依规治党的内在逻辑与实现路径

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党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进党的建设制度改革，出台了一系列标志性、关键性、基础性的党内法规制度，强化依规执纪监督问责，使“四风”问题和腐败蔓延势头得到有效遏制。在此基础上，党的十九大报告将坚持“依法治国和依规治党有机统一”上升到新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的高度，提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。*习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第22、68页。依规治党，作为按照党规从严管党治党的思想和实践，是马克思主义依规治党思想的理论逻辑与中国共产党加强依规治党的历史逻辑的辩证统一。深入地把握马克思主义依规治党思想的内在逻辑，总结中国共产党依规治党的历史经验，探索新时代依规治党的实现路径，是进一步加强党规制度建设，统筹推进依法治国与依规治党的基本出发点和落脚点，对于当前推进全面从严治党向纵深发展，不断提高党的建设质量具有重要意义。

一、马克思主义经典作家的依规治党思想

马克思主义经典作家虽然没有专门提出依规治党的概念，但是，马克思和恩格斯早在共产主义者同盟创立时就十分关注党规党纪问题，并提出了一系列理论观点，为管党治党的理论研究与实践探索奠定了基础。在此基础上，列宁从布尔什维克主义政党建设的需要和实践出发，从新的高度论述了依规治党的重要性。马克思主义经典作家有关依规治党的理论观点具有一脉相承性，它包括党规的定位、制定、实施和监督等多个方面内容，已形成一个相对完整的体系，是新时代全面推进依规治党的重要指导。

(一)在党规定位上，强调依规治党是马克思主义政党的基本遵循

“铁的纪律”是确保党的事业成功的制度保障。马克思主义政党作为无产阶级先锋队，具有高度的纪律性。马克思在揭露拉萨尔关于意大利战争问题的错误观点时就曾指出：“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”*《马克思恩格斯全集》第29卷，北京：人民出版社，1972年，第413页。其他马克思主义经典作家也非常注重通过依规治党维护党纪，巩固党的阶级和群众基础。

首先，强调马克思主义政党必须坚持阶级性与纪律性的统一。马克思主义政党作为领导无产阶级在“决定关头”不断强大、获得胜利的“自觉的阶级政党”，*《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第592页。具有鲜明的阶级性和纪律性。列宁认为，全体党员为了避免无产阶级内部“争吵、动摇和内讧的全部危害性”，都务必毫无保留地接受、认同和遵守党的纪律。*《列宁全集》第10卷，北京：人民出版社，1987年，第202页。马克思主义政党不仅在社会主义革命中是“阶级的领导者和组织者”，代表整个运动和其根本的、主要的目的；*《列宁专题文集：论无产阶级政党》，北京：人民出版社，2009年，第337页。在社会主义建设中也是“直接执政的无产阶级先锋队，是领导者”*《列宁选集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第423页。。要承担这样的历史使命，必须有严格的纪律；如果没有高度的纪律性，就难以实现党的统一，也不能形成强大的战斗力，更不能团结无产阶级。

其次，强调依规治党是维护马克思主义政党纪律性的本质要求。在列宁看来，党的章程是党的“根本大法”，党的纲领和党中央具有规范作用的决定是重要党内法规，它们俱为维护党的纪律性的根本保障。用党内法规切实规范党组织和党员，才能正确处理党组织和党员以及党员之间的关系，才能确保党的行动的一致性。党内法规“如果没有被代表大会或中央新的决定所取消，它就仍然是党的法律”；*《列宁全集》第32卷，北京：人民出版社，1985年，第66页。“任何破坏纪律的行为都是破坏党的滔天罪行”，*《回忆列宁》第2卷，北京：人民出版社，1982年，第368页。要善于运用党内法规揭露和批判这些错误行为。

最后，强调依规治党是巩固马克思主义政党群众基础的重要举措。列宁指出，党必须同最广大的劳动群众联系、接近甚至打成一片。*《列宁选集》第4卷，第135-136页。要切实满足群众期待，取得他们的信赖，善于考察他们的情绪，用有效的规章制度消除“专家”、负责工作人员与群众间的不平等现象，消除“瓦解党和降低党员威信的根源”，*《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分卷，北京：人民出版社，1964年，第276页。从而维护党的纪律性和巩固党的群众基础。

