现代化进程中公共管理者角色转换

宋翰卿

[提要] 在不断推进的现代化进程中，公共管理者的角色也在随着时代发展而不断转变。这实际上是作为公共管理者的政府和其他社会群体的角色转换和利益再分配，在角色转换过程中，如何把握好政府作为公共管理者的职能和定位，推进公共管理者角色的转变并把握其中的尺度，对推进中国现代化进程具有重要的意义。

关键词：现代化；公共管理；角色转变

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2018年2月26日

一、公共管理者角色转变的背景

现代化进程不仅是指国家在经济上取得重大的突破和成就，而且还包括随着经济总量的不断增长而发生的劳动形式、分配形式、社会体制以及人们的思维生活方式产生的转变，这一观点已被大部分学者所认同。因此，随着现代化进程的不断推进，就会出现一系列社会角色和社会定位的变化，对于中国这样一个有着两千多年封建专制历史的国家而言，政府作为公共管理者发生的角色转变受到社会各界的广泛关注。

在中国的现代化进程中，政府角色的转变首先就从国有制企业改革开始，国有制企业改革的目的是在市场进行资源的配置这个总体结构框架下建立起现代化的国有控股企业。打破了传统的国有企业政企合一的模式，实现政企分开，转变企业和政府的职能。国有制企业的人员分流和财产再分配都是改革进程的一部分。这一次改革也是政府作为公共管理者的角色转变和对社会利益关系的调整。作为公共管理者的政府，把具有经济性质的企业职能和管理职能分开。这样有利于政府更加规范地履行公共管理的职能。同样，也意味着公共管理者的行为规范和准则以及管理模式的调整，这才是公共管理者角色转变的核心。

从近几十年来许多发展中國家推进现代化进程的经验可以发现，公共管理者能够认识到自己的角色定位，在角色转化中能够把握住准确的方向，这对于推进公共管理角色的转变以及体制改革的成功有着重要作用。例如，一些依靠本国的资源输出来使国内的国民生产总值和人均消费水平得到迅速提升的国家。这些国家虽然在各项指标上看似已经进入了富裕国家的行列，然而整个国家的政府和管理体系仍然保留着传统的某些形式。例如，政教合一、官员世袭以及血缘和血统的不平等问题等。这些因素在国家推进现代化进程中往往造成一定的阻碍，常常导致国家和社会产生动荡和暴乱。这种依靠本国的丰富资源来达到富裕的国家，其政府管理体系和社会风俗仍然保留着传统色彩，这些国家也不能称之为现代化的国家。造成近年来东南亚危机的因素有很多，其中重要的一点就是这些国家的政府和企业紧密相关，导致国家政府人员和企业之间相互串通勾结，造成经济丑闻的现象时有发生，同时也会滋生贪污腐败现象，对于东南亚的经济危机产生进一步的推动影响。在这种管理体制下，作为公共管理者的政府往往是把自己当作民众的“大家长”，过多地去干预社会事务的决策，这实际上是公共管理者对于自己角色的认识错误。在这种专制体制下的管理，在经济危机中，它的弊端也就显现出来了。因此，公共管理者在推进国家现代化的进程中，应当准确地对自己的角色进行定位。

值得注意的是，在20世纪后现代化国家中，有许多国家在实现现代化进程的经济总量积累阶段，常常通过国家的强制力来实现原始积累的职能，担负着对社会资源进行配置的职能以及维护社会秩序稳定和国家平稳发展的职能。虽然这些职能与20世纪前现代化国家存在着许多本质性的差别，但是在其运作调控国家经济时对于社会的过度干预仍然保留着传统的“家长制”社会的影子。因此，在推进现代化进程改革时，公共管理者应当首先明确自己的角色定位，把握好在改革中的原则。

