县域土地收购储备制度公共管理浅议

倪圣

[提要] 经济和社会的飞速发展使得人们对于资源的利用更加得心应手，其中土地资源就是一个典例。随着人口数量的增长，人们对土地的使用和利用越加重视。本文就这一课题展开探索，分析政府现有土地收购政策存在的特点和不足，对县域土地收购提出一些个人建议，以优化我国县域土地收购管理体系，减少土地收购引发的纠纷案件和冲突矛盾。

关键词：县域土地收购；收购储备制度；公共管理

中图分类号：F293.2 文献标识码：A

收录日期：2018年1月10日

一、我国土地收储机制发展历程

由于我国改革开放发展时间较短，所以土地收购储备机制的起步和发展相比国外要晚得多。根据资料表明，我国土地储备制度首先出现于香港，最初在上海成立了一家土地收购储备机构，这在我国土地收储制度上是具有划时代意义的。随着建筑用地和居民用地的大量增长，政府逐渐开始高度重视土地收储的问题，并在后来的“土地收储制度研讨会”上向全国展示了一些做的比较好的城市，供大家借鉴、学习。同时，各地政府也开始把土地收储制度的建立和运行管理作为首要问题，一时之间，多省市纷纷建立了土地收储中心，主管土地的收购储备。

二、我国土地收储运行管理主要模式

土地收购储备制度的主要表现形式可以总结为两种：一是政府完全不介入，完全按照市场经济的模式来运行管理。管理的特点主要是土地储备机构根据自己的收购计划和当地政府对土地交易中的一些规范和要求与被收购方沟通，确定土地收购价格，按照约定由储备机构支付收购金取得土地，并按照现行规定，办理土地过户手续。然后，土地收购储备机构按照自己的意愿，在遵守法律的前提下，將土地进行建商品房等经济行为的投资；二是由政府介入，按照行政和市场运作相结合的模式来运行管理。管理的特点主要是收购土地的范围、性质等相关要求由政府行政法规规定。土地收购储备中心根据城市规划的用地需求，用招标、拍卖方式对土地进行出让，由购买方采取公开竞价的方式、价高者得地的机制来操作。

三、县域土地收购储备特征及存在的问题

我国县城居多，县域经济是围绕县城中心的发展，县域土地收购针对的就是围绕县城周边开展的乡村土地收购储备，一般而言，县城是以集镇为纽带的城市与农村相结合的区域性系统结合点。所以，县域土地收购的共性特征为三点：首先是基础设施落后，城镇化水平较低，土地收购储备，政府统一规划，提升城镇化功能，加快城镇化建设，提高百姓经济水平和生活水平；其次是农业水平占据优势，工业发展比较落后，所以土地收购储备，加快建设工业，提高工业化建设，让工业成为县城经济主体，更快发展经济，保证人民效益；最后是加快农业转型，引进现代科技，实现传统农业到现代农业的跨越，同时增加对民营经济的关注，制定扶持政策，提高人民收入，加大政府建设。县域土地收购不同于城市土地收购，农业是主要的被收购者，鉴于文化水平普遍低下，不能正确的保证自身权益的情况下容易偏激，所以土地收购时需要工作人员更加耐心细致的和他们沟通，做好预备工作，讲清楚收购条件，最大限度地保证他们的利益，才是县域土地收购的关键问题。

对于现行的土地收储管理制度，从近几年的土地收储运行的情况来看，效果并不理想，比如一些地方不断发生被购方的权益受到侵犯的事件，“钉子户”的问题更是层出不穷。探究其根本原因，主要有以下几个方面：

1、土地储备制度缺乏法律支撑。《土地管理法》中，只是针对土地的性质、用地标准等一些简单的名词给予一定的法律解释，而对于民众真正关心的，如政府如何建立土地储备机制、怎样行使土地统一收购权以及在运行中出现问题的解决方案等并没有合理的司法解释。

2、收购资金不足，土地收购价标准低。从目前的实际和发展来看，土地收购储备机构（公司）主要通过银行贷款和一些政府项目经费划拨启动资金的方式筹备收购资金的首付款。这种只靠银行贷款的方式，造成收购资金有限。另外，土地价格欠合理，主要表现在收购时的低价和拍卖时的高价上，这样运转使土地出现巨大的利润，造成地产商纷纷囤地，坐观市场，造成社会的不稳定因素。

