创新、创新驱动发展的廓清及区域创新体系的构建与治理

陈 套

（中国科学院 合肥物质科学研究院，安徽 合肥 230031）

创新、创新驱动发展无论在学界还是实践中都属于热词。创新和创新驱动发展通过提升生产率，解决经济发展中的生产要素报酬递减规律的制约和自然要素的瓶颈限制问题。它的宗旨就是解决经济发展中不协调、不平衡、不可持续等发展问题。党的十九大提出了现阶段我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决这一矛盾的基础在于坚定不移地创新、创新再创新。十九大把创新提高到前所未有的高度，强调“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。”并把建设创新型国家、科技强国和创新驱动发展战略等内容写入党章。习近平总书记强调要加快创新型国家建设步伐，为建设世界科技强国而奋斗。

发达国家在经历了要素和投资驱动的发展阶段后，十分重视科技创新在经济发展中的驱动作用。据彭博社调查，2015年全球市场价值最高的十大科技企业，美国占有九家。经济合作与发展组织（OECD）在追踪其成员国经济发展过程中发现，知识和信息为大部分成员国贡献了GDP的一半。以中心城市为核心的区域创新集群的发展格局不断强化。60%的自然指数作者来自全球100个中心城市，90%以上的千亿高科技公司总部在城市。创新发凡如何统一语境？创新驱动发展具体指向是什么？怎样才算是进入创新驱动发展模式，创新驱动发展要达到标准又如何？还未有统一的界定。国内学者主要是从创新的内涵或科技创新能力来解读和评价创新驱动发展，这模糊了创新驱动发展的本质，不能准确反映创新驱动的实质。创新不等同于科技创新，创新驱动不等同于创新能力评价或经济发展结果评价。少数学者基于国外的创新驱动发展的实践进行经验性研究。创新、创新驱动发展研究中存在的“多视角”和混淆根本原因在于二者内涵语境的非统一性。关于创新、创新驱动发展研究要回归到其本质，并界定明确的实现标准。国内学者关于创新、创新驱动发展的学术研究理论根基植于熊彼特的经济发展理论、波特的钻石理论体系［1］。

如何实现创新驱动发展？不同的学派和国内外的发展实践提供了不同的路径模式。根据政府与市场在经济发展中作用程度的差异性，分成了不同的学派，如新古典学派、新熊彼特学派等。新古典学派强调政府对创新市场的间接干预和引导；新熊彼特学派强调企业主体的市场结构。最为知名的是1985年伦德瓦尔提出的创新体系学派，通过构建创新体系，促进系统内各要素交互作用，形成系统合力和整体功效，推动创新发展。创新驱动的重要路径就是构建创新体系，通过对创新体系的有效治理，实现系统功效和创新驱动发展的目标。国家创新体系、技术创新体系的研究对象较为明确，但区域创新体系到底是什么，对区域创新体系如何有效治理实现创新主体要素的交互作用，还存在着认识上的分歧。

一、创新、创新驱动的概念廓清

创新一词在各个领域都有泛化的运用，如学术创新、理论创新等。然而，创新发凡却未有统一的语境界定。“创新”最早由熊彼特在1921年出版的《经济发展理论》中首次提出［2］，认为所谓“创新”就是“建立一种新的生产函数”，把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系。“创新”是经济发展的本质，是经济学概念，而不是与科技创新、技术创新等同的概念。熊彼特强调，“企业家”是“创新”、生产要素“新组合”以及“经济发展”的主要推动者和组织者。“企业家”通过“不断地从内部革新经济结构，即不断地破坏旧的，不断地创造新的结构。”打破生产过程“循环流转”的“均衡”状态，实现经济发展。熊彼特的“创新”无论是新的生产要素还是生产条件的“新组合”，都必须引入生产体系才能实现发展。“创新”的归根结底是为了提高生产率，推动企业发展。熊彼特所说的“创新”、“新组合”或“经济发展”包括五种情况：①引进新产品；②引进新技术，即新的生产方法；③开辟新市场；④控制原材料的新供应来源；⑤实现企业的新组织。这也就是产品创新、技术创新、市场创新、商业模式创新、管理和制度创新等。

