国内生态行政学研究的理论分殊

吴頔 黄爱宝

摘要：目前，中国生态行政学研究中的困境在很大程度上也是缘于呈现出了不同的理论视野分殊，其主要表现为：一是“行政生态学”理论学科定位下的研究，即有些学者肯定地认为生态行政学就是行政生态学。但事实上，二者理当分属两种明显不同的理论学科定位。这种将行政生态学与生态行政学混为一谈的现象是生态行政学研究起步中的主要困惑，大大影响生态行政学研究力量的集中和研究成果的推进。二是面向工业社会管理行政理论视野下的探讨，即目前国内大部分生态行政学的研究成果还是主要表现为面向工业社会管理行政理论的基调和高度。面向工业社会管理行政理论的生态行政学理论所具有的种种内在局限，依靠管理行政理论自身的完善是不可能得到根本解决的。三是面向后工业社会服务行政理论视野下的建构，但目前自觉地面向后工业社会服务行政理论的生态行政学研究成果还极其少见。面向后工业社会服务行政理论下的生态行政学构建以及达成广泛共识也都将是一个长期的历史任务。

关键词：生态行政学；行政生态学；管理行政；服务行政

21世纪以来，在生态行政学研究中，冠以“生态行政、生态行政管理、环境行政、绿色行政、政府生态管理、政府环境管理、政府绿色管理、政府生态治理、政府环境治理、生态型政府、绿色政府、环境友好型政府、政府生态责任、政府环境责任”等等为主题或关键词的有关成果也日渐丰富，但从总体上来说，无论是作为一种生态环境人文社会科学，还是作为一种应用行政学或应用行政管理学，目前中国生态行政学研究无疑还处于开端阶段，作为一个独立存在和发展的学科地位似乎还难以令人信服。这不仅是因为目前国内直接或自觉地以“生态行政”作为主题的研究力量和研究成果相当有限，而且在很大程度上也是缘于薄弱的国内生态行政学研究还呈现出不同的理论视野分殊。本文着力梳理与剖析国内生态行政学研究的三种不同的理论定位与区分，应当有助于推动生态行政学研究的进程更加自觉，目标更加明确，观点更加成熟。

一、“行政生态学"理论学科定位下的研究

西方的生态行政或生态行政管理实践起源于20世纪60年代，1969年美国成立对总统负责的“环境质量委员会”，1970年美国成立国家环境保护局。我国生态行政实践大概也始于20世纪70年代，1974年我国正式成立国务院环境保护领导小组。但是，直到21世纪初，我国学界才明确地提出生态行政或生态行政学概念并开展研究。一般认为，生态行政学是研究政府为了实现人与自然和谐共生的理念和目标，如何全面履行生态行政管理职能的行政学，是一门研究政府或行政系统与自然生态系统之间关系的学科。2004年，高小平在国内最早提出生态行政学是一门全新的边缘学科，提出需要运用行政学原理，对生态行政管理的法制、政策、原则、职能、机构等方面进行考察。02005年，黄爱宝也认为，生态行政学或是研究生态行政管理的規律、特点和方法的学科，是研究如何运用行政管理学的基本原理与方法对社会经济发展和生态环境保护进行协调，从而最终促进人与自然和谐共存的目标。

与上述的生态行政学相比，行政生态学研究已有较长的历史。大约20世纪30年代到60年代，美国行政学家高斯和里格斯创立了“行政生态学”，我国台湾学者彭文贤和我国学者王沪宁也分别在1988年和1989年发表过生态行政学的研究专著。一般认为，行政生态学就是强调不能够仅仅局限于行政系统本身来研究一个国家的公共行政，而应该跳出行政系统，进一步研究行政系统之外的各种环境要素。里格斯把影响一个国家的行政环境要素区分为经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架，彭文贤将行政环境要素划分为政治因素、经济因素、社会因素和文化因素，王沪宁重点分析了环境要素中的政治圈、经济圈和文化圈。可见，在上述行政生态学研究的代表性文献中，自然因素对行政系统的作用和影响并没有受到明显的重视。