二、社会分工对公共管理者角色转变的影响

公共管理者的角色体系往往由国家和社会的类型所决定。取决于政府和国家的组建体制，从更深层次意义上来说，取决于在现代化进程中社会的分化程度。例如，在传统社会中，家庭往往承担着居住、教育、生产和秩序保障等社会职能。但是，随着经济的不断发展、社会分工的不断细化，家庭所承担的各种职能已经不能与社会发展相适应，因此家庭的多种社会功能就会进行分化。以教育为例，随着社会分工的不断细化，对于专业技能的要求不断提高，而家庭的教育职能也就不能够达到社会的发展要求，因此家庭的教育职能则会分化出来，由现代化意义上的教育机构学校来承担。而与传统意义上的学校相比，现代化的学校则具有不同的含义。传统意义上的学校往往集宗教教育、知识传授以及封建思想的传播为一体；而现代化意义上的学校，则只保留了学校的基本职能，把学校所承担的宗教和政治职能分离出去由其他机构来承担。在传统意义上的社会中，虽然社会系统也能够得到分化，所承担的社会职能具有不同的性质，然而经济和政治文化等体系都是僵硬地融合在一起，服从同样的原则束缚。例如，在传统社会形式下，中国的建筑、音乐、体育等不同的活动都要服从尊卑有别的原则来行事。在这种传统文化影响下，承担着公共管理的“官”的角色则往往是一种混合着各种职能的综合性个体。其往往承担着父母官的责任，又承担着司法和执法的职能。但是，在现代社会下，官员作为公共管理者的职能保留了下来，其司法执法和救济等其他职能则分化为其他的机构来承担。同时，各个领域都具有一定的自主权，体现出了机构活动的自主性，只需要遵循自身的逻辑和规律来进行就可以了。因此，公共管理者也应当顺应这种方法，将自身的角色进行定位和选择，实现自身角色的转化。

实现自身角色的转化首先就是公共管理者从承担义务的总负责人转变为社会分工的单一角色。由于各个国家和民族的历史发展不同，这里的总负责人指的是在中国的特殊背景下执行公共管理的职能。在中国传统教育观念内，修身治国平天下，往往是士大夫的追求，为官者则是要为人父母官，为官一任造福一方。正是基于这样的文化背景，中国传统社会中管理阶层所承担的是社会共同体中的总负责人。正是基于这样的名义，中国传统社会的公共管理者在承担着管理职责的同时，往往也肩负着对于资源的分配和对于各种具体社会事务的决策权利，使得公共管理者在社会群体中处于较高的社会阶层，从传统社会的士农工商的社会阶层排列中就可以看出来。而在现代社会中，这种传统观念仍然会对公共管理者产生一定的影响。在市场经济下，政府应该做什么？不应该做什么？不只是中国出现这样的问题，在目前的国际社会中仍然是一个值得探究的问题。

三、理性对待公共管理者的角色转变

这里首先要指出一点，在公共管理者进行角色转化时，并没有固定的角色转化模式。就像市场经济并不一定是人类在经济社会中的一种最优选择一样，在进行公共角色选择时，仍然有许多其他的选择。但是，在对公共角色进行整体把握时，应当用理性的观念去看待问题。根据各个国家的国情不同，采用不同的角色定位和转化方式。例如，在原发型的现代化国家中，当公共管理者从传统的思想观念中转化出来，实现了历史思想的解放时，很快就转向了绝对的教育文凭制度。这样就使得社会群落中形成了一种教育屏障，正是由于公共管理者在角色转化中没有把握好理性的态度，从感性升华为理性，根据实际的经验和科学的探究来建立起合理的教育制度。在我国也存在着类似的问题，而我国实行的九年义务教育制度就是对于传统教育屏障的一种冲击，打破了改革中出现的各种障碍。当然，在现阶段公共管理者进行角色的转化前，也并非完全不需要顾及到民族文化中所积聚的传统积极性因素。在中华传统文化中有许多观念还是值得借鉴和利用的。对于传统文化中的精华，我们应当加以利用，对于其中的糟粕，我们则应予以抛弃。理性地去看待公共管理者的角色转变，既不要采用绝对的经验主义，也不要完全抛弃传统的经验教训。应当结合其他国家的发展进程、发展经验以及科学的研究，提出相应的角色转变方案，实现科学决策、科学化角色定位。

四、总结

现阶段，我们正处于工业文明时期，而在接下来的社会发展中一定会有更高层次的文明类型出现，在那种更高层次的文明社会中，公共管理者也会采用与之相适应的更高层次的管理模式。但是，在现阶段，我们需要考虑经济发展的实际状况，仍然需要采用工业文明来作为政府进行管理的依据，进行公共管理角色的选择。因此，在不断推进国家现代化进程中，政府作为公共管理者应当明确自己的职责和角色定位，为实现国家的现代化进程不断推进，人民生活水平不断提升，而履行好公共管理的义务。

主要参考文献：

[1]刘鹏飞.现代化进程中政府管理模式的转变[J].攀枝花学院学报，2012.29.3.

[2]董晓宇.公共管理的理论基础与实践发展[J].北京行政学院学报，2004.4.endprint