(二)在党规制定上，强调要立足实践，坚持民主集中制

建立健全党内法规制度体系是依规治党的前提和基础。在马克思主义经典作家看来，在制定党内法规时，不仅要与实践紧密结合，还要始终坚持和发展民主集中制。

首先，党内法规的内容要来源于实践并由实践检验。恩格斯指出，有生命力的政党“借以进行活动的法律基础”，须由其自身建立并“可以随时改变”，强调要在实践中“寻找自己的法规”。*《马克思恩格斯文集》第10卷，北京：人民出版社，2009年，第440页。在列宁看来，社会主义革命和建设实践是党内法规制定的信息来源，也是检验党内法规正确性的标准，“革命会在事实上证明社会民主党的纲领和策略是正确的”。*《列宁选集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第527页。同时，列宁认为党内法规作为指导性和规范性文件，既应规定党的目的、任务、工作方向等基本内容和原则，又不应将具体工作方法规定地过死，而要根据实际情况处理。*《列宁全集》第4卷，北京：人民出版社，1984年，第204页。

其次，制定党内法规时要注重从严要求党员。马克思主义政党要有光辉前途，就必须严格要求党员，决不能“容忍任何一个蠢货在党内肆意作威作福”。*《马克思恩格斯全集》第34卷，北京：人民出版社，1972年，第90页。在列宁看来，党内法规对党员的要求应严于苏维埃国家法律，应消除为违法党员从轻判罪的可能性。比如，针对俄共(布)中央在1921年6月作出的可以为一些党组织逾越法律、包庇违法党员提供空间的通告，列宁就明确指出其相关规定“是有害的”，强调“对共产党员更要追究法律责任”。*《列宁全集》第42卷，北京：人民出版社，1987年，第268页。

最后，制定党内法规要坚持民主集中制原则。恩格斯指出，国际工人协会各次年度代表大会上制定并为所有人承认的“共同章程和组织条例”，是“协会唯一的法律”。*《马克思恩格斯全集》第18卷，北京：人民出版社，1964年，第79页。对此，马克思也十分赞同，指出国际工人协会的总委员会要遵守党内法规，突出国际工人协会“共同章程和历届代表大会的决议”在党内的最高法律效力。*《马克思恩格斯全集》第33卷，北京：人民出版社，1973年，第435页。列宁则明确提出了民主集中制思想，要求加入共产国际的政党必须依据民主集中制建党，并在党的工作中真正地坚持民主集中制原则，*《列宁选集》第4卷，第254页。以保证“党不发生分裂”*《列宁全集》第12卷，北京：人民出版社，1987年，第362页。和党内思想统一。俄共(布)第十次代表大会规定，全党性的决议由集体制定，且它们在通过前要进行广泛地、充分地讨论。*《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》，第2分卷，北京：人民出版社，1964年，第54页。

(三)在党规实施上，强调要从严管党治党，切实维护党规权威

依规治党的关键在于党内法规制度的有效实施。在马克思主义经典作家看来，在党规实施上，必须坚决维护以党章为核心的党内法规的权威性，对党组织和党员依规从严管理。

首先，强调从严管理各级党组织，以保持全党高度的组织性。在修订《国际工人协会共同章程》这一纲领性文件时，马克思指出，总委员会在有国际冲突时要“使加入协会的团体能同时一致行动”，并认为每个国家工人运动要“靠团结和联合的力量来保证”成功。*《列宁专题文集：论无产阶级政党》，第332页。在列宁看来，党纲确定的基本观点是全党团结一致开展斗争的“党的旗帜”，要依据党内法规，从严管理各级党组织，不容存在特殊情况。*《列宁全集》第4卷，第188页。对于莫斯科委员会包庇应被处罚的党员，列宁措辞严厉地指出这种行为的危险性，并提出给予莫斯科委员会严厉处分。*《列宁专题文集：论无产阶级政党》，第332页。列宁认为，对于从派别、小集团利益出发、无视党内法规和组织团结、破坏党的分子，务必坚决地反对。*《列宁全集》第22卷，北京：人民出版社，1989年，第48页。

