对地方立法保护永久性生态公益林的探索

2018-03-19 17:10魏晓鹏

山西林业 2018年2期

魏晓鹏

（山西省人民代表大会常务委员会农村工作委员会山西太原 030073）

永久性生态公益林的保护与管理，是一项长期而艰巨的任务，也是一件利国利民的大事，用地方立法的形式，规范绿色发展意义重大。《山西省永久性生态公益林保护条例》（以下简称《条例》）于2016年12月8日经山西省第12届人民代表大会常务委员会第32次会议审议通过，2017年3月1日正式颁布实施，尚属全国首创，为山西乃至全国先行先试提供了永久性公益林生态立法保护的典范，标志着向生态文明迈出了坚实的步伐。

1 永久性生态公益林立法保护的价值取向

该《条例》的制定，即符合国家战略也贴近山西省情，对于改变山西缺林少绿、水土流失严重的现状，意义重大。山西现有林地面积786.667万hm2，森林面积320万hm2，森林覆盖率20.50%。按照永久性生态公益林建设规划，243.20万hm2国有林区公益林和122万hm2集体和个人的国家级公益林全部纳入永久性生态公益林，其他区位重要的8.133万hm2集体和个人公益林也纳入永久性生态公益林。永久性生态公益林是山西人民最大的生态资本，保护好森林资源，就是保护好山西可持续发展的根基和命脉。

2 推进保护要解决的几个问题

2.1 永久性生态公益林的优先等级

永久性生态公益林的划分，应该按照《山西省主体功能区划》《矿产资源规划》《土地利用总体规划》《环境保护总体规划》等作为依据，要从长远目标着眼，用卫星定位或航测定位林地，并标识下来纳入国土数据库。目前划定原则取向是基本农田优于林地、林地优先于草地，如何科学合理地区分三者并确定永久性生态公益林地优先等级，还需要认真研究。

2.2 明确划定永久性生态公益林保护的面积

现有的800万hm2林地是373.333万hm2永久公益林的基础，稳定了森林保护红线，但上不封顶。随着经济和社会的发展，造林速度不断推进，保护面积要建立动态调整机制。目前划定的面积，补偿资金有了准确预算，切实将资金用在永久生态公益林保护上。

2.3 明确补偿机制、补偿资金来源和分类补偿标准

建立补偿机制是为了更好地保护，应当建立多渠道的永久性生态公益林保护资金补偿机制，并根据经济和社会发展实际，逐步提高补偿标准。补偿资金按照国家和省的有关规定，统筹国家级公益林补偿资金、国家天然林保护工程管护资金和省级公益林补偿资金，用于永久性生态公益林的保护和管理。《条例》总则中虽然对“分类补偿”作了原则规定，但是不能只在总则中表述，具体分几类怎么补，要在分则中具体体现，应当分权属、分地类、分森林质量进行补偿，根据国有、集体还是个人、有林还是无林、大树还是小树来确定补偿标准。或者具体补偿办法授权由县级以上人民政府根据当地实际情况制定。

2.4 处理好保护与开发利用的关系问题

为了让人民群众有更多的获得感，应该在培育与利用的章节中增加“除了核心区和必须保护的区域外，按照国家和我省已经审批的森林旅游规划线路，让社会公众走近森林，享受自然，拉动消费”的条款。这样既符合国家产业政策，又满足人民群众追求幸福生活的要求。

2.5 法律责任要明确

一是禁止和处罚要对等。凡是法条中禁止的行为，应当全部列入法律责任范围进行处罚；对各级政府考核永久性生态公益林工作目标没有完成的，罚则里也应该有相应处罚的规定，让倒逼机制和考核机制发挥作用。

二是处罚、自由裁量幅度不宜过大的问题。对破坏或者擅自移动永久性生态公益林保护设施和界桩、标牌等的行为，处以500元以上1.0万元以下的罚款，应该区别不同情况，在每个幅度内设置若干个罚款档次，这样更便于操作。

