三社联动：城市社区治理中的策略变革——来自昆明市L社区的治理经验

李 达， 杨 金

(中共昆明市委党校，昆明 650500)

一、问题的提出

按照基本逻辑来讲，社区构成了社会的基本单元，是基层社会治理的基础环节和重心所在。其在充分激发社会组织活力，提升社区服务水平，不断满足群众多层次、多样化需求等方面具有不可替代的作用，成为新形势下基层治理体系与治理能力现代化过程中需要深入思考的现实问题。2013年，民政部、财政部联合出台《关于加快推进社区社会工作服务的意见》(民发〔2013〕178号)(以下简称“意见”)。“意见”提出：“建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制，探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制。”[1]然而，在推进“三社联动”实际工作中，还存在一些不容忽视的困难和问题。现阶段，以何种形式实现社区、社会组织和社区工作专业人才三者的协同联动，最终实现基层社会的“善治”，是一个不容忽视的重大现实课题。

自“三社联动”在各地不断试点开展以来，涌现出众多的实践探索和丰富的典型案例。基于文章架构和逻辑安排，本文选取昆明市L社区作为个案研究对象，探讨其在推动“三社联动”过程中的一些具体做法，并思考这些做法的主要思路，进而探讨当前“三社联动”实际的操作模式。昆明市L社区隶属于W街道办事处，W街道共有11个社区居委会，L社区为其中的一个管辖社区。在社区治理过程中，W街道办事处始终把创新管理作为和谐社区建设的重点，按照“一社区一特色”的工作思路，结合社区特点，打造特色社区。现阶段，L社区设有为民服务站、卫生服务站、文体活动站、老年活动室、社区警务室、图书阅览室等站所。社区为民服务站为一站式服务厅，内设六个服务窗口，承担劳动保障、民政救助、人口计生、公共卫生、医疗保障、城市环境、综合治理等政府部门延伸的各类公共服务职能，为居民提供服务。昆明市L社区作为城市社区治理的一个范式，在基层治理工作中不断开拓创新，打破原有体制和习惯的约束，在社区治理上取得了一定的成效，也积累了一定的经验。

基于以上分析框架，本文通过例证昆明市L社区的实践探索，着力搭建社会综合管理平台，探索可良性运转的“三社联动”机制。当前的城市社区治理问题是多种力量联动参与治理的结果，概括为“三社联动”机制。它包含两个面向：一方面，当以国家公权力量有限治理的可能性前提下，传统的政府包办政策发生向公众转移的面向，促使国家公权力量不断调试自身的角色，与社区、社会组织和社会工作专业人才共同合作，来推动城市社区向前发展；另一方面，当社区、社会组织和社会工作专业人才为了体现自身的话语权与国家公权力量的认可来实现自身发展，采取一系列的主动策略，与国家公权力量共同来进行城市社区治理。

二、现实与问题:城市社区治理工作中的实际阻隔

在推进“三社联动”的实践过程中，昆明市L社区通过探索建立“五位一体”的人才建设机制，探索“孵化器”模式，加大社会组织培育力度，走出了一条适合昆明市城市社区发展的参考模式与道路。但是就目前来看，“三社联动”的模式普遍表现为社区、社会组织和社会工作专业人才三者之间的“非平衡互动”和“封闭式联动”。三者的互动处于资源和能力均不对等的状态，表现出互动的不平衡[2]。如前所述，相较之前的城市社区治理情况，昆明市L社区在探索建立“点—面结合”的人才建设机制以及加大社会组织培育力度等方面都有了明显的改善与进步；昆明市L社区社会组织的管理队伍正在不断壮大与专业化，部分层面的治理成效不断凸显。但受整体治理因素的影响，昆明市L社区虽然在局部取得了明显的效果，但在整体的持续推进方面却并不十分满意，成为新时期城市社区治理陷入若干困境的关键性因素。