其次，强调从严管理干部和党员，以保持党员队伍的纯洁性。一方面，要依据党内法规从严管理干部，特别是各级党组织的负责人。党组织的负责人是领导实施党内法规的骨干力量，应该在执行党内法规上做到以身为范。列宁指出，“党本身必须对它的负责人员执行党章的情况进行监督”，党的负责人必须履行“所负的党的责任”，同时要防止官僚主义、贪污腐败等现象滋生。*《列宁专题文集：论无产阶级政党》，第347页。另一方面，对违纪党员也要严格处理，真正做到惩前毖后。列宁强调，对党员的惩处必须严于非党员。俄共(布)第十次代表大会甚至提出了党员发展的问责机制，规定：“如果新党员有违反党纪等等情况，介绍人应受纪律处分。”*《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第2分卷，北京：人民出版社，1964年，第55页。

最后，完善党规实施的体制机制，确保全党严格遵守党内法规。马克思和恩格斯特别强调要通过党的纪律防止党遭受侵蚀。*刘宁宁，汪海燕：《论“全面从严治党”思想的理论与实践》，《马克思主义研究》2015年第7期，第46页。列宁领导的布尔什维克在俄国社会民主工党第二次代表大会上，与孟什维克围绕党章第一条斗争，实质就是争论需要什么样的党内法规、是否遵守党内法规的问题，布尔什维克坚决捍卫党的组织性和党内法规的权威性。列宁认为，党应该是一个有组织的整体，每个党员都必须参加党的组织、维护党的纪律、遵守党内法规。只有做到这些，才能切实维护党中央权威和党的团结统一。在实践中，则建立了一系列具体制度，确保党内法规的有效实施。

(四)在党规监督上，强调要综合运用多种渠道，建立专门机关

完善的党规监督体系是依规治党顺利开展的基本保证。在马克思主义经典作家看来，要不断拓展党规监督的渠道，并建立专门机关监督党规的制定和实施。

首先，强调要依规开展党内批评，落实党员监督。恩格斯指出：“在党内绝对自由地交换意见是必要的。”*《马克思恩格斯全集》第37卷，北京：人民出版社，1971年，第435页。在列宁看来，党员有权依据党内法规开展党内批评，充分表达对党的意见，履行对党的监督职责。1905年，他在《致潘·尼·勒柏辛斯基》的信中指出了俄国社会民主工党日内瓦小组违反党内法规，在处理表达批评意见的党员时的错误，认为“任何一个党员都有义务批评”。当然，通过开展党内批评落实党员监督，是在党内法规范围内“自由地进行党内批评”，而不是“背后的、私下的和小圈子的批评”。*《列宁全集》第45卷，北京：人民出版社，1990年，第76页。在列宁看来，党内批评决不能逾越党内法规的要求和破坏党的利益，决不姑息和纵容一切破坏、妨碍党的既定行动的批评。*《列宁全集》第13卷，北京：人民出版社，1987年，第129页。

其次，强调要充分发挥群众和舆论的监督作用。“政党会更换和灭亡，而劳动者却始终存在”。*《列宁全集》第33卷，北京：人民出版社，1985年，第111页。在列宁看来，群众对党员干部的行为具有高度的敏感性，要充分发挥群众在监督党内法规实施方面的独特优势。在群众眼里，党员应该忠诚老实、辛勤劳动、没有特权和不会阳奉阴违。*《列宁专题文集：论无产阶级政党》，第32页。同时，列宁也非常重视党的舆论的监督作用，将其作为宣传正确思想，维护党规党纪，以及与机会主义斗争的阵地。俄国社会民主工党第二次代表大会以后，对于孟什维克出版和散发秘密刊物，并指责党员遵守党纪党规是在党内建立“农奴制”，*季正矩：《列宁传》，北京：人民日报出版社，2009年，第91页。列宁与孟什维克作了坚决的斗争。

