各省财政账本有多“敞亮”

冯旭东

上到国家，小到家庭，钱怎么用都是很敏感的事情。把财政的每一分钱用到刀刃上，就要依法公开财政账本，主动接受人民群众监督。11月26日，由上海财经大学公共政策研究中心、《人民周刊》杂志社、CEI中国企业研究所共同主办的《2017中国财政透明度报告》发布会暨“构建全面规范透明的预算制度”全国研讨会在上海财经大学召开。这是上海财经大学公共政策研究中心连续第九年对中国省级财政信息公开状况进行评估发布，报告影响力日益增强，受到各界的广泛关注。

省级财政透明度排名

山东领跑 湖北垫底

今年的《中国财政透明度报告》是在新《预算法》实施第三年的背景下，在前八年报告的基础上进行研究编写。评估针对我国省级政府公共预算、政府性基金预算、财政专户资金、国有资本经营预算、部门预算以及相关信息、社会保险基金、国有企业八个方面信息要素的公开状况，以及被调查者态度共九个一级财政信息要素及其细化指标信息的公开情况进行评估。

今年的调查中，我国31个省份财政透明度的平均得分为48.26分，比2009年的平均分21.71分增长了一倍多，进步显著。尽管如此，但从整体上看，我国省级财政决算信息公开的情况仍不理想，有超过50%的信息未公开，而财政透明度最低省份仅公开不到30%的调查信息。

2017年财政透明度平均得分最高的山东省公开了70%的调查信息，甘肃、四川、安徽、湖南、辽宁5省的财政透明度平均得分都在60分以上。其余25省（直辖市、自治区）则均“不及格”，其中福建、上海、江苏、广东等9省透明度指数在50～60分之间，北京、重庆、天津等6省在40～50分之间，浙江等7省在30～40分之间，湖北、陕西、青海三省低于30分，垫底的湖北仅得了25.5分。

各省排名“上蹿下跳”现象依然存在，比如去年透明度排名倒数第二的四川省，今年一下跃升到第3名，而去年排名19的甘肃省今年跻身第2名。各项指标的省际差异也很大，比如政府性基金预算透明度，得分最好和最差的省份差距超过55分。国有资本经营预算透明度中，山西等8省得了72.22分的同时，湖北、贵州、陕西3省却只得了5.56分。

政府资产负债信息公开被忽视

社会保险基金透明度有提升

从具体项目看，省级财政透明度评估分为九项信息要素进行打分，按得分从高到低排序，依次是态度（77.27分）、国有企业（57.78分）、一般公共财政预算（57.50分）、社会保险基金预算（49.11分）、政府性基金预算（47.90分）、部门预算（47.19分）、国有资本经营预算（43.64分）、资产负债（17.71分）和财政专户储存资金（4.68分）。

报告分析，在九项信息要素中，被调查者态度得分最高，得分率约为80%，说明大部分政府部门能够积极回复课题组的政府信息公开申请；财政专户管理资金和政府资产负债的信息公开情况最差，平均得分不到20分，其中财政专户是九项信息要素中得分最低的，仅有4.68分。项目组介绍，尽管平均分有所增加，提供信息的省份也从去年的8个增加到今年的11个，但仍有20省（直辖市、自治区）未提供资产负债信息。这表明我国省级政府资产负债信息极不透明。

9个指标中透明度得分最低的是财政专户。为什么财政专户透明度连年下降？项目组负责人邓淑莲教授说，财政部对财政专户决算编制要求发生了变化，2014年度不再要求编制《财政专户管理资金收入明细表》《财政专户管理资金支出功能分类明细表》等，2015年度则进一步取消了所有与财政专户管理资金相关的决算表格，因此公开信息越来越少。针对这一项是否纳入评价的疑问，邓淑莲解释，项目组曾就此讨论，认为只要财政专户里面还有资金，就应该公开。

