理机制的建设现状是怎样的？效果如何？通过何种方式优化流域跨界水污染协同治理机制？本文将在对“引滦入津”工程水污染协同防治现状分析的基础上展开探讨。

1 “引滦入津工程水污染事件”回顾

1983年建成的引滦入津工程是我国兴建的第1个大型跨流域调水工程，是一个具有引水、输水、蓄水、净水和配水等多功能综合性城市供水系统。引滦入津工程引滦河水自河北省承德市和唐山市交界处的潘家口水库经大黑汀水库反调节抬高后，通过大于12 km的引水隧洞并借用遵化市境内黎河约57 km河道输水，再由位于天津市蓟县境内的于桥水库调蓄，经34.14 km的州河暗渠进入引滦专用输水明渠，流经潮白河泵站到达尔王庄泵站，尔王庄泵站将水分2路：一路水送至宜兴埠水源厂泵站，交由西河水厂和新开河水厂处理后送至天津市区；一路水通过倒虹吸由新引河最后进入海河。引滦工程建成超过30 a来，充分发挥了缓解华北地区水资源供需矛盾的“生命线”的作用，向天津供水10 亿m3/a。然而，潘家口水库、大黑汀水库水面上大面积的养鱼网箱、黎河段两岸密布的采矿点和精选铁矿厂以及蓟县龙虎峪镇果河桥桥底散布着的建筑垃圾、生活垃圾，使得入津水质一度下降[4]。自2000年以来，潘家口、大黑汀水库水体总氮由2000年以前的2.0 mg/L上升到2013年的5.34 mg/L，总磷由0.01 mg/L上升到0.104 mg/L。于桥水库水体主要污染物总氮总磷、COD浓度明显上升。水体的营养程度由原来的中营养水平变为轻度富营养水平，导致近几年藻类大量繁殖、藻密度增加。于桥水库的水质一度仅仅符合国家地表水Ⅳ类水质的标准，勉强够得上农田的灌溉使用，引滦入津变成了“引污入津”。关系到天津市千万人用水安全的引滦入津工程水源受污染的消息经媒体广播报道，一时间天津引滦水水质状况受到天津市政府和市民的高度关注。

引发入津水体受污染的原因包括工农业排污、生活污水、水源防治设施缺乏和生态恶化等，天津市政府在获悉水质受污染情况后，由天津市水务局联合蓟县政府组成若干执法小组，就打捞于桥水库库区河湾处的水面漂浮物、清理整治果河桥桥面违法鱼市等问题展开合作，并且天津市政府投资3亿元，实施于桥水库水源保护工程。经过治理，于桥水库周边的面源污染得到极大程度的缓解，各类污染物的入库负荷也得以削减，入津水质得到改善。但引滦入津工程由于地跨河北省和天津市2个行政区域，其水污染治理有其复杂性和特殊性。第1，引滦入津工程作为我国首个跨流域调水工程，水质的保障需要供水区和受水区即河北省和天津市建立起协同保护机制以实现水污染防治。第2，流域水资源的上中游地区相比下游地区，虽占据了区位优势，但在经济水平和社会发展等方面更显不足。水体受污染问题若想得到根治，上游地区是否有能力做好水质防护至关重要。这就需要天津市与河北省建立生态补偿长效机制。我国的跨流域调水工程很多，除了引滦入津，还有引黄济青、引江济太、引大入秦工程等，“引滦入津工程水污染事件”为这些已经建成的和计划建设的跨流域调水工程的水质保护和水污染防治提供了参考的范本。

2 海河流域“引滦入津”工程水污染协同治理机制建设情况

2.1 中央与津冀政府深化纵向合作，加强水污染控制

目前流域跨界水污染治理的总体工作思路是部委指导、流域牵头、2省协调(见图1)[5]。水利部和环保部就引滦入津工程水源受污染事件，提出整治潘家口水库和大黑汀水库的面源污染和实施综合治理工程以及跨省市的水源地生态补偿机制，迫使水利部指导下的海河水利委员会和津冀2省市(直辖市)协商探讨水资源保护和水污染治理对策。海河水利委员会编制了《引滦水资源保护条例草案》，制定了潘家口水库和大黑汀水库的饮用水水源保护区划分方案和提出恢复引滦水资源保护领导小组的建议等。天津市作为引滦入津工程的受水区，是水质好坏最直接的利益相关者，在出台引滦水源污染防治等法规条例的同时，投入了大量资金运用物理、生物修复法保障库区水体生态。而河北省承德市作为调水工程供水区，取缔各类污染企业和项目，并开展滦河流域入河排污口专项监察活动，依法查处超排、违规排放的企业。黎河段所在行政区域的遵化市也与天津市水务局签署了引滦水源保护战略合作协议。

图1 我国流域水资源保护与水污染防治管理机构组织关系Fig.1 Administrative relationship chart of water resources protection and water pollution control in China

