租售同权的法律意涵及其实现途径

谢鸿飞

【摘要】“租售同权”结合中国国情，将租赁权这种民事权利和宪法上的平等权紧密联系，可谓是其最大的法律亮点。“租售同权”的实现也可分为两个层次：一是直接通过各种规范性文件赋予承租人在公共领域享有和房屋所有权人同等的权利。二是通过扩大房源、支持租房租赁企业的发展等措施，促进租赁市场的发展，从而扩大租赁权主体，惠及更多人群。

【关键词】租售同权；平等权；购租并举；

租售同权的意义或将远超促进房屋租赁市场发展的预期

房地产行业一直是中国经济发展过程中的重要主题，任何一个制度的变化，都会引发各界的高度关注。“租售同权”实际上是中国近年来房地产政策从“居者有其屋”到“住有所居”，从“以售为主”向“租售并举”过渡和转变的一个副产品，也是对这一政策的升华。2016年《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（以下简称《意见》）指出，“实行购租并举，培育和发展住房租赁市场，是深化住房制度改革的重要内容，是实现城镇居民住有所居目标的重要途径”。今年，住建部等九部委联合发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（以下简称《通知》）明确其宗旨是贯彻落实“房子是用来住的、不是用来炒的”理念，加快房地产市场供给侧结构性改革和建立购租并举的住房制度。被媒体认为广为关注的“租售同权”的《广州市人民政府办公厅关于印发广州市加快发展住房租赁市场工作方案的通知》，其目的也是“积极支持租赁住房方式，加快构建租购并举的住房体系：鼓励发展现代住房租赁产业，催生新的经济增长极：规范住房租赁市场，夯实经济社会长久向好发展的住房基础。”这些文件表明，发展住房租赁的首要目的是淡化住房目前明显的金融资产属性。

租赁市场是房地產市场的一部分，其培育和发展也当然是完善和发达市场经济的应有之义，本身并没有多少可议之处：真正一石激起千层浪的，是租售同权制度。目前，它进一步发酵，有从地方性做法上升为全国普遍做法的可能：《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）也规定了这一制度。如此的话，租售同权的意义将远远突破政策制定者促进房屋租赁市场发展的预期。

从宪法上的平等权看“租售同权”对承租人利益的保护

从严格的法律意义上说，“租售同权”并不准确，基于买卖合同取得的房屋所有权和基于租赁合同取得的租赁权，作为不同的民事权利，其权能存在根本差异。从现行各地试点和《征求意见稿》看，“租售同权”结合中国国情，将租赁权这种民事权利和宪法上的平等权紧密联系，可谓是其最大的法律亮点。

公民在法律面前人人平等，这是宪法赋予公民的基本权利，也是现代社会最为重要的标志之一。公民平等权对应的义务人是国家，国家应承担保障公民平等权的义务。改革开放的一个方向即是实现人口和资源的自由流动，市场经济固有的平等要求促进了经济领域的平等，然而在市场经济以外的社会领域，平等却有些姗姗来迟。就房地产领域而言，房产所有权和户籍的捆绑，加之大城市户籍在社会保障、公共教育等方面的巨大福利和附加价值，客观上推高了房价，进一步又激发了社会的焦虑、不安等多种负面情绪。

《意见》提出了一定程度的“租售同权”：非本地户籍承租人可按照《居住证暂行条例》等有关规定申领居住证，享受义务教育、医疗等国家规定的基本公共服务。《征求意见稿》更明确规定，承租人可持备案的住房租赁合同依法申领居住证，并享受规定的基本公共服务。其法律实质是赋予房屋的承租人和所有权人在基本公共服务领域内相同的权利，国家作为平等权的义务人，对居住在城市中的公民提供相同的公共服务给付义务，公民取得公共服务的资格大为降低。可见，这一改革与《选举法》废除城市农村居民选举权不同效力的“四分之一条款”，确立“同票同权”原则一样，都是平权原则的基本要求。

从理论上说，平等权与社会权不同，它不应受制于一国经济和社会发展的具体阶段，基于治理伦理和国家权力正当性的要求，平等权应不受任何限制地赋予给每个公民。但不能否认，基本公共服务提供的水平和质量取决于国家的经济和社会发展程度，另外，各地发展的不均衡也使公民在公共服务领域内的平等权难以平均实现。“租售同权”采取的是单一的承租标准，其实际操作是否要同时考虑其他标准，还有待观察。比如这种平权原则如何与目前大城市吸纳外来人口的“精英主义原则”相协调？平权原则是否会导致大量人口涌入发达的大城市，使其公共服务不堪重负？很明显，这不可能单靠“租售同权”的理念就可以解决，势必还要求国家资源分配等方面的顶层设计。

“租售同权”当然要求承租人在房屋被征收时，房屋承租权和所有权受法律保护。1991年的《城市房屋拆迁补偿管理条例》第24条明确规定，房屋被拆除时，原租赁关系继续保持，因拆迁而引起变动原租赁合同条款的，应当作相应修改。2001年修改后，也有诸多保护承租人利益的条款，如要求拆迁人与房屋承租人订立拆迁补偿安置协议（第13条第2款）、对产权调换房屋的承租权（第27条）、取得临时安置补助费或周转房的权利（第3l条）等。但《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》对承租人在房屋被拆迁时的权利只字未提。承租人在房屋征收时，若无法得到合理补偿，当然也违反了“租售同权”的基本要求。

