京津冀地区土地生态压力及协同调控策略

彭文英

（首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院，北京市100070）

一、引言

京津冀协同发展区2015年GDP总量占全国经济总量的9.42%，辖区面积占全国总面积的2.25%，承载了全国8%的人口，与长江三角洲、珠江三角洲地区一起被公认为我国三大人口活动密集区[1]。京津冀地处我国北方脆弱生态系统前沿，是我国北方人居环境的重要保障地带，由于特殊的地理环境格局与不合理的土地开发利用方式，经济社会及人口的空间分布失衡，土地沙化、天然林草面积萎缩，土地生态系统退化，已经严重威胁本地区的生态安全和生态健康。因此，在推动京津冀协同发展重大国家战略中，生态环境保护被纳入重点率先突破领域，旨在形成京津冀生态防控一张网，尽快有效改善生态环境质量。

长期以来，京津冀地区城市化过程中缺乏区域间协同联动，产业布局各自为政，导致生态用地流失、水生态失衡等问题，由此带来生态系统服务功能下降、生态风险加剧、生态安全受到威胁。已有学者围绕“区域生态安全保障”，揭示京津冀城市群生态安全格局的维持机制与影响因子，构建区域协调与空间联动的生态安全保障决策系统和预测预警平台[2]；通过遥感参数的生态质量指数综合模型，定量评价京津冀城市群生态质量及动态变化，并指出不同城市的生态质量状况及变化趋势不同，承德、北京、秦皇岛和保定的生态质量高于京津冀地区的平均水平[3]；通过建立城市群经济社会与生态环境质量评价指标体系和耦合协调度模型，研究指出京津冀地区各城市经济社会与生态环境耦合协调度发展水平整体上有一定程度的提升，呈现出明显的空间分异[4]。近35年来，京津冀城市群近远程要素能值代谢的环境负荷率不断提升，环境压力不断增大[5]。城市的发展依赖于土地复合生态系统提供各项生态服务功能，2003—2011年北京城市土地的生态服务负功效在增长[6]。北京市建设用地增长快，优质耕地和生态用地被大量侵占，城乡人地关系不匹配，城市拥挤与农村粗放问题突出，适宜建设空间少，未来发展空间严重不足[7]。京津冀地区土地生态压力及生态服务的区域差异十分显著，有学者通过构建自组织特征映射网络对京津冀的生态系统服务进行分区，识别了不同服务类型的热点区[8]；还有学者通过划分京津冀地区生态保护红线区、生态功能保障区和生态防护修复区，明确了不同区域的生态保护目标与对策，探讨分区分类的土地利用政策，提出核心城市差别化发展，在协同发展中强调优化土地开发[9]。尽管京津冀地区的生态合作已有良好的开端，针对以水资源供给与消费、风沙源治理和大气污染治理为核心的生态问题，尝试构建了生态合作机制建设基本思路[10]，但是对于土地生态系统压力的客观认识还不够充分，土地资源的协同保护机制和措施还亟待优化。因此，本文在深入认识京津冀土地资源现状及利用问题的基础上，拟通过人地矛盾、土地生态压力及其空间分异特征判断，探讨京津冀地区土地生态压力协同调控策略，深化京津冀协同发展战略，为京津冀土地资源开发空间优化、土地资源协同保护机制完善提供理论依据。

二、京津冀土地资源现状及生态压力分析

（一）土地资源现状

京津冀地区包括北京市、天津市以及河北省的石家庄市、保定市、沧州市、承德市、邯郸市、衡水市、廊坊市、秦皇岛市、唐山市、邢台市和张家口市，共计13个地市，国土面积约为21.6万平方公里，属典型的温带半湿润半干旱季风气候，地形以山地和平原为主，西部为太行山山地，北部为燕山山地和坝上高原，其余为海河平原。坝上高原以旱生及多年生草本植物为主，太行山及燕山山地丘陵主要是灌木和灌木草丛，冀西北山间盆地的植被类型主要为森林和灌草丛。北京市以山地为主，山地面积约占62%；天津市以平原为主，平原比例超过90%；河北省包括坝上高原、燕山和太行山地、河北平原三大地貌单元，分别占全省总面积的8.5%、48.1%、43.4%。