2.2 津冀政府围绕引滦沿线水污染横向合作进行联防联控

为确保天津市民饮用干净达标的滦河水，天津市水务局成立了引滦水源保护工作领导小组，全面负责引滦水源保护的工程建设、科学研究和管理调度，并积极支持河北省开展水污染防治工作。河北省与天津市建立了引滦沿线津冀综合管理联席会议和属地公安配合协作机制，对隧道周边采矿、黎河尾矿砂排放和于桥水库周边的非法养殖、旅游等活动展开联合执法。天津市与遵化市开展引滦水资源管理和水污染防治的共建共享活动，与黎河、于桥水库周边村庄开展生态文明村建设。在此基础上，天津市为实现与河北省就引滦入津水量水质得到保障问题的协同治理，天津市将致力于推动有关部门批复《潘家口、大黑汀水库水源地保护规划》；推动水利部海河水利委员会组织编制《于桥水库流域水资源保护规划》；推动“引滦水资源保护跨省生态补偿机制方案”纳入环保部、财政部“省际生态补偿机制试点”。

2.3 社会公众加入引滦沿线水污染防治行动，强化水资源管理监督

30 a前，引滦入津工程建成通水一举解决了天津人民喝苦水、咸水的历史，天津城市饮用水水质达到国家二级标准，一度成为全国饮用水水质最好的城市之一。但后期由于引滦水在河北省境内的滦河、黎河段的水质受到严重污染，引滦入津演变成引污入津，天津用水安全受到严重威胁的新闻在引滦入津工程通水30 a之际甚嚣尘上，引起天津市民和相关环保组织的高度重视。水利部和环保部就引滦入津工程水源受污染事件，指导海河水利委员会和津冀政府及时制定水资源保护和水污染防治方案，及时公布水质治理信息。从中央到津冀政府的及时行动和信息公开，对于减缓天津市民用水安全、提高政府公信力发挥了重要作用。

3 海河流域“引滦入津”工程水污染协同治理机制效果分析

3.1 水污染协同防治效果分析

第1，津冀引滦沿线水污染防治联防联控效果显著，但治污效果持续性有待加强。潘家口水库、大黑汀水库(以下简称潘大水库)沿滦河而建，滦河水质好坏至关重要。水体中的氨氮含量和化学需氧量等主要污染物浓度高低是衡量水质好坏的重要指标。经过天津市与河北省承德市及遵化市在隧道周边采矿、黎河尾矿砂排放、农业污水排放、输水明渠周边垃圾清理等方面展开了协同治理活动后，滦河水系主要污染物氨氮、化学需氧量浓度有了一定程度的下降(见图2)。作为引滦水入境天津的首要调水水库——于桥水库，天津市政府投入了大量的治理力度。从村落垃圾处理、沼气池建设、沟道坑塘支流治理等于桥水库周边环境治理，到于桥水库上游州河明渠改暗渠、平交口门截污墙等防污设施建设，再到省界水文水质检测断面、藻类和藻毒素检测等防污技术研发，事实上于桥水库的水体综合营养状态指数相应地有所下降，但从2014年水体又处于轻度富营养状态(见图3)。因此，水质长效保护和防治比较困难。

图2 2011-2015年滦河水系主要污染物浓度变化Fig.2 The main pollutant concentration changes of Luanhe River system from 2011 to 2015 数据来源于2016年河北省环境公报。

图3 2011-2015年于桥水库综合营养状态指数变化Fig.3 Variation of comprehensive nutrition index in Yuqiao Reservoir from 2011 to 2015 数据来源于2016年天津市环境公报。

第2，流域治理机构的行政地位亟待加强[6]。水利部下设了海河水利委员会，负责潘大水库工程调度运行和大坝安全,但对水面开发利用和水体污染没有监督管理权，也无权进行流域的整体规划。为了加强引滦工程沿线水库、引水隧洞和输水渠道等保护，海河水利委员会又下设了海河流域水资源保护局，在组织关系上接受水利部领导，在业务内容上接受水利部和环保部双重指导，这更易导致海河流域水资源保护局工作的复杂性，以致不能协调好水利部和环保部交代的任务。另一方面，海河水利委员会属于正厅级别的事业单位，与天津市水务局、河北省水利厅属于同一行政级别，因此，在海河水利委员会与地方政府水利、环保等部门商讨水污染防治等问题时，缺乏有力的行政权威和执行效力。

第3，企业、公众等其他社会主体在流域水污染治理中的参与积极性有待提升。目前流域水污染治理仍由政府主导，府际合作是水资源保护和水污染防治的主力。由于政府水质监测数据透明化、公开化尚未形成常态化机制，公众信息获取渠道少、成本大，难以有效参与流域水污染治理。另一方面，环保领域的市场化交易机制尚不成熟、新型环境经济政策推行受阻限制了企业加入水污染治理行动的投资、交易空间和内在动力。