我们认为，生态行政学不应等同于行政生态学。1989年，王沪宁就明确指出，行政生态学不是对自然环境的行政管理，或环境保护之行政，后者可设生态行政学来专门研讨。2004年，高小平也认为，行政生态学是一门以行政管理外部制度环境为主要研究内容的学科，其研究的是“行政生态”，而不是“生态行政”。2005年，黄爱宝还专门撰文对行政生态学和生态行政学的内涵进行了比较，认为行政生态学是将“生态学”定位为一种哲学方法论与和谐价值观，其实质是一种生态主义的行政社会学理论。而生态行政学是将“生态学”定位为自然科学，其价值观又表现为追求自然生态系统的平衡与稳定，促进人与自然的生态和谐，其实质是一种环境保护主义的行政学。

然而，在我国现行生态行政学研究中，有些学者一直没有将生态行政学和行政生态学加以明确区分，相反却肯定地认为生态行政学就是行政生态学。比如，2001年，吴海晶以《生态行政学学科性质探析》为篇名发文指出，生态行政学是生态政治学的分支学科，是用生态学观点研究行政问题，注重对生态与行政作综合分析，带有边缘性、交叉性特点的新兴学科。2004年，张国庆认为，所谓生态行政学研究的基点立足于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府预期环境的互动和动态平衡。2006年，赵映诚也认为，生态行政的中心理念就是行政主体及其行政活动与行政客体对象（包括自然）之间关系的和谐与平衡。显然，他们都是将生态行政与行政生态、生态行政学与行政生态学当作一回事，实质上也就是将生态行政学作为一门行政生态学的理论学科进行定位。

诚然，生态行政学与行政生态学的确也存在着互联互通和互补互促的地方。黄爱宝就曾认为，生态行政学强调改造与完善一个国家的行政系统以适应自然生态系统的平衡与稳定，目的也是在于促进行政系统与自然生态环境之间的协调与平衡，这就也内在地包含在行政生态学的研究内容与价值目标之中。而且，行政系统与自然生态环境之间的协调与平衡也依赖于行政系统与经济、政治、文化等其他环境因素之间的协调与平衡，因为它们之间本身也存在着互为中介的动态交互作用关系。这表明，生态行政学的研究不能脱离行政生态学理论的关联与指导。杨华锋、刘祖云还曾经将生态学和行政学联姻的中外行政学理论发展划分为四个阶段，即生态概念引入阶段（其标志为高斯1936年和1947年发表《美国社会与公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生态学》）、行政生态的典范阶段（其标志为里格斯的行政生态学的创立）、行政生态学的本土化阶段（其标志为中国大陆和台湾地区发表的《行政生态分析》和《行政生态学》著作）、行政学回归“生态”的阶段即作为异例出现的“生态行政”。并进一步认为，对自然生态环境的重视本来就是典范时期里格斯行政生态理论所主张的双向维度之一，自然生态得以受到关注是题中应有之义，是矫枉过正之举；同时，自然生态的回归意味着生态行政理论的产生，其价值关怀和理论预期，同以往的行政生态理论有着巨大的差异，具有典型的“异例”性。这是从历史的角度说明，生态行政学既是对行政生态学的继承，但更是一种特殊的发展，即发展为另一种理论学科定位的知识或学问。

如果仅仅从上述生态行政学与行政生态学的关联性或继承性上来看，我们在一定意义上，似乎也可以将生态行政学作为行政生态学研究内容的一个组成部分或行政生态学发展历程中的一个特殊阶段。但是，在事实上，不仅目前行政生态学主流研究成果并没有强调行政系统与自然系统之间的关系，而且行政生态学和生态行政学对“生态”概念理解更有着明显不同，强制性认为行政生态学就是包括生态行政学，必然将两种不同的“生态”内涵融入同一个理论体系中，那么也就明显地违反了逻辑同一律的基本要求。也就是说，二者在研究渊源、研究对象和研究方法上均有较大的差异，简单地将二者等同容易造成理论之间的混沌和不自洽。或者说，行政生态学与生态行政学对“生态”概念内涵、研究内容、价值目标和功能意义等方面都存在着明显的差异，这些差异已经足以表明二者应当是两种不同的“话语体系”，因此，二者理当分属两种明显不同的理论学科定位。