京津冀地区建设用地面积2.5万平方公里，占比11.6%，显著高于全国平均水平；高原、山地较多，适宜工业化城镇化开发的盆地和平原面积为8万平方公里，约占区域土地总面积的47%，连片高开发强度区域的周边也不适合进行大规模的城镇化开发；耕地面积为7.18万平方公里，仅占全国总耕地面积的5.8%；人均耕地面积为0.97亩，低于全国平均水平的1.48亩。根据《2015年全国耕地质量等别更新评价主要数据成果的公告》，京津冀耕地等别主要集中于8～14等，平均等别高于全国平均水平，耕地质量较高；生态用地比例达45.4%，其中林地比例为24.95%，人均林地占有量低。京津冀地区土地资源空间差异明显，尤其是生态用地分布不均。北京市2015年生态用地比例高达54.68%，其中林地占比为82.17%；河北省生态用地比例为45.83%，其中林地占比为53.19%；天津市生态用地比例最低，仅为21.61%。

京津冀地处我国北方农牧交错带前沿，生态系统脆弱，生态问题比较突出。林地覆盖率较低，林种单一，林地质量不高；2015年水土流失面积达4.6万平方公里，占京津冀面积的21.2%；水资源严重不足，人均水资源量仅为全国平均水平的1/9，严重影响土地生态系统质量；生态环境极为敏感（脆弱）区域有1.93万平方公里，占区域总面积的8.9%，环境保护、生态系统恢复重建任务较为艰巨[8]。

（二）人地矛盾及区域差异

受自然地理条件及经济社会发展水平的影响，京津冀地区人口空间分布差异大，部分地区人均建设用地、人均生态用地严重不足，还存在不合理的土地利用现象，人地矛盾较为尖锐，人地矛盾表现的空间差异也十分显著。

1.人口空间分布极化严重，人口密度分布的空间差异巨大

北京市、天津市人口密度分别为1 322.51人/平方公里和1 299.63人/平方公里，而河北省仅为393.14人/平方公里。北京、天津两个超大城市的人口分布极化也十分显著，二者中心城区人口密度分别高达23 688人/平方公里和28 215人/平方公里，而北京市延庆区人口密度则为157.47人/平方公里。

2.城市化率空间差异大，城镇人口高度集中

北京市、天津市城市化率较高，2015年城市化率分别为86.5%、82.64%，已达到发达国家城市化水平，其中北京市中心城区、石景山区、天津市中心城区城市化率达100%，而河北省城市化率仅为51.33%，北京市延庆区城市化率仅为51.27%。

3.人均占有建设用地空间差异明显，京津建设用地外延拓展非常有限

京津两个超大城市建设用地规模过大，人均建设用地差异明显。2015年河北省人均建设用地达到254.75平方米，天津市为212.71平方米，北京市为140.24平方米，其中北京市中心城区、天津市中心城区人均建设用地为41.83平方米、37.11平方米。北京市、天津市未利用土地非常有限，依赖外延拓展补充建设用地的潜力非常小，通过提高建设用地集约化利用程度的内涵挖潜能力相对较大。

4.生态用地分布不均，人均占有生态用地的空间差异极大

2013年人均生态用地天津市为181.66平方米，北京市、河北省分别为425.70平方米、1 184.34平方米，河北省承德市人均生态用地高达9 256.58平方米，而北京市中心城区、天津市中心城区仅为6.93平方米、17.5平方米。

（三）土地生态压力及空间格局

人类的生产生活不断地从地球生态系统获取资源，占用生态空间，会不同程度地对生态系统造成扰动而带来一定的生态压力。土地具有重要的生态功能，人类活动对区域生态系统的影响主要表现为对土地生态造成压力。土地生态压力是指危及土地生态系统稳定性的外界干扰及其所产生的生态效应。生态压力评价和测算，对于区域土地可持续发展、土地生态红线划定、土地资源优化配置具有重要意义。

