用PPP模式建设太原市城郊森林公园的几点建议

宋志伟

（太原市森林资源监测中心，山西 太原 030009）

1964年，太原市人民政府开辟省城东西山义务植树基地，截至本世纪初，完成义务植树1.0万hm2，使东西山生态环境得到了较大改善。2006年3月，《太原市东西山绿化条例》颁布施行，使东西山绿化建设和管理走上了法制化的轨道。此处所指的东西山绿化区，已不仅仅是原来划定的义务植树绿化区，而是指太原市6城区范围内的东西山，包括其余的集体林地。2008年12月，太原市颁布《太原市东西山林地林木认养办法》，规定认养人在完成所认养林地80%以上面积的绿化任务后，在不破坏生态功能的前提下，可利用林地林木资源开展林下种养业，利用森林景观开发森林旅游业等经营项目。2011年，市政府又出台了《关于加快西山城郊公园建设的实施意见》，明确提出政府主导，把市场机制引入生态建设的改革思路。5年来，通过认养造林模式打造的城郊森林公园16处，进行高标准、园林式、精品化造林，完成绿化任务3.63万hm2，实现了以森林生态为主，森林景观、人文景观相映衬，多种经营、旅游业为创收的森林生态可持续发展良好势头。是太原市创建森林城市，合理利用资源，实现绿色转型的典范。

太原市东西山认养建设发展模式在东西山绿化建设和森林生态保护中发挥了积极作用，这种模式与国家2013年推出的“PPP”模式有着相同之处。

1 城郊森林公园发展存在的问题

1.1 统筹规划、合理定位的问题

东西山开发式打造城郊森林公园16处，如何能从宏观上区划各城郊森林公园主体功能，在各公园森林背景、人文景观、文化休憩、经营等方面形成各有特色，互不重复，均衡吸引游人，是影响投资人参与投资的制约因素，也是东西山森林生态可持续发展的关键因素。

1.2 保护林地资源，合理开发利用的问题

按照太原市认养林地政策，允许企业有20%的开发利用权利。投资企业对20%的开发利用地与林地保护利用规划产生矛盾，也就是开发的随意性与林业资源保护目标矛盾。存在林地保护与开发，投资人与林业部门、森林法律法规产生分歧，影响投资者的积极性。如何能引导投资者认识到，将保护森林资源及其可持续发展是进行森林旅游开发的前提条件，让林业资源和旅游资源开发相协调，妥善处理保护与开发的矛盾，调动投资人的积极性，确保开发利用与保护森林资源科学、合理、合法，把森林资源的消耗量掌握在环境承载的可控范围之内。

1.3 林权争议制约绿化发展问题和PPP模式的建立

目前，东西山约有6 000hm2林地存在产权争议。因产权争议，导致权利主体间利益边界模糊，继而引起产权利益纠纷，导致争议区域造林绿化、林地资源保护与管理滞后，森林可持续经营能力低，同时制约了PPP模式的建立。如何解决林地、林木的所有权、使用权、经营权与收益权，是调动权益人绿化建设积极性或吸引社会资源的屏障。

1.4 破坏面治理资金匮乏

东西两山部分区域由于开山取石，形成了破坏面，面积近2 000hm2，环城高速可视范围800hm2，目前仅治理一小部分。由于过渡开山取石，遗留的欠账较多，单靠企业投资治理，困难不少。如何加快治理步伐，实现东西山绿化全覆盖，是一项艰巨的任务。

1.5 管护和抚育问题

东西山城郊森林公园，原有人工植被多为上世纪60年代初到90年代初栽植的油松、侧柏。侧柏、油松林地目的植物丛生（1穴多株），林间灌草丛生，缺乏抚育，林木处于消长状态，林分质量差。在新造林模式下，投资主体对区域的宜林地造林、疏林地、未成林地及灌木林地提质增效改造过程中，实施大苗造林，存在重造轻管，影响了造林成活率、造林质量和森林景观效果。

