加强改进安化县耕地占补平衡对策探讨

夏新阶+肖辉+李茂

摘 要 安化县正在实施以交通攻坚、产业转型、城镇升级、生态提质为主的“四轮驱动”战略，用地需求呈井喷式增长态势，土地要素保障成为制约县域发展的瓶颈之一。本文通过剖析该县耕地占补平衡工作中出现的矛盾与问题，从制度设计、补充路径、基础保障等方面提出对策建议，力求耕地保护目标落到实处。

关键词 安化县；耕地占补平衡；问题成因；对策建议

中图分类号：F301.21 文献标识码：A

Abstract： At present， Anhua county is implementing the Four-wheel Drive Strategy with conquering traffic problems， industrial transformation， urban upgradation and ecological improvement as its main content. The demand for land shows a blowout in growth， and elements guarantee of land would certainly be the largest bottleneck restricting the development of the county. Via analyzing the contradictions and problems of balance between occupation and compensation of farmland at Anhua county， the paper provides comprehensive suggestions from aspects including system design， supplemental path， basic guarantee， etc.， striving to reach the strategic goal.

Keywords： Anhua county； balance between occupation and compensation of farmland； problems and causes； countermeasures and suggestions

1 安化县耕地占补平衡存在的问题

安化县国土面积4948.12 km2，耕地总面积47599.52公顷，其中水田34585.83公顷，旱地13012.97公顷。安化山多坡陡平地少，水田更少，耕地基础地力不足，耕地质量总体水平低，耕地占补平衡任务十分艰巨。

1.1 土地供需矛盾日益突出

（1）用地需求呈井喷式增长态势。根据国土、住建、交通等相关部门单位的统计数据显示，“十三五”期间，全县城镇建设、交通建设、产业建设用地需求3400公顷。按照建设项目用地中占用耕地30-40%测算，全县“十三五”期间需占用耕地至少在1000-1360公顷以上，其中城乡建设用地需求1334.74公顷，交通建设用地需求666.61公顷，产业建设用地需求1412.56公顷。用地的刚性增长需求是后发地区加速发展的显著特征。

（2）耕地后备资源严重不足。根据县国土部门提供的数据显示，全县3亩以上新开发耕地后备资源仅4250公顷，其中林地1925公顷，园地1450公顷，河滩地200公顷，荒草地625公顷，废弃工矿用地150公顷等。主要分布在马路、奎溪、南金、古楼、大福、仙溪、梅城、清塘、乐安、羊角、田庄等乡镇。剔除专项用于易地扶贫搬迁项目占补平衡的园地后备资源，山高、雨多、土薄及海拔800 m以上生态脆弱不宜开垦的后备资源，受水资源利用限制、分布零散短期内不宜开发利用的资源等三类受限资源，全县实际可供开发的耕地后备资源不足2000公顷。

通过上述数据对比发现，全县土地供需矛盾将十分突出，如不在“供”、“补”上做文章，做不到“占优补优，占水田补水田”，诸多项目将无法落地，用地保障势必成为制约县域发展的重要瓶颈之一。

1.2 耕地保护意识不强

（1）违规违法用地比较严重，违法风险增大。一是招商项目选址任性。当前在招商引资、项目引进中，有的乡镇为了招得商进，引得资来，同意或默许企业、项目随意选址，违法占地用地的现象时有发生。二是公益建设用地随意。近年来大力推进新型城镇化、美丽乡村等建设，在建设移民安置房、学校、村民服务中心等公用设施时过于考虑公益性、便利性，不是严格执行土地利用总体规划，而是采取“特事特办”占用了大量耕地。三是农村建房占田普遍。特别是二广高速、马安高速、G207改造等重大项目建设的征地拆迁户，建房时没有严格执行土地利用总体规划和村镇建设规划，占用的大部分是基本农田。有的乡镇和村很多建房户在择址新建后没有拆除、复垦旧宅基地，形成了一户多基，闲置浪费了大量土地。

