怀化市科技廉政风险的表现、成因及防控策略

杨吉兴 郑代良 李沅祥

【摘 要】 本文分析了怀化市科技廉政风险的主要表现及成因，提出了怀化市科技廉政风险的防控策略。要做到用制度体系防控科技廉政风险，用运行机制防控科技廉政风险，用科技手段防控科技廉政风险，用廉政文化建设防控科技廉政风险。

【关键词】 科技廉政风险；表现及成因；防控体系；廉政文化建设；怀化市

近年来，随着我国科教兴国战略发展和创新驱动战略的提出，科研经费投入不断增大，科研腐败也越来越成为人们关注的问题。科技领域腐败丑闻不断被媒体频频爆出，触目惊心，以不争地事实说明科技领域存在权力制约与监督机制的漏洞，科技廉政风险是客观存在的现实。怀化市科技领域也存在与全国大体相同的情况。本文在对怀化市科技管理过程中存在廉政风险情况充分调研的基础上，试图分析怀化市科技廉政风险的主要表现及其成因，并进一步探讨怀化市科技廉政风险的防控策略，为构建怀化市科技廉政风险防控体系，破解怀化市治理与防范科技腐败难题，具有重要的理论价值和现实意义。

一、怀化市科技廉政风险的主要表现

科技领域腐败问题由来已久，科技廉政风险客观存在。因在一个较长时间里其表现没有其他领域明显，因而没有引起人们足够的重视。根据对怀化市科技领域的全面调查研究，我们认为，怀化市科技领域存在明显的廉政风险，若隐若现，不可小觑。其主要表现为六个方面：

第一，科技项目申报过程中的廉政风险。科技项目，包括各类科研项目、科技平台、科技奖励等，（以下统称“科技项目”，不另注）的申报是多部门、多系统和多层次的，科技项目经费来源渠道众多。有国家各部委如国家发改委、财政部、科技部、农业部、林业部、教育部等许多部门的项目及经费，也有地方对口部门及企业事业单位设置的项目及经费；有所谓“纵向项目”及经费，还有与企业合作的“横向课题”及经费。 由于至今还没有搭建统一的多系统、 多层次和多功能的科技项目申报识别信息平台， 客观上导致了科技项目申报过程中存有钻政策漏洞的现象， 存在重复申报、交叉申报、分头申报、重叠申报和改头换面申报等来套取科研经费的情况，更有利用人脉关系上下勾联、中饱私囊而肆意套取科研经费的严重违纪违规行为，存在重大科技廉政风险。

第二，科技项目评审过程中的廉政风险。项目评审过程不规范，项目审批主管部门、项目评审专家和项目申报者之间关系不顺，为科技项目评审过程中权力设租、寻租和招租提供了空间，致使项目评审过程中的跑关系、托人情、打招呼、送“红包”等情形时有发生，屡禁不止，审核项目主管部门、项目评审专家和项目申报者之间搞利益输送，扎利益链条，形成科技廉政风险。

第三，科技项目实施过程中的廉政风险。科技项目完成立项之后，项目管理部门只是按照相应的比例抽取一定的管理费用，至于项目如何实施，实施效果到底如何，最终是否能够取得实质性的科研成果，往往疏于监管，过程管理粗放，几乎流于形式。尤其是一些“学术领导”拿到项目之后，自己不动手搞研究，也没有进行调研或对项目实施的团队做指导，项目有人帮他做、帮他撰写结题报告和代行答辩，照样“结题”、“结项”，而科研经费且进入其私人腰包。凡此种种情形，连同管理部门的管理费随意使用（往往监管不到位），必然导致科技廉政风险存在。

第四，科研仪器设备采购中的廉政风险。据中国科协调查，科研经费中真正用于科研的比例仅占40%左右，这就意味着有60%左右的科研经费流失在项目之外，而这些“流失在外”的经费中就包含了科研仪器设备采购中的廉政风险。目前在怀化的各类企业，如湖南正清制药集团股份有限公司、湖南省中南桥梁安装工程有限公司、怀化建南机器厂有限公司等国有和私营企业，高等学校如怀化学院、湖南医药学院、怀化职业技术学院等，医疗单位如怀化市第一人民医院、怀化市第二人民医院、怀化中医院等，科研院所如怀化市农业科学研究所、怀化市林业科学研究所等，均普遍存在着在建实验室多，科研项目、课题资金体量大， 仪器设备采购类别多， 供货客体繁杂、交易频繁和科研项目责任主体多等情况。在科研仪器设备采购中，责任主体往往会借各种理由想方设法规避招投标程序，甚至相互勾结，暗箱操作，以次充好，以少报多或以假报真，甚至巧立名目，张冠李戴，虚开发票，套取科研经费，从而使科技廉政风险不时出现，防不胜防。