3.2 生态补偿机制建设效果分析

为统筹引滦入津上游保护地区和下游收益地区的协调发展，在环保部和财政部等的主导和倡议下，津冀2地环保部门就引滦入津上下游横向生态补偿机制协议中的涉及的资金拨付方式、跨省届河流断面水质达标率、补偿方案等问题展开磋商，最后津冀2地达成一致意见。自《引滦入津上下游横向生态实施补偿方案》、《引滦入津上下游横向生态补偿监测方案》制定并实施以来，黎河桥断面和沙河马各庄大桥断面pH、氨氮、化学需氧量、高锰酸钾指数和总磷5项指标年均值均满足《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)Ⅲ类水质要求。与2016年上半年相比，滦河水质有了明显改善。根据《引滦入津上下游横向生态实施补偿方案》，引滦入津水环境补偿资金由天津、河北和中央财政奖励资金构成，这笔补偿资金额度为2省市在2016-2018年每年各1亿元，共6亿元[7]，中央财政2016年奖励资金3亿元，如果中央财政奖补力度不改，至2018年补偿资金总额为15亿元。然而今年河北省唐山市和承德市为彻底解决潘大水库网箱养殖问题，预计需出资13.28亿元和7.34亿元。相比之下，对河北省唐山市和承德市的补偿力度仍需加强，补偿标准也亟待提高。

4 加强流域水污染协同治理机制建设

4.1 以政府为主导、市场为基础，吸引社会力量，打造流域水污染协同治理平台

流域水资源作为准公共物品，其非排他性和竞争性导致了水资源在开发、利用和保护过程中出现了不同程度的“公地悲剧”，这使得流域水污染协同治理平台的构建需发挥政府的主导作用。流域跨界水污染防治问题需要府际合作、也需要部门协同[8]。首先，组建具有行政权威的流域管理机构[9]。一方面，以法律形式确定流域水资源委员会主要负责人副部级的行政级别，再整合与流域水资源保护和水污染防治相关部门的管制权力，统一转交给流域水资源委员会，由其负责流域水量、水质和水生态的整体规划，协调好水利与环保工作，实现部门协同。另一方面，在各省市全面推行“河长制”的基础上[10]，由水利部分管流域水资源管理的主要负责人、流域流经各省市的河长与流域水资源管理委员会主要负责人组建“n+1”模式的流域水资源委员会领导小组，代表流域各地区的经济、社会和生态发展利益，就流域水资源管理问题展开协商以期实现各地区在水污染防治中利益的最大化，减少府际合作阻力。其次，利用“互联网+”技术，打造流域水资源管理“三张清单一张网”实现流域跨界水资源综合管理的互联互通、数据共享和业务协同。“三张清单”即流域水资源管理部门权责清单、企业环保信用负面清单和财政专项资金管理清单。“一张网”即流域水资源综合管理服务网，由流域水资源管理委员会负责网站运营，设计政府部门服务、企业服务和其他组织服务板块，在各个服务板块下设置相应功能，比如水质监测结果公告、违规排污企业名单公示、排污许可证申请、公益组织交流活动等。最后，依托流域跨界水资源综合管理服务网实现数据上云，汇集流域内各省市各部门数据消除信息孤岛，给公众、社会组织和企业创建了解水资源保护和水污染防治的信息平台，拓宽公众、非政府组织和企业对于水资源保护、水污染防治和水生态修复的参与空间，丰富公众、非政府组织和企业对政府水资源综合管理工作监督渠道，构建政府、企业与社会公众共同参与的流域跨界水污染协同治理模式(见图4)。

图4 流域跨界水污染防治协同治理模式Fig.4 Collaborative governance mode of trans-boundary water pollution in river basins

4.2 推动流域生态补偿长效机制建设，增强上下游政府水污染协同治理的内在动力

流域上下游地区之间长效的横向生态补偿机制的建设不仅为进一步保护和改善流域水质提供了制度保障，同时最大程度地减轻上游地区在水环境保护上的资金压力和发展负担，这需要多元化的生态补偿方式。既需要中央对流域内各地方政府的转移支付，又需要充分发挥流域水资源的市场价值[11]。一方面，利用政府财政支持组建流域生态补偿基金，另一方面，应根据“损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿”原则，利用流域水资源综合管理服务网构建水资源交易平台，包括水权交易、排污权交易等，同时受水区可以根据不同季节、汛期和枯水期、不同性质企业征收梯级水费，将部分收入纳入流域生态补偿资金。另外，给为了保护流域水环境作出巨大牺牲的供水区“补血”的同时，也应该增强其“造血”能力。通过国家生态建设工程的倾斜性照顾、库区产业结构调整等方式探索库区居民谋生新路子，促进流域生态补偿机制的长效运行，实现流域共享共治、合作共赢和协同发展。

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[1] 王 薇,邱成梅,李燕凌. 流域水污染府际合作治理机制研究——基于“黄浦江浮猪事件”的跟踪调查[J]. 中国行政管理,2014,(11):48-51.

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[6] 唐 兵,杨 旗.协同视角下的湖泊水污染治理——以鄱阳湖水污染治理为例[J].理论探索,2014,(5):86-89.

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