我国社会办医政策演变分析与研究

■ 李 倩 赵丽颖 徐嘉颜 马 灿 程 薇

十一届三中全会确立了“以公有制为主体，发展多种经济成份”的经济发展路线，为社会办医政策提供了政治基础。民营医疗机构1990年正式合法化，到2000年后的蓬勃发展，再到2012年后的规范发展，国家在这几个阶段中出台了诸多相关政策，历届政府工作报告和重要卫生工作会议中对多元化办医有明确的指导精神。作者对改革开放至今以来的社会办医政策沿袭进行归纳总结，客观地表现我国社会办医政策的发展及演变历程，并针对存在的问题进行讨论并提出相关建议，以促进社会办医更好地发展。

1 社会办医政策沿革

1.1 初步放开阶段（1980-1989年）

这一阶段的划分依据1980年个体行医合法化。1980年，国务院发布《关于允许个体开业行医问题的请示报告》中明确指出个体行医合法化，来弥补国家和集体所有制医疗机构的不足。1985年，卫生部发布《关于卫生工作改革的若干规定报告》，揭开了我国卫生改革的序幕，对个体行医做出具体政策规定，民办医疗机构以多种形式参与公办医疗机构改革。1989年，卫生部《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》确定了以各种形式的责任制为主的改革政策，允许有偿提供医疗服务。

1.2 鼓励发展阶段（1990-1999年）

这一阶段的划分依据是20世纪90年代医药卫生体制改革的深化、股份制股份合作制等产权制度改革逐渐延伸到医疗卫生行业，我国开始提倡多种形式兴办医疗机构。1992年，卫生部发布《关于深化卫生改革的几点意见》指出，允许多渠道筹集资金，放宽卫生技术劳务政策。1994年，卫生部发布《医疗机构管理条例》，明确国家扶持医疗机构的发展。1997年，国务院《中共中央国务院关于卫生改革发展的决定》提出将社会办医定位为医疗卫生服务体系的补充力量。1999年《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》指出，民办医疗机构作为公共卫生的重要部分，参与公共卫生领域竞争。

上述各项政策的出台，形成了我国社会办医管理的制度框架，确定了社会办医在医疗服务体系的地位，社会办医开放领域逐渐拓宽，政策环境得到改善，激发了社会资本办医的热情[2]。

1.3 分类管理阶段（2000-2011年）

这一阶段的划分依据是将医疗机构划分为营利性与非营利性，并进行分类管理。2000年，国务院《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》明确医疗机构分为营利性医疗机构和非营利性医疗机构，随后出台的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》明确指出非营利性、营利性医疗机构采取不同的财政、税收等政策和管理模式。在十七大报告中，再次重申营利性与非营利性分开。将民营医疗机构营利性非营利性分开扶持和管理外，政府对社会办医的鼓励措施更加具体化，在筹资渠道、市场准入、税收等方面有了更具体的支持政策。2009年，国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》明确指出，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。详见表1。

表1 分类扶持阶段主要法律文件表

这一阶段，国家将医疗机构按经济类型分为营利性和非营利性，在扶持政策方面，从规划、准入、融资、土地、税收、医保、人事、学术环境等方面出台了一系列的政策，并针对医疗机构不同类型实行不同政策和管理。放宽多方面的政策限制，改善社会办医的执业环境，扶持社会办医的发展。这些政策导向明确，政策内容具体，在调动社会资本办医热情方面发挥了显著作用。

1.4 监管强化阶段（2012年至今）

这一阶段的划分依据是医疗机构监管的提出。2012年，国务院《卫生事业发展“十二五”规划》中明确指出建立健全医疗服务监管体系，完善医疗服务监管法规制度，加强医疗服务行为、质量安全和机构运行的监测监管，并特别提到民营医疗机构在发展中应得到有效的监管。2013年，《关于促进健康服务业发展的若干意见》中再次提到完善健康服务法规标准和监管，并提出准入、融资、税收、用地等多项扶持政策。2014年，国家卫生计生委《关于加快社会办医的若干意见》要求持续提高社会办医的管理和质量水平。2015年，国务院《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》要求放宽社会办医准入条件、拓宽融资渠道、促进资源流动和共享、优化发展环境（税收、医保、医疗水平、监管、收费政策）。2016年，《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》要求建立严格规范的综合监管制度，强化全行业综合监管，其中包括加强对营利性医疗机构盈利率的管控、医疗养生类节目和医疗广告等方面的监管。到2020年，对各级各类医疗卫生机构监督检查实现100%覆盖。2017年，财务部在《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》提出支持社会办医拓展多层次多样化服务、进一步扩大市场开放、强化对社会办医的政策支持、严格行业监管和行业自律。详见表2。

表2 分类扶持阶段主要法律文件表

这一阶段，国家开始重视对医疗服务的监管，逐步完善监管法律制度建设，监管内容越来越细化，对医疗机构的监管逐步加强，并提出对营利性医疗机构进行盈利监管。与此同时，国家进一步加大了对社会办医的支持，在扶持政策方面更加细化具体，导向更加明确，放宽多方面的政策限制，改善社会办医的执业环境，扶持社会办医的发展。

1978年至今，我国出台的关于民营医疗机构的政策规定可以看出，政府对民营医疗机构的管理历程：由开始开放到鼓励，到分类管理逐渐规范，再到发现问题要求加强监管。这些政策为我国民营医疗机构和卫生医疗体系的发展提供重要保障。

