浅析军工能力建设领域引入PPP模式

韩龙宝 伍潇潇

由于体制机制和政策等多方面原因，PPP模式尚未被全面引入军工能力建设领域，学术界和企业界等在相关领域的研究和探索也不多。随着军民融合上升为国家战略，社会资本参与军工能力建设的积极性进一步提高，内外部环境也逐步改善，这为PPP模式被引入军工能力建设领域创造了条件。

将PPP模式引入军工能力建设的必要性

军民融合深度发展的环境形势要求

《中共中央、国务院、中央军委关于经济建设和国防建设融合发展的意见》强调要发挥市场作用，注重运用市场手段优化军地资源配置，积极引导经济社会领域的多元投资、多方技术、多种力量更好地服务国防建设。

随着军民融合发展上升为国家战略，军工领域向社会开放的步伐加快。经过多年的发展，国民经济和工业基础逐渐增强，民营企业资金实力和技术水平大幅提升，在一些领域的能力水平达到甚至超越了传统军工单位。同时，由于军工行业具有特殊的品牌价值和稳定的利润收益，社会资本参与军工能力建设领域的积极性逐步高涨，“民参军”的领域范围和深度也逐步扩展。为进一步推进军工行业向社会开放，可探索将PPP模式引入军工能力建设，利用社会资本在融资、建设、运营及管理方面的优势与成熟经验，推动能力建设效率与质量提升。

引入新建设运行机制、提高设备利用率的需要

部分设备设施存在利用率不高的问题，造成资源浪费。借鉴国内外经验，PPP模式可通过建立独立的设备设施建设运营公司，为各行业的不同单位提供公共服务，这一优势将可有效破解问题，同时为设备设施使用中的共享共用机制建立打下了基础。

国外PPP模式在国防领域应用的有关情况及借鉴

在国防军工领域，国外在PPP模式应用方面有一些有益的探索。美、英等国家为适应国防预算收紧的环境要求，引入私人部门的资金和管理经验，将PPP模式用于装备生产维修、教学训练、设施建设等。例如，在英国直升机机组模拟训练设施项目中，合同规定在项目运营期内国防部无需承担项目运行与维护费用，但承诺会达到一定的设施使用强度并支付相应的使用费用。在项目运行20年后，国防部对该设施重新进行价值评估，可继续签订租赁合同或选择退出，不用支付任何费用。又如，美国NASA引导私人企业投资建设并经营机场设施，及接受政府监督的模式，为国防军工项目探索采用PPP模式起到了积极的影响。

与经济和社会领域的PPP模式应用相比，军工能力建设领域的成熟经验并不多，国外主要在国防后勤保障设施、训练设施、少数装备的研制和维修保障等方面采用了PPP模式。从国内情况看，鲜有PPP模式应用于军工能力建设领域的成功案例。

社会资本参与军工能力建设的要求和条件

首先，相关企业要具有一定的技术实力和资金实力。军工行业属于知识、技术和资金密集型行业，能力建设往往也对技术水平具有较高要求，如建设运行大型试验设施，本身就需要大量的工程经验，甚至需开展科研攻关；同时，项目建设需要大规模资金投入，也是需要考虑和关注的。因此，相关企业要具有一定的技术实力、人才队伍和资金实力。其次，企业要取得相关许可和安全保密资格。军工能力建设主要服务于武器装备科研生产，因此，建设内容、运营管理及相关程序要取得相关许可资质，符合安全保密规定。

PPP模式适用于提供的产品具有准公共性的领域。从产业性质来看，军工行业属于准公共产业，它既服务于国家安全、惠及全民，具有公共性，又可以按市场规律运行，取得经济效益，带有一定的经营性。因此，PPP模式可应用于军工能力建设，尤其在既具有一定公用性，又具有一定经营性的领域。因此，具备PPP模式建设运营的项目需满足以下几个条件：一是项目提供准公共产品，具有一定经营性，但盈利能力不强；二是项目投资建设规模大；三是项目建成后运营周期长，且需求较为确定；四是项目建设内容范围边界清晰，投资规模可预测，且相对固定。

综上，采用PPP模式具备较好的基础条件体现在：一是可共用的重大试验设施和大型高端加工制造设备；二是可共用的大规模高性能计算中心；三是新建园区的建构筑物等基础设施条件；四是计量、标准等公共服务能力。

关于引入PPP模式的有关建议

完善法规和政策措施

军工能力建设领域引入PPP模式的政策法规还不健全。推动相关政策法规和制度规范的制定，为PPP模式在军工能力建设领域的应用提供了有效的法律框架和政策环境。

可考虑成立相应的PPP管理机构

完善PPP机构框架，明确不同部门在PPP发展中的职责，避免多头管理造成混乱。借鉴国外成功经验，政府一般会委托相关部门负责制定PPP项目实施政策和策略，研究制定PPP项目实施及合同管理程序。一个完整的PPP项目不仅包括项目的建设，还包括后期的运营管理和交付等环节。建议设立PPP相关业务机构，行使项目协调、质量控制、问责等职能。

分类试点推进项目建设

军工能力建设方向和内容较多，全面开展PPP模式建设的难度和风险较大，可分类试点推进PPP模式在军工基础设施建设等领域的应用。针对不同项目类型特点和能力现状，探索项目建设管理经验，逐步引导扩大社会资本参与军工能力建设。（中国国际工程咨询公司）