（2）土地闲置现象较多，节約集约用地意识不强。据不完全统计，近三年来全县工业园区和企业闲置土地达50公顷以上，近三年全县已报批未配置的存量土地有130公顷以上。同时，全县还有大量低效用地，主要包括三个部分：第一是国有企业，如龙塘的青山机械厂、东坪木子的湘华机械厂、马路的资江机械厂、烟溪的715矿、清塘的地区煤矿等，改革开放后，这些军工企业、矿山企业由于经济转型、资源枯竭等原因，已于上世纪八十年代、九十年代全部搬迁至株洲、湘谭、益阳等地或闭坑停产，留下了大量国有工矿用地。据初步估算，全县已搬迁、已停产的国有工矿企业用地至少在600公顷以上。到目前为止，这些国有土地大部分或被单位低效利用、或被当地村民无偿侵占、或闲置荒芜未利用。第二是县属国有企业，根据县科工局提供的情况，其下属工业国有企业15家，用地总面积达238公顷，除符竹溪金矿、青山乳酸厂、木子水泥厂、一机厂部分已出租或拟出租外，其余均为闲置未利用。第三是县属集体企业、乡镇村属集体企业，尚有大量的闲置低效用地未开发利用。

1.3 相关工作推进滞后

（1）多规合一推进迟缓，多项规划相互脱节。乡镇政府与有关部门在制定城镇建设规划、产业发展规划时没有综合考虑土地利用规划，导致土地利用总体规划与“十三五”产业发展规划、城镇建设规划等脱节，有的甚至相互“打架”，存在不统一、不协调、不配套等问题，以致规划建设项目在正式实施时才发现无地可用。

（2）共同责任机制没有形成。县级层面没有专门的耕地占补平衡工作领导小组或协调机构，普遍认为耕地占补平衡工作是职能部门特别是国土部门的事情，部门责任落实不力。耕地保护考核体系还不够完善，县政府对各乡镇和相关部门的考核大都停留在签订《责任状》等层面，考评和问责难以落实，对耕地占补平衡的考核存在重数量、轻质量的问题。

（3）利好政策没有充分利用。2008年以来，国土资源部和湖南省国土资源厅先后下发了通过“增减挂钩”政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁的相关文件，而安化县的“增减挂钩”工作基本上仍停留在文字层面，没有实质地开展工作，政策利好成了“利空”。

1.4 耕地开发困难重重

（1）耕地开发难度大。一是受客观条件制约开发成本高。安化“八山半水半分田，一分道路与庄园”的地形地貌条件导致耕地开发施工难度大，不可预见的情况多，据测算实际开发1亩水田的成本至少达到了3万元以上。二是补助标准低。2016年安化县耕地开发补助标准旱土仅0.35万元/亩、水田仅1万元/亩。三是开垦费标准脱离实际且征收不到位。按照湖南省耕地开垦费征收区域等级，安化属四等，收取的耕地开垦费标准为水田1.6万元/亩、旱地1万元/亩。2011-2016年，安化县实际执收耕地开垦费仅6634万元。相对于较高的实际开垦成本，用地单位更加乐意选择交纳开垦费的方式来完成占补平衡。四是体制不顺，程序复杂。项目管理体制复杂繁琐，从立项到审计要经过10多道程序，造成项目实施时间和空间跨度过大，增加了不必要的管理费用和项目成本。

（2）社会投资项目管理不规范。一是缺乏统一规划。没有就全县符合耕地开发条件的区域、地块进行统一规划，导致投资主体各自为战，无序开发。二是实施程序颠倒。实际操作过程中，很多社会投资主体自行选址，没有套合坡度图（坡度在25?以上不能通过验收），项目实施完成后，再由国土部门在验收前补充立项、测量、规划设计等相关资料，导致很多开发项目验收面积合格率很低，有的项目通过验收的面积甚至只占其开发面积的三分之一或更少。

1.5 耕地占补难以平衡

（1）“旱改水”承诺欠账多。2014年9月至2016年底，全县建设项目占用耕地285.9505公顷，其中水田231.0914公顷，已由县人民政府向湖南省国土资源厅出具“旱改水”承诺函，承诺采用“补改结合”的方式，由县财政追加投资2079.9018万元（亩均投资0.6万元），在两年内完成水田占补平衡。但因灌溉水源、特殊地形、开发建设费用高等原因，承诺很难履行。

（2）重点工程占补平衡难落实。重点工程项目是补充耕地的难点。一是占地量大，特别是近年来马安高速公路建设占用大量耕地，项目在预算中未列入耕地补充资金，耕地补充任务由当地政府承担，耕地开垦费往往难以落实；二是耕地占补责任和权利不明确，牵扯主体多，利益关系复杂，补充耕地方案无法落实，导致项目单位边施工边补充耕地，有的甚至在竣工后补充耕地还未到位，严重违反了“先补后占”、“占一补一”的原则，并存在违法用地倾向。