从民事权利角度看“租售同权”对承租人利益的保护

从民事角度看，房屋承租人享有的承租权属于债权，其效力强度远不如物权。在法制史上，立法者假定房屋承租人是弱势群体，对其进行超过普通债权的保护，是相当古老的传统。中国现行法也有对房屋承租人进行特殊保护的规则，如“买卖不破租赁”（《合同法》第229条）、承租人对承租房屋享有优先购买权（《合同法》第230条）、承租人在房屋租赁期间死亡的，与其生前共同居住的人可以按照原租赁合同租赁该房屋（《合同法》第234条）、在先成立的租赁权可以对抗在后的抵押权（《物权法》第190条）等。《征求意见稿》第13条第2款规定的承租人同等条件下的优先承租权也值得肯定。

目前，中国房地产立法主要是以房屋销售为中心，并没有承租人保护的特别立法，国家对房屋租赁交易的法律关注程度较低。比较法上比较共同的经验是对住房租赁进行法律控制，可分为两种模式：一种以美国纽约市为代表的合同内容管制，即通过行政手段对租金、房屋维护、租赁期限等事项进行严格限制：二是对出租人解约权的管制，着眼于维护住房租赁合同的稳定性。《征求意见稿》同时采用了合同内容控制和解约控制两种手段。其第11条规定了对租赁期限的限制，鼓励出租人与承租人签订长期住房租赁合同，对三年以上住房租赁合同且实际履行的，国家给予相关政策支持；住房租赁企业出租自有住房的，除承租人另有要求外，租赁期限不得低于三年。第14条规定出租人不得扣留押金；第15条禁止出租人擅自进入租赁住房。在实务中，承租人面临最大的威胁是所有人任意解约，驱逐承租人。第17条规定了解约限制，出租人只有在符合法定情形时才能解约，如承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金，且未在宽限期内缴纳：未经出租人同意将住房转租或者出借给他人或擅自改变住房用途、结构等，这些事由都是承租人严重违约的情形。最后，它还规定了出租人违法解约驱逐承租人的公法责任。它们并非国家对承租人承担的义务，而是国家基于特殊的社会政策考量，为出租人设定的法定义务。

“租售同权”的实现需要多措并举

“租售同权”的实现也可分为两个层次：一是直接通过各种规范性文件赋予承租人在公共领域享有和房屋所有权人同等的权利。《意見》规定，非本地户籍承租人可按照《居住证暂行条例》等有关规定申领居住证，享受义务教育、医疗等国家规定的基本公共服务：广州市赋予承租人子女获得义务教育的权利。其落实程度取决于政府的决断，重点是细化“租售同权”的主体范围和权利范围；二是通过扩大房源、支持租房租赁企业的发展等措施，促进租赁市场的发展，从而扩大租赁权主体，惠及更多人群。

扩大房源。首先可以通过使“屋有居者”的做法，盘活空置的存量房，使其物尽其用，缓解大城市日益增长的居住需求与住房有限的紧张关系。但不宜采取强制出租方式，因为它危及所有权自由行使原则，至多通过税收方式调节。其次是新增出租房。《意见》提出了若干有操作价值的举措，其中最重要的是增加租赁住房的土地供应，鼓励地方政府盘活城区存量土地，采用多种方式增加租赁住房用地的有效供应。2012年，《国土资源部关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》就许可商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，确需利用农村集体建设用地进行租赁住房建设试点的，按照“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的要求，由省级人民政府审核同意试点方案。《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》进一步明确了村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。这一举措若能落实，将不仅一定程度上解决了国家土地和集体土地同权的老问题，而且也将有效扩大租赁房源。

强化承租人权利行政保护。在实践中，房屋承租人权利被侵害的现象层出不穷，如房东无理增加租金、提前解约、黑中介、房屋配套设施安全隐患等。行政管理部门在这方面大有可为，如落实房屋租赁备案制度，为租房租赁市场的监控和“租售同权”提供必要的信息：制定房屋租赁统一合同范本，平衡出租人与承租人缔约的实力：探索小额租赁合同纠纷行政调解和社会解决纠纷机制，减少这类纠纷的解决成本等。其中最重要的是对“黑中介”进行持续的行为监管，并建立“黑名单”制度，完善住房租赁企业、中介机构和从业人员信用管理制度，全面建立相关市场主体信用记录，向社会公布租房企业和中介从业人员的信用信息，通过信息公开化遏制中介机构的各种败德行为。

培育住房租赁企业。住房租赁市场的发展在一定程度上取决于住房租赁企业的规模化、集约化、专业化程度。《意见》要求形成大、中、小住房租赁企业协同发展的格局，满足不断增长的住房租赁需求，同时鼓励房地产开发企业出租库存商品住房：引导房地产开发企业与住房租赁企业合作，发展租赁地产。为了培育住房租赁企业，初期可以考虑税收优惠措施，《意见》提出对依法登记备案的住房租赁企业、机构和个人，对房地产中介机构提供住房租赁经纪代理服务，在增值税方面给予优惠，值得肯定。民间资本进入住房租赁企业的积极性也取决于住房租赁市场的发展。目前比较现实的一个做法是《意见》规定的制定支持住房租赁消费的优惠政策措施，落实提取住房公积金支付房租政策，简化办理手续。

住房租赁企业和租赁市场的发展，也要求扩大这类企业取得的租赁权的流通属性。《意见》要求为住房租赁企业提供金融支持，支持其发行企业债、不动产证券化产品，稳步推进房地产投资信托基金（REITS）试点。要实现这一目的，至少住房租赁企业的租赁权应具有权利质押的资格，其收益权也可以用于资产证券化的资产池。

在供给侧结构性改革大背景下的租售同权制度对中国社会的影响可谓深远，它不仅可以有可能改变中国人传统的“安居”观念和安身立命的想象，更能有利于推动平等、公正、文明、和谐等社会主义核心价值观的践行。