1.研究思路及模型构建

土地生态压力的定量评价多采用人口与生态关系的研究思路和方法，如区域生态压力人口研究[11-12]，人口对生态环境压力的时间变化态势及其空间分异规律等[13]。本文借鉴人口生态压力模型，统筹考虑人口总量以及经济社会活动所造成的土地生态绝对压力、相对压力，构建人口土地生态压力模型，以京津冀地级市（区）为研究单元，分析人口土地生态压力及其空间分布，为土地资源协同保护提供理论支撑。

人口及经济社会活动对土地生态产生的绝对压力，考虑人口总量、经济水平、城镇化水平及生态用地面积等要素；相对压力运用反映区域内部比较差异的比较指数来表征。具体土地生态压力人口模型如下：

生态压力人口表示区域承载人口、经济社会发展所造成的实际生态压力，常住人口反映人口规模对土地资源占用、土地生态系统的扰动，人口经济密度比较指数反映某地区在京津冀地区中单位经济养育人口数量大小的比较。随着经济水平的提高，一方面有更好的保护生态环境的经济条件、技术条件；另一方面由于经济强度增大对土地生态系统的扰动也更大，若单位经济养育人口数量较少，则造成的生态压力越大。城市化水平体现城市人口、城市用地规模，反映人类活动对自然生态系统空间挤占程度；城市化水平比较指数越大，说明该地区在京津冀地区中人口对土地生态系统的扰动越大，土地生态压力往往也越大。生态用地是土地生态系统的核心组成部分，是土地生态功能发挥的重要载体，人均生态用地占有量越少，说明人多生态用地相对少，人类对土地生态系统的影响越大，土地生态环境的负荷就越大，人口与土地生态系统的关系就越紧张；相反，则土地生态环境负荷越小，人口与土地生态系统就越和谐。人口经济密度比较指数、城市化水平比较指数、生态用地人口密度比较指数均可以反映某地区与京津冀平均水平的关系。

土地生态压力人口与其自然人口的比值，称作人口土地生态压力指数，直接反映各地区人口与土地生态的压力关系。人口土地生态压力指数计算公式为：

其中，wi表示人口土地生态压力指数，是反映京津冀各地区土地生态压力大小的相对指标；表示京津冀各地区土地生态压力人口；表示各地区的自然人口。人口土地生态压力指数越大，表示该区域现状承载人口、经济社会发展所造成的土地生态压力越大。

2.数据来源与处理

京津冀地区土地生态压力人口测算涉及的人口、社会经济数据主要来源于京津冀各地区2016年统计年鉴或2015年国民经济和社会发展统计公报。土地生态数据采用2013年度土地利用变更调查数据，生态用地包括林地、草地、水域及湿地、荒漠。本文将京津冀地区按照地级市（区）分为37个行政单元，分别计算土地生态压力人口和土地生态压力指数。

3.土地生态压力

土地生态压力人口是经过土地生态压力修正的人口数量，是根据经济发展水平、城市化水平和土地生态状况调整后的人口数量，它反映的是一个标准化后的人口规模，用来衡量京津冀各地区人口对土地生态系统扰动所造成的压力大小，可由公式（1）计算得出。土地生态压力指数是衡量京津冀地区内部土地生态压力相对差异的指标，反映人口对土地生态系统质量的影响，指数越大，该地区土地生态压力相对也越大。利用公式（2）计算出京津冀地区37个行政单元的土地生态压力指数，如表1所示。

（1）京津冀地区有10个区土地生态压力人口少于自然人口，即张家口市、承德市、密云区、怀柔区、延庆区、滨海新区、门头沟区、宁河区、秦皇岛市、平谷区，尤其是张家口市、承德市土地生态压力人口远远少于自然人口。相比较而言，这些地区人口密度小，生态用地面积广，城市化水平相对较低，人类活动对土地生态系统的扰动较小，人口、经济、社会发展的土地生态压力较小。

表1 京津冀土地生态压力评测结果

（2）有27个地区土地生态压力人口多于自然人口，人口、经济、社会发展对土地生态系统扰动较大，造成了较大的土地生态压力。尤其是天津核心城区、朝阳区、丰台区及北京核心城区，相对于京津冀其他地区土地生态压力非常大，天津城区土地生态压力人口是常住人口的100倍之多，北京城区的土地生态压力相当于12 086.7万人，是常住人口的54.9倍。相比较，这些地区人口密度大，生态用地占比少，城市化水平较高，人类活动干扰大，土地生态压力大。