怎样才是实现创新驱动发展？波特在《国家竞争优势》［3］一书中构建了钻石模型，给出了明确的标准。波特指出，国家财富取决于本国生产率和一国所能利用的单位物质资源。国家竞争力的核心就在于生产率的提升。波特的钻石模型有四大关键要素组成：生产要素、需求条件、相关产业与支持性产业、企业要素，加上机会和政府构成完备的钻石体系。其中，创新和投资是波特钻石体系的核心内容。波特根据经济发展的驱动力不同定义四个发展阶段：生产要素驱动阶段，如劳动力、自然资源等生产要素驱动；投资驱动阶段，如投资，改善技术装备等途径驱动发展；创新驱动阶段，如通过提升创新能力驱动发展；财富驱动阶段，通过财富资本驱动发展。在创新驱动阶段，钻石模型的四大关键要素交互作用最强，形成复杂的动力系统，推动在垂直方向上形成产业链，水平方向上形成产业集群。波特从五个方面界定了进入创新驱动阶段的典型特征：企业摆脱国外技术依赖；创新沿两个方向发展，垂直方向形成产业链，水平形成产业集群；政府不再直接干预产业发展；消费者对产品服务提出更高的要求；企业对专业服务提出更高要求，服务业走向国际化。

熊彼特的创新认识解决了经济发展中的两大难题。新的生产要素是引入“创新”增量，要素的新组合是激活“创新”存量。新的生产要素如知识、技术、信息等引入，突破自然资源瓶颈的限制，引入创新资源的增量，解决生产要素报酬递减问题；生产要素的新组合，形成新的生产方式、新的市场、新的组织结构等，激活创新资源的存量，提高生产率和边际效应。两者的基础都是企业的创新、产业的发展。波特的钻石模型的动力体系是创新实现的有力分析工具，并界定了创新驱动的实现标准。

二、区域创新体系的内涵与构建

创新驱动发展的根本方式就是把新的生产要素引入企业，激活企业创新存量提高生产率，实现路径就是通过钻石模型各个关键要素的交互作用。各个关键要素如何才能有效地交互作用，形成钻石模型呢？1985年伦德瓦尔提出了国家创新体系的发展观点。该学派指出［4］，国家建立的体系规则会影响利用创新资源的互动主体、关系网络和运行机制。这就要创新要素的主体或创造需求条件的主体，如企业、高校、研究所、中介、政府、社会公众等主体在特定的制度环境下协同作用，达到创新体系的整体功效，实现创新驱动发展的目标。

那么创新体系是什么？如何构建？从层级上来说，有全球创新体系、国家创新体系、区域创新体系；从内容上来说，有技术创新体系、科技创新体系、城市创新体系等。其中，技术创新体系和科技创新体系内容较为具体明确；国家创新体系的研究相对较多，具有明确的指向，研究较为成熟；区域创新体系是国家创新体系的延伸和在具体区域中的运用，研究成果也较丰硕。然而，区域创新体系到底是实体还是虚拟的概念？比较现有研究成果发现，区域创新体系的概念在研究中多是建构所致，随研究角度和关注问题不同而发生变化。

区域创新体系的概念最早是由库克（Cooke）教授于1992年提出的，他认为区域创新体系主要是在地理上相关分工与关联的企业、研究机构和高校等构成的区域性组织系统，该系统支持并产生创新。库克还分别从区域、创新、体系三个词进行阐释。与区域创新体系概念相近的还有区域技术创新体系、区域产业创新体系以及区域科技创新体系。这些概念在内容上既有交集，也有异同点。共同的内容都是以知识、技术的创新为核心支撑。区域技术创新体系和产业创新体系都强调技术的创新和扩散，以企业为基础和依托，推动区域产业链的发展和产业集群的形成。区域科技创新体系强调的是知识的创新，即一般语境的科技创新，以高校和研究所为主。区域创新体系的内涵更广，以科技创新为支撑并引入生产体系，推动产品创新、制度创新，市场创新等，推动区域科技、经济两大体系的协调发展。区域创新体系的概念提出后，学界从各个方面进行了创新性研究，包括学理、内涵，模式、体制机制、评估等。OECD各国也纷纷进行了实践探索，通过构建区域创新体系解决区域在经济和科技发展等方面存在的问题。由于区域创新体系的内涵界定不统一，学界的研究视角多样化，随研究视角的不同，对区域创新体系的界定不同。多数研究主要从其结构和功能上进行展开，关于区域创新体系的评估也主要是从科技能力、创新能力和创新绩效方面，评估的指标选用仍然是结果导向。也就是说，以科技创新结果为核心的创新体系评估与区域创新体系构建是否存在必然的因果关系，还缺少直接的证据。