最后，强调要建立专门机关，加强党内监督机构建设。在第一国际和第二国际初期，马克思和恩格斯通过建立代表大会年会制来及时监督党的工作。*孟凡强，吴君：《论马克思恩格斯党内制度监督思想》，《理论学刊》2002年第2页，第27页在俄国，从1920年起，作为执政党的俄共(布)设立了监察机关。此后，列宁不断推动建立和健全具有高度权威、独立行使权责的党内监察机关。他主张中央监察委员会应直接对党的代表大会负责，*俄共(布)第十次代表大会决定：“监察委员会和党委员会平行地行使职权，并向本级代表会议和代表大会报告工作”，“监察委员会的决议，本级的委员会必须执行，而不得加以撤销。如果有不同意见，可以把问题提交联席会议解决。如果同党委员会不能取得协议，可以把问题提交代表大会或本级代表会议解决。注：在紧急情况下可以把问题提交上一级监察委员会解决。”这就在实质上制约了俄共(布)内部同级党的委员会及其干部对监察委员会决议的干预，有利于发扬党内民主，更好发挥党的监察委员会对同级党的委员会及其干部执行党内法规情况的监督功能。行使监察权不受同级党委决议约束。*赵曜等：《马克思列宁主义基本问题》，北京：中共中央党校出版社，2001年，第323页。同时，他十分注重提高监察队伍的质量。俄共(布)第九次全国代表会议要求，监察委员会的成员应“最有修养和经验”“严格监督”“最大公无私”。*《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第2分卷，第43页。

二、中国共产党依规治党的历史进程

中国共产党作为马克思主义政党，在推进党内法规制度建设过程中，取得了诸多成绩，也出现过深刻教训。梳理中国共产党依规治党的历史进程，深入总结中国共产党依规治党的历史经验，方能为中国共产党在新的历史条件下全面从严治党、确保党的先进性和纯洁性进一步指明方向。

(一)建党至新中国成立前：初步探索

新中国成立前，中国共产党在不断探索中出台了一系列党规制度，党的组织原则、组织职能、党员权利与义务、党内监督等逐步走向制度化。但是，由于党在这一时期的主要任务是领导人民取得新民主主义革命胜利，依规治党重点仍然是团结全党为实现革命目标而奋斗，因而依法治党在这一阶段还没有发展出一套成熟的党内法规制度体系，总体上呈现出“战争年代特有的即时性”。*郭文亮、洪讯：《中国共产党党规党纪建设实践与经验梳理》，《人民论坛》2014年第12期，第27页。

中国共产党成立，标志着依规治党历史实践的开始。1921年7月，党的一大通过了第一部党内法规——《中国共产党纲领》，这是中国共产党开启依规治党实践探索的标志性成果，它不仅有对党组织和党员的约束性条款，涉及政治立场、身份保密、政治活动等诸多方面，还有涉及依规治党过程的条款。1922年7月，党的二大通过了第一部党章——《中国共产党章程》。“二大党章”将“纪律”一章单列，在党规制定上确立了“本党一切会议均取决多数，少数绝对服从多数”原则；在党规实施上严格要求各级党组织和全体党员与党中央保持一致；在党规监督上明确了党的上级机关对下级机关、党组织对党员执行党内法规情况进行监督的责任，对党组织和党员的约束性条款更加具体化。*中共中央文献研究室，中央档案馆：《建党以来重要文献选编》1921—1949，第1册，北京：中央文献出版社，2011年，第164-169页。

以党的纲领和章程为基础，在领导和推动新民主主义革命的历程中，中国共产党不断推进依规治党实践。1926年3月，毛泽东在《纪念巴黎公社的重要意义》一文中指出，“没有一个统一的集中的有纪律的党作指挥”是巴黎公社革命失败的第一个原因，突出了党的纪律严明的重要性和党的纪律松弛的危害性。*《毛泽东文集》第1卷，北京：人民出版社，1993年，第35页。面对大革命失败出现的党纪涣散问题，毛泽东强调党组织和党员在行动中必须要“服从纪律”。*管新华：《依规治党的历史溯源、现实设计和未来推进》，《探索》2016年第2期，第91页。1938年10月，毛泽东在党的六届六中全会的政治报告中指出：“为使党内关系走上正轨”，除了坚持“四个服从”的纪律以外，“还须制定一种较详细的党内法规”，首次明确提出了“党内法规”的概念，强调要运用党内法规统一党内行动，是依规治党在这个阶段取得的重要理论成果。*《毛泽东选集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第528页。1945年4月，毛泽东在党的七大的政治报告中指出：“我们要把我们党的一切力量在民主集中制的组织和纪律的原则之下，坚强地团结起来”，要求团结“服从党纲、党章和党的决议”的同志。*《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第1097页。而刘少奇则在党的七大作修改党章的报告中直接使用了“党的法规”范畴，认为党的法规不仅要规定党的基本原则，而且还要据此规定党组织的行动方法和“党的建造的组织形式与党的内部生活的规则”，并提出了制定党内法规的具体要求。*中共中央党校党史教研室：《中共党史参考资料》五，北京：人民出版社，1979年，第412页。

