基于供需视角的我国城市居家养老服务体系研究

杨亚哲

（中国移动通信集团有限公司，北京 100033）

随着经济社会的不断发展，人口逐渐呈现老龄化、高龄化、少子化、空巢化等趋势，再加上我国老年人口基数大、且增长速度快的特殊国情，以及未富先老的发展阶段，使得我国老龄问题带来的影响广泛而深刻。如何在我国国情和老年人生活习惯的基础上，更好地对老年人进行照料已成为整个社会关注的重要问题。借鉴国际经验和国内试点，近几年我国逐步发展出一种新型养老方式——“居家养老”，这种居家养老方式的出现不仅符合我国未富先老的社会发展阶段，同时也适应我国老年人的生活习惯与心理喜好，是一个容家庭养老与机构养老优点共存的新模式，因此也是我国近年来重点提倡和大力发展的养老模式。要实现让老年人享受到合情合理的照顾的目的，居家养老方式离不开多样化养老服务的提供和支持。尤其是随着老年人口在总人口中所占比例不断增加，必然会导致社会和卫生服务领域需求增加。卫生统计数据表明，城市老年人群的两周患病率高出总人口的一倍以上。在这样的背景下，理清供给和需求问题，做好合理搭配是构建符合我国国情和老年人的生活习惯，为老年人提供合适、合理、合情照顾的城市居家养老服务体系的关键因素。

1 我国城市居家养老服务体系需求方面的分析

1.1 居家养老服务需求的理论分析

自1969年召开的第24届联合国大会首次提出老年人需求的问题开始，老年人需求保障一直都是各国关注的重点。那老年人需要什么？马斯洛的“需求层次理论”把人的需求由高到低分成五类：自我实现的需求（self-actualization needs）、尊重需求（esteem needs）、社交需求（love and belonging needs）、安全需求（safety needs）和生理需求（physiological needs）。其实老年人的需求亦是如此，但由于老年人的生理机能、生活经历等变化，使其需求又更具特殊性。

Bradshaw在1972年也提出一种需求分类，即比较性的需求（comparative need）、表达性的需求（expressed need）、感受性的需求（felt need）和规范性的需求。这种分类告诉我们，需求的界定主体的不同，就会导致结果的不同。因此，居家养老服务体系中关于老年人的需求应该通过一定的方法让老年人能够表达出自身的诉求，并且要了解到老年人内心迫切需要的需求，同时还要关注“区域公平”。

1.2 我国城市居家养老服务需求的特点分析

居家养老服务的内容是由老年人的需求决定的，老年人的需求不仅类型多样，而且也很有特点，比如多样性、长期性、持续性、层次性等。就像老年人群的健康状况有时是模糊不清的，分不清急性和慢性症状之间、患病和失能之间的界限，所患的疾病有时也是复杂的，经常出现慢性病症状的突然恶化等等，老人此时不仅需要治疗，而且还需要康复和调适，这就意味着老年人的需求不是静止的，是不断变化的，不是临时的，是具有长期性的，这些都需要通过服务来进行满足。因此城市居家养老服务体系的建设要以老年人为中心，必须重视服务需求的特点，实行需求导向，以需求引导供给。

变化性。从社会发展水平来说，随着社会经济发展层次的不断提高，老年群体对服务的需求层次也是不一样的。当经济水平较低的状况下，生理需求和安全需求则会成为最急重的需求，也在需求比例中占据重要地位。而当生活条件逐渐提高，对归属与爱的需求、尊重的需求，自我实现的需求的要求程度也会随之提升。从文化发展程度来说，随着文化水平的提高，人们对精神、文化方面的需求也会不断提高，更加强调晚年生活的丰富性、多彩性和多样性，那么对居家养老服务体系的要求也会随之改变。从医疗水平来说，随着医疗保健程度的不断发展，目前影响老年人群的疾病也在不断改变，慢性病逐渐成为影响老年人群晚年幸福生活最主要的障碍，那么对医疗方面的服务需求也在改变。从老年人个体来说，一般而言，老年人的身体状况会随着年龄的增长而渐趋衰弱，同时，这一生命阶段也容易遭遇丧偶、失能等负向事件的影响，这些都会导致其需求的改变。因此，居家养老服务体系不是一成不变的，若要想应对人口老龄化，满足老年人的需求，就需要居家养老服务体系自身具备动态调整性。

