山西省集体公益林委托国有林场管理研究

马鹏云

（山西省国有林管理局，山西 太原 030012）

山西地处黄土高原、黄河中上游地区，缺林少绿，水土流失严重，是全国的能源中心，曾经的“华北水塔”已再难听到泉水叮咚。山西之长在于煤，山西之短在于水，山西之水在于林。全省现有林地的近七成属于集体林，其中公益林占到84%以上，但由于公益林不像经济林一样拥有立竿见影的经济效益，农民缺乏管林护林的原发动力，因此多数集体公益林长期处于放任不管的状态，林分退化、生态效益低下，无疑成为制约山西生态文明建设的一块短板，严重影响了建设“美丽山西”的步伐。探索集体公益林委托国有林场管理机制，可以有效地整合集体林的资源优势和国有林场的技术优势，通过集约经营、统一管护，更好地发挥公益林的生态效益，形成一种共赢的模式，这对集体公益林的管护模式无疑是一种改革创新，具有一定的推广价值。

1 集体林委托国有林场管理的必要性

1.1 集体公益林缺乏经营管理

山西现有的宜林荒山近90%集中在集体林地，是森林资源管护和造林绿化的主战场。集体林权制度改革以来，集体林地分散到千家万户，生态林比例大、户均面积小、林地经营效益不佳。大部分集体公益林处于放任状态，特别是森林抚育经营作为发挥林地生产潜力、提升森林质量、强化生态功能的必要手段，由于农民缺乏基本的经营技术和必要的资金支持，几乎无法开展，导致相当部分集体公益林林分退化、质量降低、功能减弱，严重影响到区域生态安全。与此同时，林下经济、森林旅游等林业产业发展滞后，以规模化发展带动形成的资产性收益较少，资源优势尚未进一步转化为经济优势。

1.2 国有林场缺少造林空间

全省的国有林场以及森林公园、自然保护区等国有林经营单位，长期管护经营着全省最为精华的森林资源，是生态修复和建设的重要力量，在资源保护、造林绿化、抚育经营、林下开发等方面积累了丰富的管理经验，储备了大量的技术力量和科技巡护手段，具备集中开展规模化森林经营管理的条件和基础。但经过多年的大规模造林，辖区内已经基本实现灭荒，仅剩零星的暂难利用地，缺少造林绿化的空间。为了确保到2020年全省森林覆盖率提高到23.50%，必须加大集体林的造林力度，不断拓展造林空间，提高造林质量。

因此，把集体公益林委托给国有林场管护，创新集体公益林经营管理机制，是强化森林资源管理，加快国土绿化进程，提升公益林森林质量，维护生态安全的必要手段，有利于将国有林场的组织管理优势与集体公益林地的资源优势紧密结合起来，有利于国有林场充分发挥公益职能承担更多的社会责任，对进一步深化集体林权制度改革，提升林地资源综合效益也具有重大的意义。

2 集体林委托国有林场管理的基本要求

集体公益林托管工作，要遵循党的十九大报告中加强生态文明建设、建设美丽中国的思想为指导，坚持群众自愿、生态优先、让利于民、政府主导、试点先行、统筹推进的原则。将尊重群众意愿贯穿到托管工作的全过程，要把提升森林资源质量、增强生态功能作为托管工作的出发点，把盘活林地资源、有效增加农民收入作为落脚点。托管的林地所有权、承包权不变，补偿性收益、经营性收益、资产性收益都要优先保证林权权利人。各地政府要加强对托管工作的领导，统筹推进各项改革任务，积极化解改革中遇到的问题，按照先易后难的顺序，由试点出发，逐步全面铺开托管工作。到2025年，实现群众意愿托管的集体公益林全部由国有林场经营管理，托管的集体宜林荒山基本实现绿化，构建形成一套集体公益林委托国有林场管理的常态化运作机制，打造一批组织管理高效、资源量增质优、规模集中连片的集体公益林托管示范样板，全面提升现有集体公益林经营管理的层次和水平，最大限度地发挥森林资源的生态功能服务价值。