第五，科技项目结项评审中的廉政风险。项目结题时存在拉关系，讲人情现象，没有形成有价值的理论成果或应用成果，没有真正拥有自己知识产权的创新成果，而是随意聘请几位熟悉的或有关系的所谓“专家”，进行答辩、评审就匆匆了结，许多结题或结项评审会变调为一些评审“专家”相互交易、相互捧场和逢场作戏的场所， 甚至弄虚作假、剽窃他人成果的项目，照样结题结项，蒙混过关。这种情形，不一而足，必然形成严重的科技廉政风险。

第六，科技成果转化过程中的廉政风险。成果转化中存在“多头吃”现象，一边吃争取到的项目经费，一边吃本单位配套的科研经费，一边还规避单位，私下将成果进行转移转化，一边又拿着科研经费办公司开发票巧妙套取科研经费等，钻国家科技制度和科技政策缺漏的空子，肆意谋取个人利益。凡此种种，在怀化市科技管理工作中时有表现，或隐或现，科技廉政风险不可小觑，必须引起高度重视。

二、怀化市科技廉政风险的成因分析

怀化市科技廉政风险产生的原因可以从主观原因和客观原因兩个方面进行分析。其主观原因在于科技管理人员、科研人员的法纪意识、廉政风险意识薄弱等；客观原因是多方面的，其深层次原因在于科技管理体制缺陷， 如资源配置、运行管理、科技评价、激励监督等方面依然存在着体制机制障碍。这些缺陷不仅束缚科技工作发展， 而且引发科技廉政风险。

首先，科技管理和研究人员廉政风险意识不够强。受到传统的“官本位”思想的影响，以官为本，以官为贵，以官为尊，一些科技管理人员因为贪恋官位，凭借手中掌握的行政权力，通过一些不正当的手段，掌控科技项目评审和科研经费分配等，从而直接导致科研腐败。一些科技管理和科研人员自身道德素养不高，法纪意识、廉政风险意识薄弱，弄虚作假，重名逐利，跑关系，攀人情，甚至行贿受贿，采取不正当手段达到目的，是造成科研腐败的重要原因。

其次，科技资源配置机制不完善。科技资源配置没有完全摆脱计划模式，没有充分发挥市场对资源配置的决定性作用，科技资源配置行政化和“官本位”问题导致廉政风险。科技经费主要来自政府主管部门及其他部门，行政权力在科技资源配置中往往起到主导作用，科技部门的行政管理人员在科技计划制定、项目分配与立项上有较大自由裁量权和最终决定权， 因而在项目立项评审环节容易产生设租寻租等廉政风险。

第三，科技运行管理制度机制不健全。科技管理一般实行的是政府、科技职能部门二级管理体制或者单位、部门、研究所三级管理体制。不论二级或者三级管理，其运行管理制度机制都存在不健全的问题。在科技管理过程中，管理层级之间、部门之间、管理者与科研人员之间存在管理分散、责权不明、关系不顺、监督缺位、预警处置和保护激励不力等现象，如科技管理部门专注于组织项目申报和政策传达， 对项目获批后的日常管理不太重视， 也缺乏有效监管手段；财务部门负责审核报销，只对票据的面上合规性进行审核， 对科研经费核报是否符合预算及科研政策关注不多；人事部门被动地根据指标数据、证明材料等以及管理人员聘任、职称和待遇。监察、审计等监管部门参与科研管理非常有限， 多属于事后查处等，没有形成整体高效灵活的运行管理机制，使科研权力运行具有一定隐蔽性， 容易在项目立项、日常管理、经费使用等方面产生廉政风险。