(一)经费短缺：社区治理中的显性因素

从资金来源来看，作为国家公权力量范围内的基层治理组织，昆明市W街道L社区是由区财政全额供给的基层自治单位。在财政资金的预算与用途上，其主要承担免费为社会组织提供空间设备、水、电、通信、网络等日常办公运行费用。作为社区内的社会组织，由于不属于社区基层组织中的管理机构，其项目工作经费不纳入财政预算与拨款的范围内，主要由各社会组织自行解决，在社会组织的培育孵化、运行及社会工作专业人才队伍建设过程中，因专项工作经费不足，导致社会组织在培育孵化社区社会组织的持续性及达到的效果方面受到局限，造成社区治理中的显性因素较为凸显，社区治理的难度较大。

(二)治理缺失：社区工作的现实瓶颈

受国家公权力量与社区治理主导力量的影响，城市社区治理政策的实施在稀释传统行政化、标准化色彩和功能的同时，并未推行具有高度社区居民认可的规则在城市社区实行，旧有的治理模式在逐渐松散的同时并未满足新型治理制度的重构，导致社区管理层与社区居民对专业社会工作的认知度不够高，参与度有待进一步加强，社区内各类社会组织力量薄弱的问题尤为凸显。此外，社区居民委员会与社区居民对社区长远发展与治理的构想和认知不够，造成城市社区在综合工作的治理推进中不可避免地遇到现实瓶颈障碍。

(三)力量式微：社区工作的内生障碍

当前社区社会工作人才队伍建设相关工作在我国的研究与开展并未深入，对社区而言更是一个新的工作领域。目前社区有社会工作专业背景及取得社会工作执业资格证的人员数量较少，在开展专业化社会工作探索方面受到制约。有的社会组织开展工作的定位不准，对社会服务方向把握不够准确。同时，随着社会整体流动性的加强，一部分城市社区精英分子在城市快速发展的环境下有了更多选择，导致一部分社区精英流失，城市社区治理的人力资源被变相掏空，城市社区工作人员的职位常常处于“悬浮”状态，城市社区治理问题成了被空置化的边缘地带。

(四)机制悬浮：多方利益表达不健全

从城市社区治理的未来转型来看，社区治理越来越偏向于多方力量联合参与社区治理。如此看来，社区、社会组织和社会工作专业人才“三社”表达机制的构建与完善有利于城市社区治理的稳定。随着城市社区结构的日益分化，多元化力量注入社区的趋势越来越明显，使得原先固定下来的利益表达机制与城市社区新型治理化要求脱离，对“三社”利益表达机制的完善提出了全新的要求。在此背景下，一旦“三社”的利益表达机制受到封闭与损害，“三社”就会采取一些非制度的手段来实现自身的利益诉求，一些突发性事件及群体性事件时常发生，严重破坏了当地社区的稳定与生态环境，由机制“悬浮”带来的多方力量整合难问题日益凸显。

三、三社联动：推进社区良性治理的策略行动

本文试图通过“三社联动”来解释全面深化改革以来城市社区治理的新变革与发展逻辑问题。在具体操作上，拟结合社区工作实际，坚持创新驱动，努力做到先行先试，将社区建设、社工人才培养、社会组织培育有机结合起来，积极探索社区主导、实践推动、嵌入发展及构建互动机制等具体实施途径，以推进城市社区实现良性治理。

(一)社区主导：整体把控与落实执行

从根本而言，城市社区治理的核心主体是社区居民委员会，其作为自我管理、自我教育、自我服务的具体实践者以及承担社区公共事务运转与管理的第一承接体。因此，发挥社区的自我发展能力便成为实践“强政府—强社会”的社区治理路径的关键所在[3]。在城市社区治理路径的构建中，发挥社会主导的关键在于如何整体把控与落实执行各项方案与政策。要明确基层政府与城市社区各自的职责范围，划清职能边界，属于上级政府主控的事项范围由其管控，科学规范推进行政权力下放，循序渐进地开展“强社扩权”的改革力度。同时，打破原有社区的机构设置，积极探索“机构设置综合、管理扁平有效、运行机制灵活”的新型城市社区管理框架。从长远来看，处于执行层的城市社区组织机构需要发挥其在社区治理中的主导性变革作用是趋势所在，在政策执行、具体操作及成效反馈等方面都发挥着重要的作用。当然，无论是社区主导还是基层政府的适当介入，都要提升城市社区的自治能力，以此来推动社区机制改革工作的稳步发展，以期达到社区整体把控与落实执行的预设目标。