生态行政学的理论学科定位是对其研究的逻辑起点，目前生态行政学研究中的行政生态学与生态行政学混为一谈现象仍是生态行政学研究起步中的主要困惑，这又势必会大大影响生态行政学研究力量的集中和研究成果的推进。如何解决部分研究生态行政学的学者陷入行政生态学的“锁入效应”，从而最大限度地增强生态行政学的理论学科定位共识还是一项基础性的澄清目标与阐明任务。

二、面向工业社会管理行政理论视野下的探讨

张康之认为，与人类社会的发展经历了农业社会、工业社会再到后工业社会的历史变迁相适应，社会治理模式演变也经由统治型社会治理模式演变为管理型社会治理模式，并将走向服务型社会治理模式。而行政作为社会治理模式的重要组成部分，也必然相应地经历统治行政到管理行政再到服务行政的历史演变。

其中，面向工业社会的管理行政在行政的价值目标理念上，一是工具定位，即管理行政中的每一个岗位或职位都是工具定位的，是将岗位或职位上的人看作是填充岗位或职位的“材料”；二是以政府为本位，官本位弥漫于整个社会；三是效率导向，即管理行政确立了效率中心主义理念，政府陷入追求片面的效率之中往往又丧失了公正，并且在效率追求中往往周期性地陷入无效率的困境之中。管理行政在行政的方式方法上，一是控制导向的行政，即是以控制为核心的，服务内容也是其控制导向下发生的，是从属于控制导向的，控制在性质上是一种“独断”；二是半开放半封闭的行政；三是主要表现为“法治”；四是建立了权威与价格的二元整合机制，建立政府之间以及政府与社会公众之间的“分工——协作”整合机制；五是关于行政程序合理性的一切规划，都只能滿足于低度复杂性和低度不确定性的社会要求；六是回应性行政。

应该承认，目前国内大部分生态行政学的研究成果并不是基于完全的或典型的面向工业社会的管理行政理论视野，但是，其居多的成果还是主要表现为面向工业社会管理行政理论的基调和高度，同时也正出现越来越多的超越和质疑工业社会管理行政理论视野的生态行政学观点。黄爱宝认为，在面向工业社会的管理行政理论视野下，生态行政学的核心观点主要呈现为强调“经济至上”的生态行政理念、“效率中心”的生态行政目标、“法治为本”的生态行政方式、“市场机制”的生态行政方法、“层级控制、分工明确”的官僚制生态行政体制以及“先破坏、后保护”的回应性生态行政策略等。

具体而言，管理行政下的生态行政导致的“经济至上”，是因为管理行政是以政府本位和工具定位，而出于地方政府所辖行政区域的局部发展、行政部门利益的最大化以及行政官员任期内升迁考核等自身利益需要，往往导致“经济至上”是生态行政实践的普遍动因。“经济至上”的生态行政理念在本质上就是“物本”而不是“人本”，是“官本位”而不是“社会本位”的行政理念，在实践中往往导致重经济增长而漠视生态环境保护的行政行为。

管理行政下的生态行政强调的“效率中心”就是指效率至上或效率中心主义，其中的“效率”主要表现为经济效率、生态效率以及生态管理效率，“效率”是指以最小化投入取得最大化的效益，而“效率中心”则一是指在经济效益与生态效益的冲突中追求经济效益的最大化；二是指在效率与公平的冲突中追求效率的最大化。如果生态行政学能够强调在处理好经济发展与生态环境保护的统一关系，处理好效率与公正的协调关系前提下，提高经济效率、生态效率和生态管理效率，最终自然也有利于促进生态环境保护效益的最大化。但是，如果生态行政学从强调“效率”走向“效率中心”，那么就容易产生先经济后生态、重经济轻生态的价值偏好，因为，在经济发展与生态环境保护的关系中，经济领域往往投入较小而效益相对较大较快，生态环境保护领域则往往成本相对较大而成效则较长较慢。此外，“效率中心”还典型地表现为只顾经济效率、生态效率以及生态管理效率而忽视生态环境公正以及其他社会公正，表现为只顾自己的各种利益而损害别人利益或公共利益，而生态环境的不公正最终还是会促使人们加剧对自然资源的消耗和生态环境的破坏，形成类似“贫穷是最大的污染”等问题。