2 搞好城郊森林公园建设的建议

2.1 加强宏观统筹规划

统筹规划应由市政府牵头规划局、林业局、土地局、文物局、水利局、旅游局等有关部门，收集各区域发生过的历史事迹、民俗传说及人文资源、当地居民生活习惯、爱好及风土人情；收集地形、地貌、地质、植被、水文、交通情况。投资方上报初步经营性方向，用地规模、建设内容。根据以上资料区划公园特色功能，形成指导性意见，由专家组论证，为各城郊森林公园宏观规划出指导性方向。宗旨是各公园要各富特色，各有变化，不互相重复，引导社会资本形成合理的收益预期。统筹规划的目的，是使有限的资源合理利用，避免出现投资损失，调动投资者的积极性，以总体规划统领各公园的规划，实现太原市东西山城郊森林公园绿化处处有景，景各有致。

2.2 合理规划用地，林业部门积极配合依法办理手续

各城郊森林公园，要合理规划建设用地、经营性用地面积及规模，林业部门应对公园林业资源进行全面性评估，对林区的土壤环境、水环境、植被、动物等进行分析，在保持生态系统的完整性、稳定性的前提下，制定出科学的开发方案。公园的建设主体单位或规划部门积极听取林业部门用地意见，听取其区域内保护林地资源目标，提高土地集中利用水平，确定不同区域的开发规模。通过对用地规模、布局、建设时序的控制，遏制低水平、重复建设以及盲目圈占林地的现象发生。林业部门根据地方政策和国家对开展森林旅游项目的政策，积极配合指导，并帮组用地部门依法、依规办理相关林业用地手续，科学合理地简化流程、规范管理、提高效率，减轻企业负担。

2.3 林权问题解决建议

目前，东西山地区有6 000hm2林地存在林权争议。应当由政府牵头依据相关法律法规协商解决，可以以奖励、解决当地就业等多种形式，解决权属问题，化解矛盾，为PPP模式的建立扫清障碍。根据城郊森林公园承包形式，划归村集体的资源可以选择村集体按照林地资源折算投资，也可以根据用地期限，协商一次性补偿；划归国有的林地林木资源，由太原市东西山绿化管理机构进行管理，这些资源可以作为市政府的资源投资投入城郊森林公园。

2.4 因势利导，统筹资金进行破坏面治理

一是因势利导治理，用于建设用地、经营性项目（如攀岩项目、游乐场等）用地。这样一举三得，既解决了用地、缓解治理资金压力，又改变了景观效果。二是位于公路、铁路沿线可视范围的破坏面必须治理。破坏面的治理可以列入“加强资源开发地区生态保护修复治理”工作范筹，建议纳入PPP项目模式进行治理，达到引入社会资本参与生态修复，创新市场化生态修复机制，暂时缓解各级政府投资压力。三是剩余任务可申请中央、省、市资金支持，统筹资金，缓解资金压力。根据国家发改委、林业局《关于运用政府和社会资本合作推进林业建设的指导意见》给予投资人贷款贴息、减免企业所得税、享受森林保险、保费补贴等政策，降低经营风险。

2.5 加强中幼林抚育，提高林分质量和森林景观效果

中幼林抚育是森林经营的重要措施，科学地对东西山中幼林进行抚育，对森林结构优化，让森林质量有效提升，让森林生物链健康发展。针对区域林分特征，提出以下建议：对近些年大苗造林采用林地抚育管理，加强水肥管理，改良土壤，提高林地生产力，其技术措施包括除草、施肥、灌溉、挑水和降涝。对于区域内针叶幼林，定株采伐、松土、除草除灌；对于郁闭度低、林分质量差，或者影响整体景观效果的，要进行更新改造。科学合理地使用各种技术措施，提高森林生产力，改善森林健康状况，提高森林有机质和植物养分，从而提高林分质量和森林景观效果。