第四，科技评价机制不科学。科技评价具有很强的专业性，必须建立起科学评价机制，才能保证科技评价过程规范、结果公平。在科技管理实践中，一般从立项评审、成果鉴定、科研管理评价等方面进行评价，评价方式则采用行政评议、同行评议、指标评价等，评价标准按照单一指标体系，根据立项、成果和奖励数量、立项单位行政级别、论文发表期刊等级、科研奖励级别金额等量化指标，简单得出评价结果。行政评议介入了行政权力，同行评议变成了人情评价，指标评价变成了数据计算。这种科技评价机制的不科学，必然导致评价过程的不规范，评价结果的不公平，不能展现科技项目和成果的真实面貌和效益，误导甚至弄虚作假影响科研决策，进而产生廉政风险。

第五，科技激励机制不到位。激励包括正向和负向， 既有奖励， 也有惩处。目前科技管理部门所实施的科技激励机制还不完善、不成系统， 存在与科研规律不符的地方，体现在科技经费投入和使用上不符合科研工作规律， 没有充分体现科研工作者脑力劳动的报酬，无法产生正向激励，容易造成科研人员违规套取经费等廉政风险。同时，由于科技管理部门对科技活动监管缺位，过程管理缺失，而科研人员存在功利倾向，弄虚作假者有之，投机取巧者有之，违法违纪者也有之，而科技管理部门或没有及时发现，或对出现的问题惩处力度偏轻，负向激励不够，加上科研人员法纪意识、廉政风险意识薄弱等，容易产生廉政风险。

三、怀化市科技廉政风险的防控策略

科技腐败是一个世界性问题，科技领域反腐也是一个世界性难题。目前世界各国对科研腐败治理和对腐败行为“零容忍”一直在进行中。我国在惩治科技腐败和防控科技廉政风险方面，历来态度明确，措施得力，行动坚决，成效显著，形成了科技领域反腐败斗争压倒性态势，积累了许多可以借用的方法经验。基于怀化市科技廉政风险产生的原因，同时借鉴国内外关于科研腐败治理和廉政风险防控的做法经验，我们认为，怀化市科技廉政风险防控策略，就是坚持教育、制度、监督并重，标本兼治，惩防并举，更加注重治本，更加注重预防，将制度完善、机制建立、科技手段和廉政文化建设有机结合，构建科技廉政风险防控体系和闭环系统，建立全市科技管理工作的事前防控、事中防控和事后防控的“三道防线”，采取全程防控、全面防控、全员防控的“三全防控”，从而达到将怀化市科技廉政风险降到最低，为地方政府营造风清气正科技环境和破解治理与防范科技腐败难题的目的。具体从以下四个层面来进行。

首先，用制度体系防控科技廉政风险。建立完善怀化市科技廉政风险防控的制度体系，包括五个方面：一是风险识别制度。建立健全怀化市科技廉政风险识别制度，及时、准确地对全市科技管理工作实施全过程及其人员各方面的行为的廉政程度进行评估，对方方面面的信息、资料进行收集、排除、提炼、归纳、分析，对所有可能产生科技廉政风险的因素进行准确、及时、有效的识别和处理。二是分权防范制度。建立健全怀化市科技管理分权制权约束制度，实行科研经费财权和审批权分离，使怀化市科技管理过程各环节的权力与岗位职责相匹配，防止权力滥用，保证权力规范、安全运行，从而有效地防控科技腐败行为。三是监督控制制度。建立健全怀化市科技管理工作监督控制制度， 强化全过程监督管理， 充分发挥怀化市科技管理各职能部门相互监督、协调合作的作用， 有效消除科技监管环节中的真空地带。四是预警处置制度。围绕风险识别确定的各类风险点，对照科技管理业务工作的各项法规制度，有针对性地制定怀化市科技廉政风险防范的具体措施、办法，形成以岗位为点、以程序为线、以制度为面的廉政风险预警处置制度，是构建怀化市科技廉政体系的重要环节。通过对科技廉政风险的及时预警提醒、严肃处置， 避免廉政风险转化为腐败行为。五是激励惩处制度。建立健全与科技活动规律和怀化市情相符合的激励惩处制度，既大力保护和激励科技管理者勤政廉政、规范从政行为、规范权力行使的积极性，又坚持有腐必惩、有贪必肃，使科技管理人员不想腐、不能腐和不敢腐，从而达到科技廉政风险防控的目的。