(二)实践推动：优化社会服务与人才配置

城市社区是由众多的社区居民构成，社会服务与社区人才是社区治理的重要载体，使城市社区居民和社会组织参与到社区治理中就可以实现城市社区良性发展。一是要优化社会服务。在得到社区认可后，按照“费随事转”原则购买社会组织服务，在不断丰富社会服务内涵的基础上促进社会人才资源优化配置。围绕社区建设工作，以项目带动为核心，引进社会组织，根据群众需求，通过链接社会资源，培育孵化社区社会组织，促进社区服务功能的完善。开展特殊群体服务，如通过对低保对象、边缘困难群体的帮扶，居家养老关爱老年及心理服务，残疾人康复，失业人员再就业培训等来化解社会矛盾。这些具体措施可以促进社区、社会组织、社会工作专业人才的互动机制与运作发展，逐步实现社区居民困有所助、难有所帮、需有所应。二是要强化人才配置。提升城市社区自治的主体素质和建设能力，关键在于人才。改进城市社区管理体制，要强化社区的人才配置。首先，要严格把控人才的选聘程序，把具有较高专业素质、较强工作能力和敢于实干的人才选到城市社区的治理中来。其次，要加强业务培训，提高社区人才的能力与素质。城市社区管理人员存在年龄差异，在文化知识、工作能力上有所不同，对社区工作人员加强理论知识学习与管理实践教育，可以使他们获得更多的管理经验，能够有选择地运用到工作中。最后，要奖惩分明，提高社区人才的工作热情。在工作制度上要形成适当的激励机制，建立科学的考评制度、完善考评措施与认定标准，切实落实有关奖惩的文件与制度，带动社区人才更好地投入工作。

(三)嵌入发展：探索社会工作模式

与农村社区治理的模式不同，城市社区因所在治理场域不同，采取的具体操作方式有差异。从以往比较成功的城市社区治理经验来看，采取嵌入式社会工作模式是一种比较有效的社区发展路径，其主要聚焦实践层面的社区规范与模式构建。具体如下：一是引导社会组织与社区达成合作共识。由社会组织定期派驻专职社工入驻合作社区，培育和发展社区自身的社会工作力量。二是建立完善社会工作督导制度。聘请专业机构对社会工作进行项目督导，对项目运行开展前、中、后期督导，确保体现项目的专业化服务水平[4]。三是借助高校、专业社会组织的资源优势。通过构建综合素质出众的社会工作人才队伍，对社区工作者定期开展专业培训，以提升社工的业务知识和技能水平。四是拓展社区服务。以满足群众日益增长的多元化需求为目标，培育发展社区社会组织；加强对社会组织的宣传，不断扩大其社会影响力。同时，从现有社会工作基础和格局出发，按照“灵活运作、管理规范”的原则，鼓励社会组织通过合作和购买服务等方式来提升服务质量。五是拓宽资金来源，加大资金投入力度。社区要积极向上级部门申请专项资金，充分整合运用社会资源，将志愿服务落实到具体岗位和具体活动中，将志愿服务动态化和常态化有机结合，作为社区居民委员会工作的一种有效补充与完善。六是以社区为主导，探索为社区服务的“孵化器”模式。为社会组织免费提供空间设备、能力建设、信息资源、项目扶持、法律服务、管理咨询、成长评估等服务，对于具有发展潜力的公益服务社会组织，通过免费提供办公场地、专业团队指导等方式缩短成长周期，使其快速孵化出壳、发展壮大。此模式不仅能丰富社区居民的业余生活，同时促进了社会组织的培育发展，为构建和谐示范社区提供了强有力的保障。