2 民营医疗机构管理现状

随着社会办医政策不断的发展，我国对民营医疗机构的管理在逐渐的完善。目前，我国医疗机构监管的相关职能分散在多个行政职能部门[3]。详见表3。

表3 我国民营医疗机构行业管理主体和职能表

目前，我国政府对民营医疗机构的管理主体和职能制定已较为全面，但与公立医院相比仍有一定差距。各部门应在执行中加强管理，将各自工作和相应政策执行落实到位，并在工作中发现工作分配与政策制定的不足，在实际工作的实践中不断完善我国政府对民营医疗机构的管理。

3 讨论与建议

3.1 存在问题

3.1.1 对社会办医政策认识不足。从政府部门来看，在本轮医改中，虽然国家确立了以公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的多元化办医总体格局，将社会办医作为一项战略性举措来实行，但是由于宣传力度不够，各方对于社会办医的功能定位及其在整个医疗服务体系中的地位和作用认识不足，影响了其对待社会办医的政策观念以及相关政策的制定和落实。

从患者角度来说，由于一直以公立医院就医为主，对公立医院的信任根深蒂固，同时，一些关于民营医疗机构医疗事故的报道也容易使患者产生公立医院优于民营医疗机构的思维定势[4]。

3.1.2 政策设计不完善，尚未细化且相对滞后。社会办医在近几年逐渐受到政府及社会各界的重视，虽然相关政策取得一定成果，但仍存在很大的发展空间。例如政策中“有关部门”表述含糊，监管主体和职能不明确；缺乏具体的政策规定，如免税条款缺乏具体免税条件等，在政策中较多见，政策缺乏实操性难以落实；当前的政策法规多半较之现状相对滞后，如监管重点仍停留在准入制度缺乏持续动态监管，对于监管中发现的问题无对应的处罚条款等。

3.1.3 政策执行力度不够，监管未到位。虽然国家持续出台支持社会办医的政策，在准入、医保和人才上要同等待遇，给予了社会办医诸多扶持，但一些相关政策并未得到落实，仍存在一些隐性障碍，比如机构审批环节多、周期长、医疗报销难、缺乏人才等[5]。

另一方面，由于部分医院过分追逐利益，把经济利益置于患者的健康和福利之上，做出了一些违规违法行为，如虚假广告、违反诊疗常规、过度检查、过度治疗等。目前，我国在医疗质量、医疗行为、广告等方面缺少具体的监管措施，存在重审批、轻监管，重执法、轻指导等现象，尚未建立起良好的行业氛围[6]。

3.2 相关建议

3.2.1 加强社会办医政策的宣传推广力度，提高民营医疗机构医改参与度。社会办医是医疗服务体系的重要组成部分，它与公立医疗机构共同构成完整的医疗服务体系。各级政府应重视社会办医发展，并加强部门间的沟通协调，确立社会办医在当地医疗服务体系中的地位，并出台实质性的鼓励和扶持政策。政策出台后，还应加大宣传力度，加强民营医疗机构沟通与交流，对其在理论、政策、法律等方面进一步加以规范和明确，使其更好地理解和掌握相关的政策、法规，帮助民营医疗机构完善各项管理制度，树立良好形象。并且通过媒体正面宣传或政策引导，消除公众对民营医疗机构的偏见，吸引患者到民营医疗机构就诊，加强民营医疗机构行业竞争力。

3.2.2 完善政策法规，加快民营医疗机构健康发展。政府应加大投入，切实落实和完善社会办医院建设与发展的具体政策及实施细则。如税收政策，明确免税条款缺乏具体免税条件。完善目前政策中的空白点和具体要求，包括大型设备使用的监管方式与检查阳性率的要求、准入条件、医疗质量等。同时加强对民营医疗机构监管的政策法规建设，做到监管有法可依，并加强执法力度，对违法违规机构进行严惩。

3.2.3 强化政策执行力度，加强监管。应强化政策执行情况的督导和考核评估，监管政策执行落实情况。统筹监管相关的卫生、发改、人保等不同监督主体之间的关系，建立协调一致的监管体系，同时建立注册会计师外部审计的第三方监管体系，加强行业监管[7]。通过强有力的监管手段，一方面确保社会办医政策的真正落实，另外一方面使民营医疗机构处理好社会效益与经济效益之间的关系，防止社会办医院为片面追求经济利益而做出损害患者利益、破坏医疗市场秩序的行为。

[1]安徽省财政厅课题组.安徽省民营医院发展状况及相关扶持政策研究[J].卫生经济研究，2012(1):9-13.

[2]金春林,王贤吉,何达,等.我国社会办医政策回顾与分析[J].中国卫生政策研究,2014,7(4):2.

[3]方鹏骞,梁铭会.中国公立医院监管理论、模式与路径研究[M].北京:科学出版社,2011:3.

[4]周春红,徐爱军,杨学伟,等.我国民营医院的发展现状及对策[J].医学与社会,2010,23(11):62-64.

[5]赵淳,陈方,赵婧,等.影响我国营利与非营利性医院发展的政策问题分析[J].中国医院,2015，19(5):4-5.

[6]赵桐,沙丽,杨曼茹,等.北京市社会办医政策回顾与效果分析[J].中国卫生经济,2017,36(1)：14.

[7]郑雪倩,曹艳林,刘宇,等.完善营利性与非营利性医疗机构相关配套政策[J].中国医院,2015,19(5):11-13.