国外军民融合风险防控的做法及启示

李伯亭

世界主要军事强国在军民融合已形成各具特色的不同模式，在军民融合风险防控方面也有不少值得借鉴的做法，其中，美国最具有代表性。

主要做法

发布顶层战略规划，引领国防工业企业发展

定期发布顶层战略文件，对国防工业企业发展进行战略引导。美国的战略文件体系最为完善，《国家安全战略》是美国国家战略的顶层文件，与《国家防务战略》《四年防务审议报告》《国家军事战略》共同构成国家层面的战略文件体系。美国国防部和各军种也根据形势发展与需要，针对特定领域或方向发布导向性很强的战略性文件。如为了应对未来网络空间挑战，2015年，美国国防部颁布了《美国国防部赛博战略》，该战略为未来5年国防部赛博活动与使命任务设定了战略目标与方向重点。同年，美国空军颁布了《美空军战略总规划》公开版，这是美国空军的中期战略规划，也是美国空军未来20年发展的行动指南。这些顶层战略文件的制定和发布，不仅为美国军队未来的建设而且为美国国防工业的发展提供了指南。

制定国防科研和武器装备发展规划或计划指南，强化对国防工业企业的需求牵引。美军通过规划计划预算与执行系统，每年制定与更新国防科研和武器装备发展规划计划文件，以此牵引国防工业企业发展。如为了使国防工业企业准确把握国防制造技术的方向，美国国防部于2015年发布了“国防制造科学与技术项目指南”，明确了先进推进制造技术、提升雷达及电子战系统经济性的制造技术、透明陶瓷制造技术、共用技术作为美国国防部2016年重点支持的四大领域。

大力维护和推进竞争，确保国防工业基础活力

建立需求信息发布机制，扩大竞争范围。美军从20世纪90年代开始，就建立了“国防部采办机会网”等信息发布平台，及时发布除高度机密外的国防采购信息；美国国防部还建立了网站，及时发布国防部技术研发需求及各实验室研发成果。欧盟也建立了面向欧盟各国企业的电子系统，及时发布防务合同招标公告等信息。

建立竞争保护机制，维护竞争环境。美军的装备采办竞争保护机制主要包括反垄断审查制度和反不正当竞争机制，其主要法律依据是《谢尔曼法》《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》等联邦法规，通过这些法规对垄断和限制竞争等行为进行约束，并对固定价格、价格歧视、搭售、商业贿赂、欺诈等不正当竞争行为进行限制。为了创造和维持竞争环境，2014年8月，美国国防部负责采办、技术与后勤的副部长办公室又专门发布了《创造和维持国防部供应与服务竞争环境指南》，根据技术发展和采办改革的要求，提出了创造和维持竞争的一系列措施、技巧和范例。

实施分类分层次竞争，构筑竞争体系。美国和欧洲各国均具备较完善的分类竞争体系，主战装备基本都有两家以上企业进行竞争。各国政府还要求大型承包商采用分包模式，构筑分层次竞争体系。根据美国《武器系统采办改革法案》的规定，竞争性样机制造是重大国防采办项目的强制性要求，即使在系统层面不可行，也必须在重要子系统层面实行。目前，美国军工企业已形成主承包商、分包商和零部件原材料供应商三个层次。

鼓励小企业参与竞争，增强创新活力。美国和欧洲各国均把中小企业看作是技术创新的主要力量，积极采取措施鼓励其参与国防科研和武器装备建设。如美国通过国防采购挑战计划、小企业创新研究计划促进小企业参与分包项目的竞争；使用跨部门公告招标，阐明需求而不规定实现方案以鼓励竞争；使用法律授权、合作协议或其他交易方式等非合同工具鼓励小企业参与国防采办项目。

定期对国防工业的基础和能力进行评估，确保关键能力和供应链的安全可控

根据美国法典第10卷第2504条要求，国防部每年向国会提交《年度工业能力评估报告》，报告是美国制定国防工业政策、编制国防部下一财年预算以及进行国防工业能力调整的重要决策依据。美国国防部和商务部每年都会对供应商基础是否满足未来5年国防需求进行评估，美军各军兵种每年也会针对具体的武器装备采办项目进行工业能力基础和供应链的评估。