(四)机制构建：寻找社会组织发展新规范

具体来看，构建社区发展的良性互动机制可从以下几个方面入手：一是创新社区治理方式，积极培育社会组织。在城市社区中，社区居民委员会在社区治理上发挥作用的能力有限，从长效发展来看不利于社区的发展。各种社会组织作为居民与社区之外的“第三方”注入力量，对于协调各方利益、构建社区和居民利益表达机制与沟通桥梁方面具有重要作用。社区社会组织的培育与成长有助于弥补个体利益诉求表达的不足与表达方式的理性化，使多元主体参与到社区治理中的成效凸显。二是建立社区居民利益表达机制。拓展利益诉求渠道，是构建城市社区治理能力与治理能力现代化的关键突破口，也是社区稳定的重要举措。从城市发展与社会治理的要求来看，理顺政社之间的利益关系，构建良性互动机制，在一定程度上规避了突发性事件、群体性事件的发生，减少了国家公权力量与公民的冲突，同时能够在最大限度上促进社区之间的内部团结。三是建立城市社区公共服务多元化参与机制。要扩大城市社区居民在社区治理公共事务中的话语权与参与权，使其能够切实参与与自身利益相关的重大议题，能够最大限度地表达自己的观点和意见，形成一套成熟而行之有效的城市社区公共服务多元化参与机制，为不断完善的社区互动机制构筑新的规范[5]。四是探索建立“点—面结合”的人才建设机制。一方面通过与省内若干高校深入合作，充分发挥高校机构专业培训的资源优势，对社区进行帮扶，主要是对社区工作者开展定期专业培训，以帮助社区工作者提高专业技能。同时，对街道的社会工作人才队伍进行实际的指导支持，帮助社区更好地进行科学治理。另一方面是建立问题解决机制，定期召开由社区、专业社会工作人才、高校专家、社会服务机构专家共同参与的会议，针对社区管理与服务、项目推进、社区社会组织工作开展的相关事宜及工作问题进行讨论研究，共同商议和解决问题，保障各项工作顺利开展，从而推进“点—面结合”的人才建设机制，不断凸显其实际作用。

四、结语

2017年10月18日，党的十九大报告从一个大的方面再次重点提出“加强和创新社会治理”的论述。报告指出：“要加强社会治理的制度建设，完善社会治理体制，提高社会治理水平。”早在党的十八大以来，对如何加强基层社会管理服务创新，实现基层社会治理成效不断凸显就是一个治理的难题。在社会治理中，社区是综合平台，社会组织是发展依托，社会工作专业人才是实践推动力量，“三社联动”机制的构建不是简单的要素组合，而是多元主体之间的互构与融合。因此，在实际工作的基础上，通过探讨社区主导、实践推动、嵌入式发展、培育互动机制等四个方面相连接的“三社联动”机制，是今后城市工作中科学把握社区、社会组织和社会工作专业人才队伍各自的角色定位，探索如何建立三者之间高效联动机制的良性路径。总体来讲，从“三社联动”的角度来研究城市社区治理的路径，只是一个比较理想的研究切入点，如何真正把城市社区治理好，还需要各地结合具体的实践情况来进行周密部署和全面设计。只有通过不断深入实践与动态调整，才能有效实现城市社区治理中的策略性变革，让城市社区不断发挥其作为基层自治组织的作用，为构建和谐的城市社会治理格局贡献力量。

参考文献：

[1] 中华人民共和国民政部.民政部 财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见 [A/OL].(2015-07-08)[2017-09-08].http://www.mca.gov.cn/article/yw/shgzyzyfw/fgwj/201507/2015070850343.shtml.

[2] 李慧凤.社区、社会组织、社工“三社联动”的模式选择与策略研究[EB/OL].(2016-03-15)[2017-09-25].http://www.chinanpo.gov.cn/700105/92412/newswjindex.html.

[3] 金天军,张振波.乡村社会治理路径研究[M].北京:北京大学出版社,2016:221.

[4] 张云.公益创投项目中的社会工作督导研究:以Q项目和Y项目为例[D].南京：南京大学,2014.

[5] 耿晓彦.社区治理中的居民参与途径研究[D].北京:中国人民大学,2008.