区域创新体系是一个发展的概念，存在泛化的现象。区域创新体系明确具体的特指和清晰的边界，似乎很难界定。对区域创新体系形成的共识是：从广义上来说，就是区域内与创新相关的主体要素、资源要素和制度要素等协同作用，形成创新合力，推动创新发展。其中主体要素包括高校、研究所、企业等，资源要素包括人、财、物。制度要素包括政策、法律、契约等。从狭义和创新实践上来说，主要指以科技创新为支撑的区域内科技创新体系和产业创新体系共同发展。主要途径就是围绕产业的布局和发展，推进高校、科研院所、金融机构等深入融合和合作。然而，已经取得的共识并未界定区域创新体系的严格边界，仅从主体、内容、功能和作用上进行了划分。于是区域创新体系的研究出现了几种视角：①以系统论为研究视角。区域创新体系相对国家创新体系和区域发展体系是一个子系统，区域创新体系下面还有若干子系统，如科技创新体系、产业发展体系等，这些子体系嵌套在区域创新体系内，形成了结构复杂的区域创新体系。②以链条论为视角。主要认为从知识的创新、到知识和技术的扩散和应用是一个链条发展的模式，各个链条互相作用，共同组成了完整的区域创新体系。以知识创新为核心内容的创新链在上游，技术链是中间阶段，在资金链的推动下形成产业链。这四个链条彼此互相咬合，形成线性发展结构；同时存在着非线性发展的状态，要素和主体之间形成复杂的网络结构体系。③从主体论或要素论视角构建区域创新体系。主体论的定位是，在区域创新体系中以谁为主构建创新体系的问题，形成的共识是以企业为技术创新的主体，高校、科研院所为科技支撑，科技中介、政府等为创新保障的区域创新体系。要素论是从创新资源的需求出发的，如通过创新基础设施和基础平台建设，创新政策供给等研究区域创新体系。

结合熊彼特的创新理论、波特关于创新驱动发展的实现要求和库克关于区域创新体系的阐释以及国内外学者的研究，我们认为区域创新体系的基本内涵就是：在一定的区域内的创新主体，通过把新的生产要素引入企业，并促进创新要素主体之间交互作用，形成复杂的动力创新体系，提升区域产业发展动能，达到区域创新驱动发展的目标。区域创新体系的构建的目的主要是提升区域产业生产率，形成创新驱动的钻石体系，推动区域经济的可持续发展。增强区域创新能力只是创新发展的基本路径。区域创新体系不是一个无边的概念，针对以上内容从三个层次界定：①区域更多的指的是行政区划的区域。学术评估上也多是基于此进行评估的，这样使得学术研究与实践探索更好地结合。这个行政区划的区域可以是大区域，如长三角、珠三角、中部等，也可以是省级行政区域，还可以是城市区域等。②区域内的创新主体和创新要素形成特定的创新组织和结构体系。由于区域内的创新主体如高校、企业、研究所等会和区域外进行交流、合作，破坏区域的边界；区域内外的创新资源要素，如知识、技术、资金、人才等也会在区域边界流动。该层次界定了明确的创新体系主体和形成的结构。技术创新的主体是企业，高校和科研院所承担知识创新和人才培养任务，科技中介组织、金融机构等是创新体系交互作用的推动者，文化为创新形成提供良好的氛围，政府提供创新的服务和保障，如创新政策供给、创新公共平台搭建、创新法律制度保障，创新资金引导等。③创新的关键在引入生产体系。科技创新是根本，是创新增量；产品创新、市场创新、制度创新等是创新存量。区域创新体系的核心是推动区域经济和科技协调发展。

三、区域创新体系的治理选择

构建区域创新体系的目的旨在通过优化配置创新资源实现创新体系的系统功效。然而，根据OECD对发达国家的监测发现，大多数国家并未实现既定目标，产生了“系统失灵”。为此，提出了对创新体系的治理理念。区域创新体系如何治理？从发达国家的治理实践来看，治理主要是为解决政府失灵和市场失灵而提出的。治理的主体多元，治理的核心在民主协商，治理的工具多元。发达国家对于创新体系的治理主要是多元主体的多层次治理模式。目前学界从不同的学科视角和政府对创新体系的作用程度强弱提出了几种治理途径。