（3）北京市土地生态压力最大的是丰台区，其次是朝阳区，天津市各区普遍存在土地生态压力。这主要是因为生态用地相对不足，经济发展水平相对较低，经济支撑生态建设的能力相对较低，造成土地生态压力人口较多。

（4）人口土地生态压力指数由0.1到106.1，空间差异十分明显。京津冀北部山区土地生态压力指数小，北京市和天津市核心城区指数大，京津冀南部、东部地区相对处于中间地带。天津中心城区指数最大，承德市指数最小。天津城区、丰台区、朝阳区和北京城区的土地生态压力比较指数大于50；通州区、海淀区、大兴区、石景山区、津南区指数位于10～35之间，土地生态压力较大；承德市、张家口市以及北京北部、西部浅山区土地生态压力比较指数均小于1，反映了这些地区人地矛盾较小。

三、京津冀土地生态压力协同调控策略

京津冀地区土地资源开发利用、土地生态压力空间差异显著，局部地区土地生态压力过大，北京市、天津市人地矛盾突出。2015年4月，中央政治局召开会议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，进一步推动京津冀土地资源优化配置和协同保护，有效促进北京非首都功能疏解。土地生态压力是衡量地区人类活动和经济社会发展对土地生态系统的扰动程度，对于土地开发利用强度具有警示意义。为了缓解土地生态压力，保证人与自然的和谐统一，促进人口与土地生态的协调，亟须在京津冀协同发展战略下推动土地资源协同保护。

（一）落实主体功能区战略，科学划分土地资源保护区

主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，控制开发强度，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局[14]。主体功能区划分为禁止开发区、优化开发区、重点开发区和限制开发区，主体功能区管控为地区间协作性土地利用和资源保护提供机遇和基础。京津冀地区要加快落实主体功能区战略，将土地资源承载能力、土地生态压力等纳入主体功能区划分和生态保护红线划定，对土地资源保护进行分区，并确定生态保护红线中重点生态功能区范围，实施差别化的土地资源开发利用和资源保护政策。

根据京津冀土地生态压力测算，可以将土地生态压力分为四级，即wi＜1的土地生态压力低值区、1＜wi＜10的土地生态压力较大区、10＜wi＜50的土地生态压力高值区以及wi＞50的土地生态压力超大区。

1.土地生态压力超大区

对于wi＞50的土地生态压力超大区，包含天津中心城区、丰台区、朝阳区、北京中心城区，拓展生态用地空间，土地利用重在“减量提质”，严格控制建设用地规模和开发强度，疏解非核心功能及其相关产业人口，破解人地矛盾，着力缓解土地生态压力。

2.土地生态压力高值区

对于指数10＜wi＜50的土地生态压力高值区，含通州、津南、海淀、大兴、石景山5个区，应严格控制建设用地规模，划定生态保护红线并努力扩大生态空间，加强非核心功能疏解与生态建设并重，通过优化土地利用结构和方式，促进土地生态系统维育，提高土地承载力，缓解土地生态压力。

3.土地生态压力较大区

对于指数1＜wi＜10的土地生态压力较大区，含冀东、冀南地区，应加强土地生态功能修复，挖掘生态资源潜力，重点通过土地整治、土地复垦等措施拓展土地生态空间，修复土地生态系统，并做好非核心功能疏解下的产业承接，重视土地生态系统保护和土地利用效率提升，减小土地生态压力。

4.土地生态压力低值区

对于wi＜1的土地生态压力低值区，含承德市、张家口市以及北京北部、西部浅山区，是京津冀地区重要的生态屏障，应严格执行生态保护优先政策，严格遵守产业准入制度，保护森林、草原、水域、耕地，进一步加强土地生态系统维护，增强土地生态功能，提升对京津冀地区土地生态功能保障能力。