3 集体林委托国有林场管理的主要做法

3.1 加强政策宣传，提升托管意愿

采取多种形式加大托管政策的宣传，激发广大群众参与托管和林场主动作为的积极性和主动性。通过深入基层一线宣讲集体公益林托管的政策和原则，让“林农增收益、林场增活力、公益林增效益”的多赢方式深入民心。林农将公益林托管，如遇到依法占地等情况，补偿款仍归林农所有，使得收益不会减少；托管后，公益林得到免费的专业化、集约化经营管理，木材蓄积增加、生态效益提升，有利于林农开展林下资源开发，资产性收益大幅增加；国家级公益林中原来用于统一管护的资金也将全部发放给林农，补偿性收益也有所提升，林农托管意愿强烈。国有林场在不增加投资、不增加编制、不增加收益的前提下托管集体所有的公益林，不仅只是增加森林管护的责任与任务，更重要的是增添了自身生产活力，拓展了造林绿化空间，更好地发挥了其生态建设排头兵和先遣队的作用，有效的提高了其社会地位。这既是国有林场承担公益性职责的必然要求，也是提升国有林场自身地位的内在要求，因此国有林场的意愿也十分明显。

3.2 全面调查摸底，掌握资源底数

积极开展集体公益林托管摸底调查工作，逐村逐户深入调查，全面摸清群众意愿托管的资源数量和托管方式。托管的集体公益林地必须是权属明确、生态区位重要、亟待抚育经营、尚有造林空间的林地和宜林地等。凡是愿意委托国有林场管理集体公益林的，要以集体经济组织或林权权利人为单位与国有林场规范签订托管协议，统筹协调国有林场与林权权利人的责权利。

3.3 规范管护协议，保障林农权益

规范托管协议是依法推进托管工作的基础，托管协议中托管时限不超过林地承包期限，要明确托管的地块、面积、范围等必要因素，规定国有林场依法负责日常的公共管护、植树造林和森林经营等管理工作，并将托管的集体公益林纳入森林保险范围。集体公益林委托国有林场经营管理后，林权权利人依法享有生态效益补偿、征占用林地补偿和依托集体公益林的资产性收益，不得干涉国有林场正常的生产经营管理活动。国有林场在森林管护、抚育经营和林下资源开发中要优先保障林农的权益。

3.4 进行集约管理，带动群众脱贫

国有林场托管集体公益林后，对森林管护、抚育经营和造林绿化要进行集约管理，将承接的集体公益林与管理的国有林整体纳入林场森林经营方案编制范围。通过统筹国有与集体森林资源，重新划定管护责任区，优化人员配置，提高管护效果；抚育经营前，要将抚育的面积、强度以及预期收益告知林权权利人，接受群众监督；集体公益林托管后的宜林荒山由国有林场营造，纳入国家和地方林业重点工程建设范围，造林工程实施中的造林树种选择要在充分征求林权权利人意见的基础上，尽可能栽植经济效益较高的树种，提升林地资源综合利用效率。国有林场在森林管护、抚育经营和林下资源开发中要优先使用当地建档立卡贫困人口，带动群众脱贫增收。

3.5 积极开创试点，稳步全面推进

托管工作要由易到难、从点到面，稳步铺开。优先选择集体公益林插花、毗邻国有林场，或是已经和国有林场存在委托关系的市县开始。作为试点，展开托管工作，认真总结经验，形成可推广、可借鉴、可复制的模式后再向全省进行推广。

国有林场要试点先行，通过集约化、专业化的管理模式，既不损害林农既得利益，又带动了当地贫困人口脱贫增收，还大幅提高了生态公益林的生态效益和潜在的木材蓄积量。因此， 将集体公益林托管给国有林场管理，无论从林权权利人的角度还是从国有林场的角度来讲都是双赢，集体林委托国有林场管理必然走出一条凝聚山西特色和山西智慧的公益林管护新道路。

[1]冯 飞.山西省生态公益林补偿机制探讨[J].山西林业，2017，（249）：6-7.

[2]毛昌华.建阳市生态公益林管护现状与对策分析[J].山西林业科技，2015，（249）：6-7.

[3]牛梓璇.“互联网+林业科技管护”阶段性成果刍议[J].山西科技，2017，32（05）：101-103.

[4]章秋林，石从广，朱光权，柳新红.龙泉市生态公益林管护模式与效益分析[J].浙江林业科技.2014，3（02）：70-74.

[5]余荣卓，蔡 敏.推进闽北生态公益林赎买和保护的方法[J].林业经济问题.2017，37（04）：39，102.

[6]沈茂英，龙 涛.生态扶贫的松潘实践与政策启示[J].四川林勘设计，2016（12）：1-8.

[7]李有红.生态补偿机制助推精准扶贫路径探索[J].青海金融，2017（02）：55-58.