多样性。正如马斯洛的需求层次理论和上面的分析告诉我们一样，老年人的需求是多方面，不仅包括经济支持、生活照料等，还包括医疗照护、精神慰藉等，再具体点，就更多了，像生活用品代购、日间照料、老年饭桌、卫生清扫、清洗衣物、定期检查并提供保健服务、陪同看病、健康咨询、法律咨询、休闲娱乐活动、陪同聊天、婚介服务等等。这些需求既有层次较低的需求，又有满足人生价值的高层次自我实现需求，满足这些需求的资源来源可能不同，手段也可能有很大差异，但是每一方面的需求都应该得到基本满足，否则就会使个体受到伤害。

异质性。由于老年群体自身差异性，导致不同的老年群体之间需求的异质性也是非常显著的，不同年龄段、性别、收入、教育程度、社会地位、生活经历、性格特点等对其需求有很大影响。因而为了更加深入地了解老年群体的需求特点，需要将老年人分类。Cantor就曾把老人划分为三个类型，即65到74岁的老人为“年轻老人”（young old）、75到84岁的老人为“中龄老人”（moderately old），85岁及以上的老人为“老老人”（oldest elder）。又比如老年群体中男性、女性之间对居家养老服务需求的差异；空巢老人、失能老人、高龄老人、残疾老人对服务需求的差异；“三无老人”、经济条件基础较好的老人对服务需求的差异等等，都不尽相同。这是对老年群体进行再次分类，如果到每一个老人身上，其需求就更有其特殊性，所以仅以某一种或少数几种指标来确定老人的需求往往会造成偏差甚至错误。

2 我国城市居家养老服务体系供给方面的分析

2.1 居家养老服务供给的理论分析

服务是看不到摸不着的东西，所以对于“什么是服务”或服务的概念，很难进行简单概括，并且随着社会的发展，“服务”一词的应用范围也是越来越广泛。公共服务品，与服务的差别主要在于“公共”二字，其与公共物品具有相似性，公共服务品这个概念是伴随着公共物品演变而来的[1]。林达尔在1919年最早提出公共物品的概念。萨缪尔森在1954年提出其将产品分为“公共消费品（public consumption good）和私人消费品（private consumption goods）”。

对于居家养老服务，根据其服务对象的不同，则具有公共服务、准公共服务品、私人服务不同的性质。因为在消费上，有无偿、低偿、有偿三种；在生产上，或政府直接生产，或给予补贴，或与第三方分工合作，或市场直接进行供给等多种形式。公共物品理论决定了公共物品中政府具有不可摆脱的责任，所以提供居家养老服务是政府的重要职责之一。同时，对于公共服务或准公共服务而言，政府具有其他主体无法比拟的组织功能，也有促进公平的责任，因此政府主导是居家养老服务发展的动力与基础。

但是，市场经济体制下，政府也不是万能的，因此不可能也不应当替代市场而存在。除政府之外，公共服务的供给主体还有公共部门中的公共企业、私人部门中的企业、非营利组织、社区乃至公民个人等等，这让都有可能成为供给主体。不同的供给主体决定了其供给方式、途径、规模都不尽相同，对于居家养老服务，引入社会的力量，通过社会共办来达到居家养老服务的完善，是目前世界上促使居家养老服务发展而广泛采取的途径。

2.2 政府在城市居家养老服务体系中的角色定位

公共物品理论告诉我们政府在提供公共物品中不可被替代的作用，福利多元理论告诉我们应该要善于利用和平衡不同福利提供者的作用。目前，在居家养老服务领域，根据提供主体的不同，供给的方式主要有政府直接供给、市场营利性供给、社会组织公益性供给、老年自主组织和自主供给四种形式。但是在居家养老服务领域，居家养老服务需要政府与市场两种力量的有机结合，遵循政府主导，社会共办的原则。