3 立法保护需要明确的权利与责任

对永久性生态公益林的地方立法，应明确政府和社会对永久性生态公益林保护的责任和义务。该《条例》主要内容及明确的权利与义务体现在5个方面：一是规范了政府和部门职能，从省、市、县到直属部门职责进一步明确；二是划定了永久性生态公益林的范围，主要有7种情形；三是明确了保护永久性生态公益林的具体措施，要求编制实施方案、严格用途管制、保护界桩、标牌、禁止商业性采伐、采用聘用管护人员和专业管护队伍、逐步对区位重要地进行生态移民等；四是明确了保护永久性生态公益林的具体经济补偿制度，对集体与个人所有的森林和林木，划定为永久性生态林的，林权所有者根据国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见，依法享有经济补偿权；五是明确了永久性生态公益林的资金保护机制。要求省人民政府设立省级公益林补偿资金，加大投入，建立与经济社会发展相适应的资金动态投入机制。

4 永久性生态公益林立法保护的亮点

4.1 形成稳定的对永久性、公益性的森林保护制度

永久性具有长期性、稳定性的法律特点，公益性属于国家投入、百姓受益的公共普惠制度，两者结合用于森林保护，即顺应民心，又是一种宣誓和警示，有利于克服政策的不连贯性，同时也表明严守林业生态底线的决心。山西规划的373.333万hm2永久性生态公益林，包括两个部分，其一是227.40万hm2为国家级公益林；其二为145.933万hm2是省级公益林。前者为国家级公益林以国有林为主，集中分布在吕梁、太行两大山系的生态脆弱地区、雁北风沙区、黄河中游以及省内主要河流源头地带、水库周围，生态区位非常重要，保护着森林生态系统、湿地生态系统、野生动植物及生物多样性在内的自然生态系统，构成全省生态环境主体框架，约占国土总面积的1/4；占全省林地用地面积的50%。保护好这些永久性生态公益林，是山西人民的最大幸福。

4.2 永久性生态公益林立法保护与当前国家脱贫攻坚紧密结合

小康不小康，关键看老乡。到2020年全面脱贫是以习近平为核心的党中央向世人发出的庄严承诺。永久性生态公益林保护，对贫困人口的增收，主要体现在管护性脱贫和补偿性脱贫两个方面：就管护性脱贫，按现行政策，每亩每年15元经济补偿中的6.55元用于管护劳务支出。按照60%的管护岗位聘用贫困人口，可实现1.50万人脱贫。对补偿性脱贫，将58个贫困县纳入永久性生态公益林的99.153万hm2资源进行保护，享受每年每亩15元的经济补偿。这样，通过永久性生态公益林的立法保护，也能够带动当地脱贫攻坚实现可持续的稳定增收。

4.3 加大永久性生态公益林保护的资金投入力度

从国家到省、市、县都有相应的资金投入政策依据：中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见要求，各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央的地方财政对森林生态效益的补偿标准。国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见要求，“健全国家和地方公益林补偿标准动态调整机制。建立稳定投入机制，多渠道筹措资金，加大生态保护补偿力度。山西省人民代表大会常务委员会关于大力推进林业生态建设的决定中规定，“加快公益林区划界定，参照国家公益林补偿标准，尽快建立省、市、县三级森林生态效益补偿基金制度。省委省政府要求各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，逐步提高各级财政对森林生态效益的补偿标准，省财政根据年度收支情况确定合理的补偿标准。关键是用好用足这些资金投入，并监督实施落实到位。实现永久性生态公益林保护面积的长期稳定。重点明确两项规定：一是不占是前提或少占是确实需要的；二是占一补一，确保永久性生态公益林保护的总量不变，任何单位和个人不得改变永久性生态公益林用途或者占用永久性生态公益林的林地。同时为了保证国家重点建设项目和省重点基础设施建设，对此特殊情况，作了依法办理林地使用手续，实行占一补一，并按照划定程序进行调整补充的特殊规定，从而，使永久性生态公益林的保护面积稳定在一定数量水平上，让人民群众与森林与大自然和谐相处，共享美好环境，共创美好生活。