途径1：要素视角。通过有效治理促进形成具有创新驱动功效的钻石模型。区域创新体系的主体要素（高校、科研院所、企业等）和非主体要素（政策、制度、法律、契约等）协同作用，对应钻石体系各关键要素的交互影响，实现创新驱动发展。区域创新体系的主体要素高校、研究所保障和支持钻石模型“生产要素”中的人力资源和知识资源形成；金融机构等提供“生产要素”中的资本资源，政府和创新中介组织等支持钻石模型中的基础设施建设和“需求条件”形成；企业的自我创新和建设现代企业制度等对应于关键要素的“企业战略、企业结构、同业竞争”；各创新治理主体的协同促进关键要素的产业集群培育和产业链形成。

途径2：以政府与市场在创新体系内发挥作用程度强弱的治理。根据政府对创新体系的作用程度的强弱可以分为不同的治理模式：政府治理模式、协同治理模式、市场治理模式。政府治理模式是政府主导创新体系的建设并通过制度、政策、法律和行政等途径对创新体系进行治理。市场治理模式认为创新体系完全是市场行为，对创新体系的治理由市场所主导。协同治理模式是创新体系内的各主体与政府协同治理，强调民主协商以及创新体系嵌套下的知识创新体系、技术创新体系、市场创新体系等之间的协同发展。市场主导的创新体系治理模式存在着自身的不足。创新体系在形成初期，需要政府力量推动，从创新产生到成功实现商业化，难以单靠企业在市场运行中实现。政府主导的创新治理模式容易造成创新体系缺乏活力，难以形成创新体系的系统功效。协同治理模式是创新体系治理的主流发展趋势，代表了创新体系治理变革的方向。协同治理模式强调政策制度等强制性治理工具与契约、合同、协商等协商性治理工具的嵌套使用。协同治理模式既重视知识、技术等“创新”增量引入企业，又关注市场、产品、信息等存量的新组合，通过发挥创新体系内知识、技术、市场等创新主体的协同作用，形成创新合力。

途径3：管理学治理视角。关于创新体系如何实现治理，从管理学视角构建了分析治理框架。主要是从区域创新体系的治理主体、治理方式、治理机制、治理目标、治理评价等方面，分别从组织、工具方法和过程进行研究。

目前，我国区域政府和企业在创新体系的治理过程中发挥着重要的作用。陈劲教授在翻译的《三螺旋创新模式》中指出，埃茨科维兹在我国山东开展的基于三螺旋创新体系设计打造创新型区域的实践中，证明了党组织作为“区域创新组织者”发挥了重要的作用［5］。我国企业在区域创新体系的治理中发挥了积极作用。企业更加重视科技创新。企业研发支出占R&D投入比例达78%，2016年华为的研发投入达到558亿美元。图1是以安徽区域创新体系为例，展示安徽区域创新体系的治理结构图。从图中可以看出，区域创新体系是一个多主体，多层次协同发展的治理体系，政府在其中发挥着重要的作用，科研院所、高校是区域创新体系建设的重要科技战略力量，是推动实施科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略的基础。安徽推进的全面创新改革试验的核心内容就是建设有重要影响力的综合性国家科学中心和产业创新中心，通过体制机制创新破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱，激发创新活力和创造潜能推动科技创新，也就是区域创新体系的建设和治理过程。安徽在推进合肥综合性国家科学中心建设中，成立了科学中心办公室，其主任由省长兼任，副主任由合肥市委书记兼任，省直厅局、区域高校、科研院所、央企负责人为组成人员，推进科学中心的建设。高校和科研院所通过瞄准世界科技前沿，强化基础研究和应用基础研究，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破和颠覆性技术创新。建立起以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，促进科技成果的转化和各类人才的集聚。

图1 安徽区域创新体系治理结构图

四、我国区域创新体系的治理建议

我国已经从人力资源成本低、自然资源丰富等具有明显比较优势的“后发”国家进入了发展的瓶颈期，那种依靠“市场换技术”、“土地换技术”的发展与“先发国家”存在“最小发展差”［6］。只有实现后发优势向先发优势的“华丽转身”才能领跑发达国家，而这些的基础在于科技的重大变革和市场的不断创新。通过研究熊彼特创新的内涵和波特的“钻石模型”理论，借鉴已有的区域创新体系的治理理论和我国区域创新体系建设现状，对我国区域创新体系建设与治理提出以下建议。