3、部门协调配合不够。土地收购储备工作是一个比较复杂的过程，涉及很多方面，因此部门之间的协作配合对土地收购储备工作至关重要，但实际往往是各部门之间没有充分准备，也没有相互沟通，难以形成统一的意见，既无效果也无效率。

4、土地储备的分红和补偿制度不完善。土地收购储备机构在购买土地时，需要对被收购方进行补偿，目前的补偿形式主要有新建商品房的交换和现金。由于大部分的用地都是由政府公开招标、拍卖的，在政府的主导下，土地收购方制定的补偿标准往往比较低，甚至有补偿不到位的现象，所以会造成被收购方对补偿金额不满意，这就产生了闻名中国的“钉子户”。还有就是征地农民进入城市以后，子女的教育问题、生活问题等都没有具体的措施予以保障。除此以外，也没有建立股份制来让补偿方购买股份以达到分红的目的。

四、完善县域土地收购储备的公共管理措施

土地收储运行机制的问题已经显而易见，对此情况，笔者有以下几点建议：

第一，健全土地收储机制，加快土地收购法规建设。要充分发挥政府的职能，建立完善的土地收购储备工作机制和科学合理的收购储备程序，加强对经济建设、城市发展、人民生活水平、土地市场和土地储备、土地利用等有关情况的分析和整理，及时准确地制定土地征收计划、土地收购计划、土地储备计划和土地开发计划。明确土地收购储备部门的公共职能。土地收购储备中心是一种公共服务机构，其设立的初衷是维护公众的利益，更好地规划用地，为人民带来便利和实惠。关于储备土地运行管理规范的建立，强制性统一收购、拍卖政策是发挥调控土地市场和实现土地资产增值的前提。只有这样，才能使政府在调控土地市场供需上有主动权，保证土地利用总体规划和城市规划的实施。近年来，由于购买土地产生的暴利驱使许多开发商疯狂买地、囤地，考虑到一些储备期较长的土地，可以改变用途进行出租、抵押等，以防止出现新的土地闲置或浪费现象。同时，健全法律法规，切实做到有法可依、有冤可诉、有人监督。

第二，严格控制土地收购储备范围。实行土地收购储备，是政府将土地作为商品进行市场流通，因此实现土地价值最大化是土地收购储备的核心目标，所以对土地集中使用，发挥最大效益，避免大范围收地产生的浪费和闲置问题。可以加强对集体土地建设用地的征收，比如一些闲置的土地，政府可以采取统一收购，作为招商引资的用地需求，为百姓谋福利。

第三，拓宽土地收储融资渠道，调整土地收购储备权益分配。对于融资渠道，可以从土地出让金收益中按年度划转一定比例存入土地收购储备资金专户，专项用于土地收购储备。或者建立土地收购储备基金，探索采用市场运作模式，向社会筹集收储资金。但是，无论哪种模式，都要对土地储备资金的权益分配重新定义，让利给土地被收购人，完善土地的分红和补偿机制。由于土地收购的基本特征具有强制性，收购价格以补偿为基础，所以要充分考虑土地发展权引起的土地增值。收购行为应保证完全的民事平等行为，在自愿的基础上进行购买。除此以外，补偿、拆迁时要广泛征求群众意见，进行认真梳理，使补偿方案能够充分反映民情，多方利益均衡分享。切实落实“公开制度”。做到补偿标准和安置政策公开、补偿金额公开，并接受审计监督与被购土地方的监督。制订合理的补偿价格。要按照“既确保失地农民不因失地而影响原有生活水平，又符合当地经济发展水平的市场经济规律”原则，使土地被购方从经济上得到足额的经济补偿。

五、小结

实施土地收购储备是一个牵涉多方利益、协调各方利益的过程，要协调处理好各方面的关系，不断完善机制，严格依法执行，要坚持有利于落实政府对土地的统一收购权、有利于提高政府对土地的宏观调控能力、有利于土地的集约利用、有利于社会经济的协调发展的原则。积极对阻碍问题进行探索，提出解决方案，保证土地储备工作制度和土地储备工作的健康发展。

主要参考文献：

[1]杨易军.县域土地收购储备制度的公共管理分析[J].中国农业大学，2004.

[2]宋立新.土地收购储备运行机制对策分析[J].现代商贸工业，2014.3.

[3]崔晶晶.我国土地收储运行机制存在的问题及对策分析[J].南北桥，2013.5.