（3）“占优补劣”现象突出。目前，各项建设占用的耕地大部分为城镇周围地势平坦、交通便利、水利条件较好，土质较肥沃的优质耕地，而新增耕地的主要途径是未利用土地的开发利用、农村居民点整理、耕地整理以及废弃地复垦利用等，但这些土地多处于低洼易涝地形条件相对较差的地区，区位和耕种条件较差，对土壤鉴定、质量验收、开发后的管理等方面缺乏有效的监督保证措施，新开发的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，导致补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，“占优补劣”现象较为突出。

2 加强和改进安化县耕地占补平衡的对策与建议

2.1 切实强化顶层设计

（1）明确发展思路。以耕地占补平衡统领全县产业布局、民生工程建设，出台“进一步加强耕地保护、促进耕地占补平衡工作”的相关政策，按照“占一补一”、“占优补优”、“占水田补水田”的原则，将加强耕地保护上升到事关安化经济社会发展的战略高度，将耕地占补平衡作为实施“四轮驱动”战略、实现“四个安化”的基础要素保障，将土地整理开发纳入县级发展战略，构建党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局。

（2）强化规划引领。根据土地利用总体规划、“十三五”期间产业规划、城乡建设规划等，编制耕地占补平衡专项规划，明确目标任务、规模布局和时序安排。加强耕地占补平衡专项规划和各类产业规划、建设用地规划的衔接，推进“多规合一”，合理劃分土地利用功能分区，从空间上合理配置建设占用耕地与补充耕地需求。根据耕地占补平衡专项规划和相关要求，按交通建设、产业发展、城乡建设、民生工程等类别建立全县耕地占补平衡指标体系，将耕地补充方案作为项目审批的前置条件。

（3）加强组织保障。成立以县长为组长，常务副县长、分管副县长为副组长，国土、发改、财政、林业、农粮、水务、环保、城建投、经开区等为成员的耕地占补平衡工作领导小组，切实加强领导与协调。领导小组下设专门的统筹协调工作机构，从相关部门单位抽调专人集中办公。切实加强国土、农粮、林业、财政、发改、审计、水务、交通、扶贫、环保、民政等相关部门之间的沟通协作，形成工作合力，明确项目立项、规划、设计、选址、施工、监理、验收、审计、财评等实施细则及工作时限，同时明确乡镇政府及相关成员单位工作责任。整合有关职能部门的土地开发整理、农业综合开发、中低产田改造、农田水利、基本农田基础设施等涉农资金，支持土地开发整理工作。

（4）落实主体责任。充分发挥各级政府在土地开发整理工作中的主导作用，明确县政府为土地开发整理工作责任主体，乡镇政府为土地开发整理项目实施管理主体，使土地开发整治工作由部门行为上升为政府行为。建立土地违法违规政府领导干部问责制，特别是将耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量作为硬性指标进行专项量化考评，加大耕地保护责任目标在年度绩效考核指标体系中的分值。严格落实耕地占补平衡责任，非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应按规定足额缴纳耕地开垦费。

2.2 创新耕地补充模式

根据安化县可供开发的耕地后备资源不足的实际，创新观念，跳出以耕地占补平衡为主要建设用地来源的固化思维。新增建设用地以突出工矿低效用地再开发，再利用为主导；耕地补充以腾退复垦的宅基地为主要来源，可供开发的耕地后备资源整理开发为次之来源。将新增建设用地首先利用低效用地放在首位，以政策和经济手段加以引导和保证，耕地后备资源则主要用于交通等建设用地的占补平衡。

（1）政府主导的闲置低效用地开发模式

一是推进低效用地再开发。由县政府牵头，组织国土、住建、工信等有关部门，对县域内已搬迁、已停产转产或闭坑关闭的工矿企业用地进行一次全面清理，依据土地利用总体规划和城镇规划、产业规划，组织编制城镇低效用地再开发专项规划，明确开发利用的目标任务、性质用途、规模布局和时序安排，优先安排工业园区、特色产业、易地搬迁、基础设施、公益设施等项目用地，统筹城镇功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史人文传承等，引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、转产和兼并重组，确保城镇低效用地再开发健康有序推进和高效利用。

二是清理利用闲置土地。对全县近十年来已配置的土地利用情况进行一次全面清理，除工业园区、城投公司、交通投等公益项目用地外，对于土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费；土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。

三是加大资金政策扶持力度。对于工业园区、特色产业、易地搬迁、基础设施、公益设施等项目，充分利用城镇闲置、低效用地进行开发建设的，在不违背国家法律政策、符合规划的前提下，可以采取继续划拨使用、依法协议出让、不再增缴土地价款等等用地政策。对于符合产业政策、易地扶贫搬迁政策的项目，在资金上给予特殊政策支持。