若将新公共管理（NPM）运动广为传播的“政府是掌舵者，而不是划桨者”的概念应用到社会福利领域中[2-3]，使政府从传统的福利模式向“能促型政府”发展，即政府的角色从直接生产服务转向“民办公助”（public support for private responsibility）的方向[4-6]，那么政府对于居家养老服务领域应该承担的是“提供者”的责任，即要在需求方融资中承担更大的责任，不一定自己直接生产，而是应该允许在不同的所有制形式和协调机制之间存在竞争。政府的作用就是形成一个使这些不同系统共同发挥作用的制度框架，将很多服务的生产和递送环节转向市场，让社会组织、家庭、社区和公民等在内的多种主体能和政府形成各种形式的“伙伴关系”而成为政府为社会成员提供福利的途径。这样，就能更好地发挥社会成员的积极性，利用社会化的优势，将公共部门的公益目标与私人组织的高效率相结合，促进居家养老服务的发展。

3 我国城市居家养老服务体系构建的政策建议

从供需的视角来看，本着尽量照顾到老年人基本生活的各方面，本着优先满足老年人的急重需求，本着切实有效地保障老年人生活质量的目的，我国城市居家养老服务体系应是一个个类似于超市的、虚拟的、各种服务商品融合的“服务超市”群组成，具有超市所具有的平台性、公平性、自由性、基础性、多层次性、多类别性等特点。因为从老年人的需求特点和拟提供的养老服务角度来看，与超市具有很大的相似性。超市其业态模式各种各样，绝大多数超市的类型都是以价格折扣为导向，这种导向由超级市场经营的商品属性和采取的连锁经营方式所决定，即基本生活所需商品的属性是低价格、高周转，而超市的生态模式又使其低价格的销售成为可能。根据老年人的需求类型、内容、层次及特点，我国城市居家养老服务体系这个各种服务商品融合的虚拟超市群具有以下几个特点，即：①我不限定谁能进来消费，也不限定我的服务对象，即不设定消费者准入门槛，尊重公平和自由。②通过对需求进行评估的基础上提供不同类别的服务。③不仅注重需求类别，更注重需求层次。④体系应该是一个个发展平台，鼓励多元主体来参与和供给。⑤体系不是万能的，它仅仅类似于一个个超市，通过提供所需“服务品”，满足基本生活需求。⑥尊重老年人对服务的自由选择权。老年人可以通过政府提供的“服务券”等形式，直接自由地选择自己所想要的、所需要的和能够要的服务，而不是由供给者直接提供服务给老年人。⑦最重要的是老年人的需求特点决定了居家养老服务体系的政策制定和服务提供必须是需求导向的，只有采取需求导向的服务，才可以提供老年群体真正需要的服务，实现可持续发展，从而避免所供非所需的浪费，尤其是在未富先老的国情下。

同时这个体系从服务主体来讲，主要由政府规划、扶持入手，加强顶层设计，提供发展平台，鼓励多元主体参与；从服务对象来讲，不限定谁能享有，但对特殊老年群体，政府用“服务券”等形式来保障老年人基本需求和对服务内容的选择权；从服务内容来讲，主要以需求为导向，注重老年人生活、健康、精神等方面的服务需求，政府组织对服务需求进行评估，为更好地、更有效地提供最需要的“服务产品”而努力；从服务组织来讲，统一规范居家养老服务的管理组织，积极培训服务组织，统筹整合社区机构组织资源，并对服务组织进行评级与监督；从服务水平来讲，虽然能够且允许多层次提供服务，但要保证基本需求；并可多样化供给，注重不同类型老年群体需求。

总之，我国城市居家养老服务体系构建就是希望通过服务实现居家养老方式，让老年人群享受到合适、合理、合情的照顾，享受到经济社会的发展成果，在家庭或社区这样的熟悉环境中过上一个幸福、健康、快乐的晚年生活。

[1]郑晓燕.中国公共服务供给主体多元发展研究[M].上海：上海人民出版社，2012

[2]BUTCHER T.Delivering Welfare:The Governance of the SocialServicesin the1900s[M].Buckingham:Open UniversityPress,1995.

[3]FARNHAMD,HORTONS.ManagingtheNewPublicServices[M].Basingstoke:Macmillan,2006.

[4]GILBERT N.The Transformation of the Welfare State:The Silent Surrender of Public Responsibility[M].New York:OxfordUniversityPress,2002.

[5]GILBERTN,TERRELP.DimensionsofSocialWelfarePolicy[M].5theditioned.Massachusetts:Allen&Bacon,2002.

[6]GILBERTN.The“EnablingState?”FromPublic to Private Responsibility for Social Protection:Pathways and Pitfalls[G].Social,EmploymentandMigrationWorkingPapers,NO.26,2005