其次，用运行机制防控科技廉政风险。建立健全怀化市科技廉政风险防控的运行机制，包括五个方面：一是责任机制。按照权责分明的原则，落实责任分工，明确工作规范，对整个科技管理工作中可能出现廉政风险链条上的参与者进行全面追责，并建立终生责任追究制度及责任倒查机制，建立管理違规及诚信数据库， 对违规人员实行调离工作岗位、限制课题申请等措施， 提高腐败成本。二是督查机制。对整个科技管理工作过程定期检查，建立问题清单，并善于抓住重点问题、关键环节等廉政风险点，集中力量攻坚克难，实施专项整治，强化督查问效。三是奖惩机制。进一步完善怀化市科技管理工作的岗位职责、管理制度、工作流程、绩效标准等，实行奖优罚劣，营造工作有序、考核有章、奖罚分明的良好工作氛围。四是评估机制。由怀化市科技局牵头，制定统一的科技管理工作评价规范，健全评价指标， 引导内容评价与数量评价并重， 建立同行评价专家库，增强评价学术性，减少行政评议， 形成开放评价和长效评价机制。五是保障机制。怀化市科技局作好科技管理工作的安排统筹，在人员、经费、设备等方面给予保证。这五个运行机制与五个制度体系相互作用，形成合力，达到防控科技廉政风险目的。

第三，用科技手段防控科技廉政风险。综合运用现代高科技手段和科学管理观念，将以信息技术、通信技术、网络技术和智能手机等为主要内容的科技手段引入科技廉政风险防控工作中，把电子监察的科技载体延伸到科技管理公共权力运作的全过程。包括五个方面：一是网上申报系统。建设完善怀化市科技管理网络申报系统，凡需经怀化市科技局统筹、推荐和管理的国家、省级、市级各类科技计划项目、科研平台、科技奖项等，按照规范要求，全部实现网上申报。二是网上评审系统。建设完善怀化市科技管理网络评审系统，各类科技项目、科研平台、科技奖项等，全部通过网上评审系统来完成。三是网上监管系统。建设完善怀化市科技管理网络监管系统，实行全市所有科技管理活动网上全程监督，不留真空。四是网上信息平台。建设完善怀化市科技信息平台，除涉密外的所有科技信息在网上信息平台公示，并随时可以查询。五是网络舆情预警系统。建设完善怀化市科技管理网络舆情预警系统，通过对全市科技管理方面的海量网络舆论信息进行实时的自动采集、分析、汇总、监视，并识别其中的关键信息，特别是有关科技廉政风险方面的信息，以便在第一时间应急响应，为正确舆论导向及收集科技廉政风险信息提供支持。这五个方面的建设和运用，为怀化市科技廉政风险防控提供重要的技术支撑和条件保证。

第四，用廉政文化建设防控科技廉政风险。廉政文化以崇尚廉洁、鄙弃贪腐为价值取向，融价值理念、行为规范和社会风尚为一体，反映人们对廉洁政治和廉洁社会的总体认识、基本理念和精神追求，是社会主义先进文化的重要组成部分。科技廉政文化建设是社会主义先进文化本质要求和服务方向的具体体现，对科技廉政风险防控具有基础性作用。坚持社会主义核心价值体系，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，把科技廉政文化建设融入社会主义先进文化建设和反腐倡廉建设的全过程。大力培育和弘扬科技廉洁价值理念，使廉洁科技管理和诚信科学研究成为科技管理工作者和科研人员的自觉行动，形成廉洁科技管理和诚信科学研究的文化动力；继承科技廉政传统，弘扬科技廉政精神，把培育廉洁价值理念融入国民教育、先进文化建设之中，营造风清气正的科技环境和良好的科技文化氛围，形成以廉为荣、以贪为耻的社会风尚；加强科技廉政教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线，倡导科技廉政实践，促进科技从业人员恪守职业道德、爱岗敬业、廉洁自律、奉公守法的职业文化；广泛开展科技廉政文化创建活动，积极推动科技廉政文化产品的创作和传播，大力营造崇尚廉洁的社会风尚，为怀化市科技廉政风险防控提供思想保障和文化支撑。

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