（1）科技创新是核心支撑，将科技创新成果引入生产体系才是实现创新驱动发展的关键。科技创新是实现创新驱动发展的重要工具，不是目的，科技创新成果没有引入生产体系是无法实现创新驱动的作用。创新驱动的评估和政策导向自然不能把科技评价或者科技创新能力的评价作为创新驱动发展的评价。习近平指出，创新不是发表论文、申请到专利就大功告成了，创新必须落实到创造新的增长点上，把创新成果变成实实在在的产业活动。习近平还以清朝为例深刻剖析“李约瑟难题”，“科学技术必须同社会发展相结合，学得再多，束之高阁，只是一种猎奇，只是一种雅兴，甚至当作奇技淫巧，那就不可能对现实社会产生作用。”科技创新是基础和内核，创新成果引入企业进行转化是关键，缺一不可。我国区域要通过有限的财政资源注入创新体系，优化创新体系的发展布局；加大基础性研究的投入，提升原始创新能力；注重科技成果转移转化阶段的桥接和推动，构建科学合理的科学成果评估机制和科技成果转移转化的激励制度；引导全社会创新资源向企业聚集，加速知识和技术的溢出和转化，催生一批批新兴高科技企业；为区域创新体系人才集聚和产业集群培育发展做好财政资金的引导和金融资本的支持。如安徽省在“全创改”发展实践中，重点建设了合肥国家科学中心，以大科学工程的集群优势，加强四个层级建设，核心在推进基础性科学研究和多学科交叉研究。

（2）对区域创新体系的建设和治理，还要注重企业存量的“新组合”。通过一系列政策制度的组合使用营造激励企业创新的环境，促使企业既成为技术创新的主体进而体现在产品创新等方面，又推动企业管理结构优化和创新、企业的制度创新、战略创新、市场创新等。鼓励企业在科技创新活动中的积极性，保障企业在区域创新体系中的核心地位，发挥好企业在创新资源分配和创新决策参与中的地位和作用。支持企业成为技术创新决策主体。涉及创新和国民经济的重大决策要注重企业人员参与。通过企业创新联盟、创新中介组织等，推动区域创新产业集群的形成和产业链的发展。

（3）创新体系的建设和治理，要注意发挥各创新主体的功能作用和创新体系的治理特点，更要注意主体之间的协作和交互作用，推动区域创新体系形成钻石模型。区域创新体系的治理主体多元：政府、高校、科研院所、企业等；治理的工具多样化：既包括法律规章制度等强制性工具，也包括契约合同等民主协商性工具；治理的过程和机制较为灵活多样：包括结构化的政府性过程和非结构化的市场性过程。对区域创新体系的建设和治理既要推动企业、高校、科研院所建设现代治理制度加强自身治理和创新，又要充分调动各主体积极参与创新体系的治理。注重发挥企业在创新决策、成果转化、创新活动组织中的主体作用，构建和培养具有服务专业化、功能社会化、组织网络化、运行规范化现代创新中介组织体系。

完整的钻石体系除了四大关键要素外，还有机会和政府，关注“机会”和发挥好政府的作用途径。机会是指重大技术变革等。要注意国内外的重大技术革新，形成区域创新发展的“外部经济”环境等。要重视政府在区域创新体系治理中的关键作用以及作用方式、内容和边界。政府对创新体系的治理也是政府科技体制改革进一步解放科技生产力的关键途径。政府的治理工具主要是政策规制和引导，治理过程强调程序化，工具主要是正式的制度等结构性工具。治理内容包括创新政策的供给，包括政策、制度、法律等的制定和保障实施。政府在创新政策供给侧改革中注重发挥智库作用，关注企业等创新主体的政策需求，在政策议程设置时从法律和制度上保障非政府组织的参与。加大创新公共基础设施建设、平台建设和创新示范园区建设等。通过各类创新园区、创新发展试验区的建设，聚集创新要素，培育创新型产业集群。做好创新公共服务和创新体系的合作和交流。此外，要注意政府在创新体系治理过程中的边界，区域创新体系的治理不等于政府对创新的治理。

［1］王海燕，郑秀梅.创新驱动发展的理论基础、内涵与评价［J］.中国软科学，2017（1）:41-49.

［2］约瑟夫·熊彼特.经济发展理论［M］.北京:商务印刷馆，1990.

［3］迈克尔 波特.国家竞争优势（上、下）［M］.北京:中信出版社，2012.

［4］蒋绚.资源、机制与制度：美国创新驱动发展研究与启示［J］学海，2016（3）：151-159.

［5］亨利·埃茨科维兹.三螺旋创新模式［M］.陈劲，译.北京:清华大学出版社，2016：1.

［6］张来武.论创新驱动发展［J］.中国软科学，2013（1）:1-5.