（2）市场为主体的新增耕地开发模式

一是明确开发范围。根据全县耕地占补平衡专项规划，结合安化实际，划定社会投资开发耕地的区域和范围，明确需要特殊保护的六步溪自然保护区、柘溪林场等一级生态公益林区为禁止开发区，大福的沂溪河流域以及海拔800 m以上的生态脆弱区为限制开发区，羊角、梅城、乐安等资源环境承载能力较强、有一定基础、发展潜力较大的传统农业区为科学开发区。

二是提供优惠政策。引进有资金技术实力和成功经验的社会投资主体进行投资，在项目验收合格后，由县财政局会同国土等有关部门对开发项目进行评估后支付项目工程款，耕地指标确认报备后，在审定工程款的基础上增加15-20%作为投资商的投资回报和协调经费。或在项目验收和耕地指标确认报备后，允许25-30%的新增耕地指标上省级交易平台进行交易，交易所得作为投资商的土地流转、工程施工、投资回报以及不可预计费用，既可降低财政投资风险，又可实现安化县耕地占补平衡。建议从安化县实际出发，逐步提高以奖代补耕地开发补助标准，激发耕地开发的积极性。建议耕地开发补助标准旱土提高到0.6—1万元/亩，“旱改水”、水田提高到2.5—3万元/亩。

三是完善利益调节机制。按照“谁投资、谁受益”的原则，完善适应市场经济要求的耕地开发利益分配机制，明晰市场主体职责义务，解决耕地开发的资金投入、过程监管、后续实施和收入分配等问题，推进新增耕地开发的产业化。在耕地开发过程中，建立健全农民参与机制，引导农民和农村集体经济组织、新型农业经营主体等，根据土地整治规划投资或参与土地开发整治项目，多渠道落实补充耕地任务。

（3）政策整合为主的农村宅基地复垦模式

立足县情实际，将城乡建设用地“增减挂钩”作为推进节约集约用地、统筹城乡一体发展、决胜脱贫攻坚战役的着力点和突破口，整合各类涉农涉地政策，全面实施以“增减挂钩+”为核心的国土整治复垦项目。据初步测算，按全县常住户数28万户的15%计算，可退出宅基地的户数约为4.2万户，可腾退复垦的宅基地面积按每户1.2亩计算为3376.8公顷。再加上废弃砖瓦窑、村级学校、旧村部等村内空闲地，可腾退复垦的农村宅基地面积至少在4000公顷以上。

一是实施“增减挂钩 + 脱贫攻坚”，助推精准扶贫。在尊重群众意愿的基础上，充分利用城乡建设增减挂钩项目政策，建新房拆旧房，实施土地整理复垦，将“空心”村庄和粗放利用建设用地转化为农用地，新增耕地全部交付项目所在村，由村集体分配村民耕种发展农村优势产业经济，引导村组和全體村民主动投入新农村建设，加快脱贫致富奔小康的步伐。

二是实施“增减挂钩 + 宅基地改革”，推进土地节约集约化。按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的农村宅基地改革原则，鼓励引导“贫困户、移民户、地质灾害户”和住“土坯房、砖木房、砖瓦房”的群众自愿搬迁并分别给予奖励和扶持，着力推动“两个转移”（建房由占用耕地向开发利用荒地转移，单门独户向适度集聚转移），“四大转变”（居住方式由散户单村向联户并村转变，建筑形态由平房为主向多层楼房转变，生活业态由居住功能向产居一体转变，土地利用由粗放低效向集约高效转变），使农村宅基地利用更加节约，管理更加规范有序。

三是实施“增减挂钩 + 易地移民搬迁”，改善农民生产生活条件。充分利用土地增减挂钩有关政策，引导高山贫困村、库区移民解困避险和地质灾害点人口开展易地移民搬迁。按照每个行政村1个中心村、保留不超过3-5个自然村原则，编制村级土地利用规划和村庄布点规划，引导群众有序向城镇、规划点集中。

四是实施“增减挂钩 + 美丽乡村建设”，有效提升农村环境。在实施增减挂钩项目中，将政策、资金、项目等向美丽乡村建设倾斜。树立经营乡村理念，以全域旅游示范县为契机，在实施土地增减挂钩项目中同步推进乡村旅游、养身度假、农耕体验、观光采摘等新型产业，提高农民收入，逐步实现基础设施齐全、环境治理达标、公共配套提升、人居环境改善的目标。