(二)新中国成立至改革开放前：曲折推进

新中国成立以后，中国共产党成为全国范围内执政的党。为了巩固执政地位和提高执政能力，中国共产党开启了执政条件下的依规治党实践。根据执政兴国的需要，中国共产党在组织制度、党政关系、干部管理、党内监督、作风建设等方面，制定或者修订了诸多规定和条例。*杨德山：《坚持依规治党与以德治党相结合》，《中国特色社会主义研究》2016年第4期，第97页。但是，1957年以后，受“左”的错误影响，依规治党遭遇重大挫折，党规制度被漠视、忽视甚至被否定。总体上，这一时期，依规治党在曲折中推进，既在党规制定、实施和监督方式等方面为改革开放新时期推进依规治党积累了一些有益成果，也有严重的教训。

新中国成立初期，根据恢复国民经济、反贪污腐败、干部队伍建设等方面工作的需要，中国共产党制定了《中共中央关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》《中共中央关于青年团干部编制的规定》等党规制度。同时，为了确保党的执政地位和执政成效，中国共产党制定了《中共中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》《中共中央关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》等党规制度，对执政条件下处理党政关系问题进行了探索性的规定。*周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年第4期，第42页。而在党规的实施和监督上，1949年11月通过的《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，决定成立中央及各级党的纪律检查委员会，强调党的纪律检查委员会要监督和保证党内法规的有效实施。*中央档案馆、中共中央文献研究室：《中共中央文件选集》1949年10月—1966年5月，第1册，北京：人民出版社，2013年，第72-73页。1955年3月，党的全国代表会议通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定由中央和地方监察委员会代替中央及各级党的纪律检查委员会，规定“党的中央和地方各级监察委员会的任务是经常检查和处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件”，*中央档案馆、中共中央文献研究室：《中共中央文件选集》1949年10月—1966年5月，第18册，北京：人民出版社，2013年，第329页。明确了党的中央和地方监察委员会作为依规治党监督主体的地位和作用。

1956年9月，党的八大修改《中国共产党章程》，这是中国共产党在执政条件下推进依规治党的标志性成果。首先，在党规制定上，“八大党章”首次将民主集中制表述为“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”，明确了贯彻整个党内法规的组织制度原则和领导制度原则。其次，在党规实施上，“八大党章”规定“党的决议必须无条件地执行”，强调“四个服从”，要求党员“认真地执行党的政策和决议”“严格地遵守党章和国家的法律”。最后，在党规监督上，“八大党章”规定了党的各级委员会对党员违反党内法规情况的处理程序，进一步明确了党的各级监察委员会对党员执行党内法规情况进行监督的责任，强调任何党组织和党员都要自觉接受党内自上而下、自下而上的监督和群众监督。*中央档案馆、中共中央文献研究室：《中共中央文件选集》1949年10月—1966年5月，第24册，北京：人民出版社，2013年，第223-246页。“八大党章”关于依规治党的探索，体现中国共产党对执政党建设规律的初步把握，为加强依规治党提供了基本指南。但是，“八大党章”在实践中未能被全面贯彻执行。*苗雨：《中国共产党党内法治的历史发展和经验总结》，《山东社会科学》2016年第6期，第124页。从50年代后期直至“文化大革命”，许多党规制度形同虚设，有的甚至被破坏殆尽。