部门预算一项中，今年纳入评估范围的341个省级政府部门财政透明度得分继续保持2013年以来的增长态势。值得关注的是，各部门在财政信息公开上仍存较大差异，26个部门获得满分，也有31个部门得分为零。总体上看，国税局的财政信息透明度最差，其次是人大和政协，透明度最好的是财政部门，达到了及格水平。

此外，报告显示，今年社会保险基金透明度有明显提升，山西、内蒙等13省得分超过70分，但也有15省得分低于30分，包括北京、天津等。從具体的项目看，31省均公布了社保基金的收入、支出、结余以及预算收支表明细，但没有一个省公开各项基金的资产负债信息和养老基金的未来50年或70年收支精算报告信息。

上海财经大学公共经济与管理学院教授郑春荣认为，当前社保基金最大的问题是没有很好地披露投资明细，没有人管保值增值，也没有人被问责。只有坚持公开透明，才能保证省养老保险基金不会走到“穿底”且负债的地步。

财政透明度处于上升趋势中，

但标准还较低

公开透明是法治政府的基本特征，财政信息则是核心的政府信息。以财政信息公开透明推动法治政府和责任政府的建设，可以收到事半功倍的效果。项目组介绍，在财政透明度上，新《预算法》实施之前，省级政府的普遍心理是不愿意“冒尖”，一些曾经得分高的省份，第二年透明度又下降了，“缩”了回去。上海财经大学刘小兵教授说，某省曾有一年得了全国第一，财政部得知后要去调研，省里紧张了，打电话给项目组老师询问“我们怎么会得第一”。新法实施后，情况不一样了，有不少省份都争相拿第一，由此表明，法律对财政透明度起着决定性的作用。

有省份排名垫底，特意来了解不足，听取建议。当然，也有省份“不服气”，向财政部反映情况，认为项目组设立的指标要求太高，财政部也和项目组成员就指标体系进行了沟通。

“实际上真的不高，是法律要求太低，法律不是上线，而是底线”，刘小兵表示，财政透明度，要看公开的信息能不能保障人民的知情权和监督权，不能公开了，老百姓还是不知道政府把钱花到哪里去了。公众需要看得懂的，实实在在反映财政情况的财政信息。

邓淑莲介绍说，根据我国的具体情况，目前的透明度评估只有结果信息，缺乏过程信息，法律要求公开的信息距离国际标准还很远。国际上有一个预算透明指数，用的标准高于我们的标准，我们只评估决算信息，国际标准要则要求公开预算、决算、结果、以及议会、立法机构在其中起到的作用等信息并量化，中国从08年进入评价，平均分在13分左右，而最高的国家达到80分左右，透明度评估是对我们法治政府建设的“倒逼”机制。

邓淑莲说，透明是现代财政的一个特征。要达到财政监督的目的，就要求全部财政资金都纳入预算，预算要详细、真实、规范。首先财政资金要按部门分类，其次要按照功能分类，第三要按照经济分类。我国现在一些地方和部门的“其他”支出非常大，款级科目和项级科目都有“其他”支出，都不详细。“其他”是预算法允许的，一般国际上是3%左右，不超过5%，但我们一些部门竟然超过60%，其实就是制定预算的时候，不知道钱要用来干什么，只是占着。

1934年，著名经济学家马寅初为上海财经大学师生题词：“经济匡时”，寄望师生胸怀国家，志存高远。上海财经大学公共政策研究中心自2009年开始，每年组织专人对我国省级财政透明度进行调查评估。从上年度九月份开始跟踪，要历时大半年才能完成几十万字的报告，虽然不计入学术成果，没有报酬，但项目组所有成员仍然不辞劳苦，孜孜以求。

邓淑莲在接受《人民周刊》采访时高兴的说，新《预算法》颁布后，我国省级政府的财政透明度进步明显，信息公开的程度已由2009年占被调查信息的20%左右提高到2017年的50%左右，九年的时间里增长了一倍多。各级政府对财政信息公开的态度也逐渐从被动转为主动，越来越规范地公开各类财政信息，财政信息公开正以前所未有的大好形势向前推进。