（二）优化生产、生态、生活空间格局，推动京津冀土地资源协同保护

“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”是优化国土空间开发的重要内容，是合理利用土地资源的重要指导思想。在京津冀协同发展中，应以资源环境禀赋为本底，以土地生态压力为限制性，加大森林、草原、湿地的恢复和建设，通过土地整治、土地复垦等措施促进生产、生态、生活“三生”空间重构，并结合京津冀新型城镇化、产业转移、人口流动等规划，优化“三生”空间格局，促进土地资源合理利用和保护。

1.加大协同保护力度，健全京津冀土地资源保护协调机制

土地资源首先表现为自然资源特性，资源位置具有固定性，其质量及其在地理空间上的分布与组合主要受地貌、水文、植被、气候等自然要素及其组合的影响。生态环境保护是京津冀协同发展优先重点领域之一，当前生态环境保护更为重视环境污染防治，对资源利用与保护相对重视不足。党的十九大报告强调人与自然和谐统一，提出实施区域协调发展战略，明确指出以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，加大生态系统保护力度，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度。因此，京津冀地区要坚决破除行政区划束缚，建立健全跨区域土地资源保护统筹协调发展机制，构筑京津冀土地资源管理平台，实现土地资源要素的统筹规划、协调配置与自由流动，以及资源互补、发展共享的区域共赢。

2.加大建设用地统筹力度，确保生态用地“增量提质”

在京津冀大区域协调发展机制下，加强土地普查的制度化、常态化及长期化，做好土地登记，定期统一评价土地资源及土地生态压力，在京津冀协同发展规划指导下，具体编制京津冀国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划及相关规划；清算城市、乡村建设用地数量、质量及空间分布，分析人地矛盾、承载潜力，增强京津冀土地利用规划“定指标”的意识，加大建设用地统筹力度，有效控制开发强度，科学合理确定建设用地规模，严格建设用地增量管控。

（1）加大城乡建设用地统筹力度，使城市规划与村镇规划无缝衔接，科学编制农村土地综合整治规划，建立城乡存量建设用地台账，为城乡建设用地统一利用、统一管理奠定基础。

（2）加大区域间建设用地统筹力度，建立京津冀地区建设用地台账，制定京津冀大区域的城镇体系规划、产业发展规划、生态用地规划、耕地及基本农田保护规划等，建立建设用地节约集约标准、节约集约用地管理考评机制。同时加大低效、闲置建设用地的挖潜盘活力度，实施建设用地退出机制，从而确保京津冀耕地总量不减。

（3）建立京津冀地区生态用地资源动态监测平台，定期监测森林、草原、湿地、耕地等数量和质量，明确不同生态用地类型质量的影响因素和提质增效的限制性因素，分区分类规划部署提升生态用地质量的方针措施，编制拓展生态用地空间的中长期规划，确保京津冀地区生态用地“增量提质”，促进生态文明发展。

（三）增强区域参与土地资源保护的动力，健全跨区域资源保护补偿机制

跨区域资源保护补偿是生态补偿制度中的有机组成部分，是实现生态建设成本共担、收益共享的重要手段，有利于调整行政区域之间的生态关系和生态利益，有利于促进资源开发利用与保护一体化。

在京津冀协同发展中，遵从“谁获利谁补偿，谁保护谁受偿”的补偿原则，将土地资源保护补偿纳入跨区域横向生态补偿制度中，设立京津冀土地资源保护基金，充分调动区域政府生态建设的能动性，切实保障区域发展的公平性，缓解经济发展与生态保护之间的矛盾。根据土地资源保护、土地生态压力分区、生态用地资源动态监测公报，考虑各地区土地生态保护直接成本、土地生态用地机会成本，兼顾地区经济社会发展水平、经济支付能力，科学制定跨区域土地资源保护补偿政策，明确补偿要素、补偿主体，确定合理的补偿标准和水平。同时，探索多种补偿途径和补偿形式，通过专项拨款、转移支付、专项补贴等方式，有效缩小不同生态功能区之间居民的收入差距，保障区域土地生态系统良性发展，共享保护和发展成果，促进共同富裕。

＊首都经济贸易大学研究生李若凡为本文第二贡献者，在此表示感谢。

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