(三)改革开放至党的十八大前：稳步发展

改革开放以来，中国共产党深刻总结了以往党规制度建设的经验和教训，依规治党逐渐步入正轨。一方面，恢复了以往行之有效的党内法规。另一方面，修订或者新订了一批党内法规，党内法规制度体系初步形成。在这一阶段，中国共产党不仅在整体层面修改完善了《中国共产党章程》，细化了各个领域的党内法规，涉及《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》等严肃党内经济纪律的党内法规、《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》等管理干部党员的党内法规、《关于中央纪委监察部机关处理信访举报件的规定》等规范执纪办案程序的党内法规，等等；同时，还制定了一系列规范依规治党过程的党内法规，比如《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》等。总体上看，这一时期，中国共产党依规治党逐渐走上了科学化、制度化、规范化、体系化发展的道路，党内法规建设发展取得重要成效。*操申斌：《改革开放以来中国共产党党内法规建设的历史考察》，《安徽史学》2009年第6期，第56-61页。

1978年12月，邓小平在党的十一届三中全会中指出：“国要有国法，党要有党规党法”，强调党章作为最根本的党规党法的重要作用，认为党规党法可以保障国法实施、各级纪律监察委员会和组织部门要维护党规党法、违反党规党法现象必须得到严惩，旗帜鲜明地提出了改革开放新时期依靠制度管党治党的重大问题。*《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第147页。1980年2月，党的十一届五中全会制定了改革开放新时期的第一部比较全面系统的党内法规——《关于党内政治生活的若干准则》，总结了历史上处理党内关系的经验教训，要求“在新的历史时期，必须认真维护党规党法”，并就党组织和党员如何维护、执行党内法规作出了具体规定，为党内政治生活走上正轨和依规治党的常态化开展奠定了基础。*中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文献选编》上，北京：人民出版社，1982年，第414-435页。1982年9月，党的十二大修订《中国共产党章程》，恢复了“党的纪律”章节，强调了新时期加强党的纪律建设的重要作用。

1987年10月，党的十三大首次明确提出了“加强党的制度建设”，要求对不遵守党章等党内法规的党员予以处理直至开除出党，强调党的建设要走“靠改革和制度建设的新路子”。*中共中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》上，北京：人民出版社，1991年，第50-54页。1990年7月，中国共产党印发了第一部规范党内法规制定的“立法法”——《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，规定了党内法规的概念、名称、层次、适用范围、表述方式和制定党内法规的主体、原则、程序及修改办法等，为党内法规的制定提供了具体依据。该条例的施行，标志着依规治党逐步进入科学化、规范化的轨道。1992年10月，党的十四大强调“任何人违犯党的纪律，都必须给以应有的处理”，并突出了党内外监督的作用。*中共中央文献研究室：《十四大以来重要文献选编》上，北京：人民出版社，1996年，第42-44页。1997年9月，党的十五大强调了从严治党的重要性，提出要通过“严格按党章办事，按党的制度和规定办事”“严格要求、管理和监督党员干部”“规范党员发展和严惩不合格党员”“严格执纪”等，“坚决改变党内存在的纪律松弛和软弱涣散的现象”，细化了依规治党特别是党内法规实施的要求。*中共中央文献研究室：《十五大以来重要文献选编》上，北京：人民出版社，2000年，第50页。2002年11月，党的十六大首次明确将“制度建设”纳入加强和改进党的建设的总体布局，要求把制度建设贯穿思想、组织和作风建设。*中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2005年，第38页。2009年9月，党的十七届四中全会提出“推进党的建设科学化、制度化、规范化”的重大命题，并首次将“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”作为执政党建设的基本经验，突出了按照党内法规管党治党的重大意义。*中共中央文献研究室：《十七大以来重要文献选编》中，北京：中央文献出版社，2011年，第144页。

(四)党的十八大以来：全面深化

2012年11月，党的十八大提出“坚持党要管党、从严治党”，全面加强党的制度建设，强调党组织和党员必须自觉遵守党章，“自觉按照党的组织原则和党内政治生活准则办事”，“严肃党的纪律特别是政治纪律”，进一步阐明了新时期依规治党的基本要求。*中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2014年，第43页。党的十八大以来，中国共产党全面推进依规治党，提出了一系列新理念新思想新举措，把依规从严管党治党推进到一个崭新阶段。