2.3 建立健全工作机制

（1）出台实施办法。建立健全利益调节机制，完善监管考核制度，相应出台《城乡建设用地“增减挂钩”项目实施方案》、《鼓励和引导社会资金投入补充耕地项目建设实施方案》、《农村宅基地流转办法》、《农村宅基地节约集约和有偿使用办法》、《农村宅基地自愿退出奖励扶持办法》、《农村居民建房用地管理暂行办法》、《耕地占补平衡工作专项考核办法》等实施方案和办法，为持续推进耕地占补平衡工作提供制度保障。

（2）拓宽融资渠道。一是构建以“点对点”为主体的节余指标交易途径。对于通过“增减挂钩”新增的耕地指标，除保障县内建设用地指标需求外，允许节余指标一方面可上省级交易平台进行交易，另一方面可与长沙等经济发展好、指标需求多的地区直接对接，采取“点对点”的方式进行直接交易。二是实施以基础设施建设、耕地补充为重点的指标收益使用模式。将节余指标交易所得一方面用于解决农村集中居住地块“三通一平”、安全饮水、污水处理等基础设施建设费用，另一方面用于弥补补充耕地资金不足，确保通过增减挂钩的实施，使扶贫开发及易地扶贫搬迁的农民受益，同时实现耕地占补平衡良性循环。

（3）规范项目实施行为。一是严格项目选址。国土部门要加强与林业部门沟通对接，通过将国土部门的耕地后备资源数据与林业部门的森林资源分布图数据进行比对，结合实地核查的方式，按照宜林则林、宜耕则耕的原则进行选址开发。二是严格开发程序。加大对现有可开发荒山、荒草地、滩涂等后备资源开发利用，按照聚少成多的原则，对比较分散的地块打捆实施。对新申报的社会投资土地开发项目，要明确界定耕地开发条件，改变原来由投资主体先行开工实施，再补充选址、立项资料进行验收、回购的操作模式，组织人员先行实地选址、测量和规划设计，再进行项目实施、验收、回购等工作。三是规范开垦费收支。耕地开垦费应作为实施土地开发规划、计划的专项经费，由县政府统收统支。要依据土地整治新增耕地平均成本和占用耕地质量状况等，制定差别化的耕地开垦费标准。综合考虑项目实施的外部条件和当地需要等因素制定开垦计划，将耕地占补平衡与实施土地开发规划结合起来，从整个社会的利益出发合理利用耕地开垦费。

2.4 着力夯实工作基础

（1）强化全民耕地保护意识。2016年安化县本轮落实永久基本农田面积34061.99公顷，仅占全县国土面积的6.88%。要进一步强化全社会永久基本农田保护意识，永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。要进一步提高各级各部门对耕地占补平衡理念的认识，引导各级领导干部正确处理保护耕地与保障发展、当前利益与长远利益、发展经济与占补平衡的关系，逐步形成耕地保护倒逼机制。通过网络、电视、报纸等形式多层次、全方位宣传我国国情国策和土地管理法律法规，切实增强人民群众保护耕地的自觉性、主动性。

（2）建立耕地后备资源项目库。县国土部门要结合即将启动的全国第三次土地调查，进一步摸清全县耕地后备资源的底子，积极开展耕地后备资源调查与评价，全面查清全县耕地后备资源的面积、类型、权属和分布情况，建立耕地后备资源项目库。聘请专业技术单位编制土地开发整治规划、耕地后备资源开发专项规划和年度计划。

（3）加大耕地开发监管指导力度。全面落实补充耕地项目法人制、公告制、合同制、监理制和审计制，严格项目规划选址、设计施工、質量监管、竣工验收等各个环节管理。严格执行建设占用耕地耕作层剥离制度，建设项目报批时必须附耕作层剥离方案，耕作层剥离成本纳入项目建设成本，剥离的耕作层由县国土部门统筹用于新开发耕地改良。严格按照“谁开发、谁负责，谁验收、谁负责”的原则，强化补充耕地项目质量评定，补充耕地项目未达到相关质量标准和地力要求的，严肃追究项目主管、施工单位及监理等责任人员责任。相关部门单位要加大对耕地开发的业务指导，国土部门负责做好耕地开发整理复垦项目的立项报批、工程指导、上报验收、指标核实入库报备管理等工作；农粮部门负责做好土地开发整理复垦项目的技术指导，协助指导做好新增耕地后续管护、地力培育指导和耕地质量评定；林业部门负责做好对项目区内涉林地的依法上报审批。