为了进一步深化和完善国防工业能力评估，美国国防部于2011年启动了一项新计划：通过对工业基础的“逐行业逐层级”评估，使每个部类中的关键项目从原材料到最终产品的供应链层级风险透明化，旨在辨析国防工业的关键薄弱环节、探察工业基础各部类、各层级之间的关系，对国防工业基础供应链（尤其较低层级供应商）进行风险预警，从而使国防部能够识别对国防安全至关重要的关键部类和层级，改进供应链管理，为国防部的管理投资和政策导向提供有效的信息支持。如2014年，美国国防部、美国国防后勤局联合美商务部产业与安全局就“美国碳纤维复合材料供应链网络的发展状况及其竞争性”进行评估，并于2015年11月发布了《美国战略材料供应链评估：碳纤维复合材料》的评估报告。

资格审查与绩效评估相结合，对承包商进行有效把控

实行资格审查制度。美国主要实行面向市场竞争的承包商资格认证注册制度、合格厂商名录制度和质量认证制度等。这种制度重视对企业产品的审查，并结合以往业绩评估，对承包商形成监督和管控。俄罗斯采用许可证制度，凡承担军品任务的承包商，必须具有许可证。

建立绩效评估机制。一方面国会对军工企业重大国防科研和武器装备研制项目进行评估监督，审核项目进展、经费使用效益和项目综合绩效等；另一方面军方合同管理部门或派驻军代表也会对承包商业绩进行实时跟踪，将合同履行监督贯穿于全寿命各阶段。美国国防部还对承包商以往履行合同情况进行评估，把结果作为选择承包商的基本依据之一。

建立军民通用的标准体系，确保配套供应商有效兼容

“民用标准优先”是世界军事强国推进军民一体化的重要举措。美国近些年来对军用标准进行了重大改革，改革的方向就是改变过去较为封闭独立的军用标准体系，更多依靠民用标准为武器装备建设服务。改革要点是：在标准使用顺序上，将采用非政府标准放在第一顺序；简化审核采用民用标准的程序，使更多的民用标准及时被国防部采用；发布标准化指导性文件，把国防部的要求反映到民用标准中去，形成军民通用标准。美国国防部对3万余件军用标准逐件审查，有些已被取消、修改或以民用标准取代，有些则由指令性文件变为指导性文件。通过实施军标与民标统一，进一步提升了美国军民一体化的能力和水平，为维持美国国防科技和武器装备领先优势提供了有力保障。

借鉴启示

加强战略层面的引领和指导，避免企业走弯路

需求牵引既是国防科技工业发展的重要原则，也是推动军民融合发展的关键。国家通过制定国防科技和武器装备发展战略规划，在确保国家安全的前提下，通过技术降密处理或通过不同版本的形式，尽可能地在最大范围内及时发布，可以有效引导包括民营企业在内的各参军主体合理配置创新资源，避免企业参军盲目性和走弯路，降低军民融合风险。

要建立国防工业能力评估制度，确保供应链体系的安全可控

通过建立基于整个国家科技和工业基础的国防科技工业能力评估制度，分行业、分专业进行逐层级的供应链能力评估，可及时发现国防科技工业发展存在的问题和隐患，为政府投资、能力监管和能力调整提供决策支撑，保证武器装备建设供应链体系的安全可控，有效降低武器装备建设风险。

要实施准入管理和信誉评价相结合，实现市场有效监管和资源有效配置的统一

准入管理侧重考察的是参与主体的实力或能力问题，其作用是圈定资源配置范围；而信誉评价则侧重参与主体承担项目后的实际表现，其作用是确保资源配置在高效企业，二者相辅相成。准入管理必须和信誉评价相结合，才能实现市场有效监管和资源高效配置的统一。

要实施军民通用标准战略，实现军民技术无缝对接并降低融合成本

依靠民用标准为军用服务，实施军民通用标准战略，是实现军民技术双向转移和良性互动的重要基础与保障，它可以有效降低军民融合成本，提高军民融合的质量和水平。要加快推进军民通用标准化工程，严格军用标准的使用范围和条件，能使用民用标准并满足要求的，不再使用军用标准。（国防科技工业企业协会）