首先，将依规治党提升到重要战略的高度。2014年10月，党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入建设中国特色社会主义法治体系框架，指明了依规治党的目标和方向，就是要从中国特色社会主义法治体系建设的高度来认识和把握依规治党问题。2015年6月，习近平主持召开的中共中央政治局会议强调，要“加强和改进党内监督，提高依法治国、依规治党水平”，明确将依规治党作为全面从严治党的重要内容。*中共中央政治局召开会议审议《中国共产党巡视工作条例》《关于推进领导干部能上能下的若干规定》，《人民日报》2015年6月27日第1版。2017年5月，习近平主持召开的中共中央政治局会议强调，领导干部要“自觉贯彻落实党中央提出的依法治国和依规治党要求”。*《中共中央政治局召开会议》，《人民日报》2017年5月27日第1版。在党的十九大报告中，又进一步将坚持“依法治国和依规治党有机统一”上升到新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的高度来布局和谋划。

其次，在党规制定上，完善“1+4”党内法规制度体系。2013年，公布《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，全面推进党内法规的备案、清理工作，维护党内法规制度体系的统一性和权威性。同年，公布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》，提出了完善党内法规制度体系框架的目标。*中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2014年，第477-492页。2017年，印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，明确提出“完善以‘1+4’为基本框架的党内法规制度体系”，对新形势下党内法规体系建设作出了统筹部署。*中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，《人民日报》2017年6月26日第1版。

再次，在党规实施上，从严要求党组织和党员，特别是对“四风问题”和腐败现象“零容忍”。 2012年11月，习近平在《认真学习党章 严格遵守党章》一文中就强调，全党要自觉地学习、遵守、贯彻和维护党章，切实地维护党章的权威性和严肃性。*习近平：《认真学习党章 严格遵守党章》，《人民日报》2012年11月20日第1版。同时，要求党员“按照党规党纪以更高标准严格要求自己”， 严明纪律和规矩的底线。*中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》中，北京：中央文献出版社，2016年，第178页。通过“坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题”，*中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》上，第135页。形成了反腐败斗争压倒性态势，使“四风”问题和腐败蔓延势头得到有效遏制。

最后，在党规监督上，全面落实“两个责任”。2013年11月，党的十八届三中全会提出，在落实党风廉政责任制上“党委负主体责任，纪委负监督责任”，*中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》上，第531-532页。同时完善民主监督、舆论监督、法律监督等机制。2016年9月，习近平主持召开的中共中央政治局会议强调，“党内监督要尊崇党章，依规治党，坚持党内监督和人民群众监督相结合”。*《中共中央政治局召开会议讨论拟提请十八届六中全会审议的文件》，《人民日报》2016年9月28日第1版。2016年11月，党的十八届五中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，提出建立健全由“党委(党组)全面监督”“纪律检查机关专责监督”“党的工作部门职能监督”“党的基层组织日常监督”“党员民主监督”构成的党内监督体系，党内党外相互结合的监督体系日趋完善。

三、新时代全面推进依规治党的具体路径

党的十八大以来，中国共产党在中国特色社会主义法治体系框架下，运用法治思维和法治方式全面推进依规治党，维护党章党规权威，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，为党的执政能力建设和先进性纯洁性建设提供了有力保障。但是，由于长期以来在依规治党上的一些不足，当前依规治党的现状与新时代不断提高党的建设质量的新要求相比，仍然存在不少问题。比如，党内法规体系还不够健全，一些党内法规的内容陈旧、可操作性不强、制定过程缺乏充分的民主，党内法规的发布、教育、评估、解释等衔接和配套机制还不够完备；党内法规的实施还不够有力，有规不依、执规不严、违规不究、以言代规、以权压规、徇私枉规现象仍然存在；党内法规的监督还不够完善，党内法规督查、问责机制建设仍然有待加强。*王欢：《党内法规：全面从严治党的利器》，《人民论坛》2017年第13期，第33页；伊士国：《论形成完善的党内法规体系》，《学习与实践》2017年第7期，第7页；汪全胜、黄兰松：《党内法规的可操作性评估研究》，《中共浙江省委党校学报》2017年第3期，第41页；张晓燕：《关于党内法规制度实施体系建设的思考和建议》，《理论学刊》2017年第3期，第41-42页。

面对这些问题，以往多是“出现一项才解决一项”，缺乏对问题的前瞻性预判和系统性解决，以致出现的一些苗头性、倾向性问题抓得不足、抓得过晚。有鉴于此，在新时代全面推进依规治党，必须做好顶层设计，以质量提升为重点，立足于新时代坚持和发展中国特色社会主义对党的领导和党的建设的各项要求，系统研判、细致破解现实问题，通过整体推进着力提高管党治党的科学化、规范化、优质化水平。

(一)明确依规治党在管党治党总体布局中的战略地位

习近平指出：“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。”*习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，《人民日报》2016年7月2日第2版。而依规治党正是新时代推进全面从严治党的重要途径。要进一步明确依规治党在管党治党总体布局中的战略地位，通过全面推进依规治党，严明党的政治纪律和政治规矩，管住各级党组织和党员干部的权责行使，把权力牢固地关进党规的笼子里，以良好的党风带动政风、民风和社风，彰显马克思主义政党的领导力、感召力和公信力。

(二)加强党规制度体系建设，为依规治党提供科学依据

“党要管党、从严治党，必须有坚强的制度作保证。”*中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》2016年版，北京：学习出版社：人民出版社，2016年，第116页。立规矩时，要立足中国特色社会主义发展实际，深刻把握共产党执政规律，重点突出“从严”要求，坚持党规严于国法，纪在法前、纪法分开。同时，发扬党内民主，扩大意见征集范围，积极听取干部党员特别是基层党员的意见建议，出台既符合党章和中央精神、又符合工作实际的党内法规。最后，要深刻认识党内法规制度体系的复杂性，根据党的领导和党的工作、党的思想建设、党的组织建设、党的作风建设等不同领域的任务要求，分别完善每个领域党内法规，并统筹布局、一体规划，协同推进党内法规的发布、教育、评估、解释、督查、备案机制建设，尽快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，为依规治党提供科学依据。

(三)规范党规实施过程，推动依规治党高效开展

推进依规治党，要在党规实施上下功夫，确保党规从纸上的文字化为现实的行动。一方面，要严格要求各级党组织和全体党员按党规办事，学习党规知识、树立党规意识、提升党性修养，将坚决维护党规权威特别是党章权威和坚决维护中央权威统一起来，不歪曲、错误解读党规内容和中央要求，塑造全党严格遵守党规的良好政治生态。另一方面，要通过线上线下平台，在保守党的秘密的前提下大力推进干部选拔、执纪执规等党规实施活动公开，保障党组织和党员对党规实施的知情权和监督权，让党规实施活动公开公正开展。

(四)完善党规监督体系，为依规治党提供有力保障

面对“四大考验”和“四大危险”，首先，在监督主体上，要重点发挥纪委作为党内监督专门机关的作用，将纪委监督、党员监督、媒体监督和群众监督等有机结合，形成合力，构建立体化的依规治党监督网络。其次，在监督对象上，要紧抓各级领导干部特别是党的高级干部这个“关键”。最后，在监督方法上，要以落实党内法规、维护党内团结、拯救问题党员、提升党组织凝聚力和战斗力为主要目的，鼓励批评与自我批评，将组织问责和自我问责结合起来，及时、严肃惩处落实依规治党责任不力的组织和相关负责人。

(五)注重体系协同，协调推进依规治党和依法治国

依规治党和依法治国具有内在统一性。要立足于全面从严治党和全面推进依法治国的战略布局，协同推进依规治党和依法治国，努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。一方面，要区分党的主张和国法规定、党的文件和国家法律、党的纪律和国家强制，不能将二者混为一谈，要始终坚持“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基本原则；另一方面，也要看到党规与国法内在的统一性，必要时通过法定程序将党的主张上升为国法规定，实现党规与国法的有机衔接。