管理行政下的生态行政主张的“法治为本”是将法治作为生态环境治理的根本方式，是坚信通过不断地建立健全生态法制，不断地加强生态法治力度、广度和深度就最终可以解决生态环境治理中的所有难题。在与生态行政学相同和相近的“绿色行政”、“环境行政”研究中，绿色行政也被认为是“ISO 1400l的概念性称号，是按照现代行政法治的要求新的行政观”，环境行政研究成果也基本上基于行政法学视角和从行政执法的角度来进行研究，“环境行政就是环境法律适用过程中的一个关键环节”。这些研究成果无疑具有较强的“法治为本”的基调与底色。当然，当下现实中强化生态法治的地位与作用依然不容置疑，事实上，通过最严格最严密的生态法律制度来保护生态环境应是生态行政学研究中的主导话语，通过加强生态法治来解决现实生态环境问题也是生态行政实践的主要举措。然而，倡导生态法治和主张生态法治为本并不完全是一回事，后者往往容易导致生态法治的内在弊端得以泛滥。这些弊端主要表现为生态立法往往滞后于生态环境问题的出现，生态法律的刚性规定难以适应生态环境问题的不确定性和不可预测性，生态法律无法涵盖人们所有的生态环境行为和所有的生态环境问题，生态法律无法完全解释各种生态环境侵权主体、对象以及程度等方面认定中的模糊性问题，生态执法不能完全解决缺乏守法自觉性的主体行为的执法难问题。

管理行政下的生态行政提倡的“市场机制”，既是指通过赋予生态环境产品以商品属性，并将之作为交易对象而建立的一种包括私有产权和政府加以规制的公共产权交易在内的生态市场体系，也是指在包括政府在内的不同主体之间运用市场竞争方法，即通过形成对自然生态环境资源使用權和经营权以及部分所有权的竞争关系来提高生态效率和生态管理效率。生态行政学研究中所描述的市场机制既包括排污权交易市场、生态环境补贴与税费市场等，也包括广义上的基于政府“经济人”假设和将市场竞争机制引入政府管理中的政府生态环境绩效评估机制。如金太军、沈承诚就认为，要塑造地方政府的生态治理意愿，就必须将地方政府核心行政者纳入政治锦标赛体制，将生态治理相关指标纳入政治锦标赛可测度指标之中。不可否认，生态市场机制对于生态环境保护无疑能够发挥特别重要的作用，但它始终会面临诸多难以克服的内在困境，如难以界定和维护具有不可分割性和外部性的生态环境产品的产权，不能避免市场主体追求自身利益最大化以及政府自利性导致生态环境合同执行难、责任追究难和政府垄断与寻租，难以克服政府为了绩效而造成的避重就轻和弄虚作假等问题。

管理行政下的生态行政推崇的“层级控制、分工明确”的生态行政体制就是中央政府对地方政府、上级政府对下级政府、政府对社会实现自上而下的层级支配治理结构，这种“官僚制”生态行政体制同样具有重要的现实功能，当下生态行政学研究普遍呼吁强化中央与上级政府的权威性和直管力，强调类似各级地方党政主要负责人担任辖区内河流（湖泊、水库等）“河长”的“河长制”中的“一把手抓”与“抓一把手”的自上而下的权力运作机制，这些仍是生态行政理论与实践研究的主调和强音。然而，“层级控制”也会导致政府生态环境信息不灵或获取信息成本过高，生态行政程序的繁琐与迟缓，政府生态环境治理能力不足以及社会生态自治能力难以提高等问题。“分工明确”也会导致按照行政区划与行政层级管理生态环境的政府分工管理体制，以及按照自然生态环境要素区分设置部门分工的政府管理体制不能适应自然生态环境的整体性与公共性特征要求。

管理行政下的生态行政提出的诸如“谁污染、谁治理”、“谁污染、谁付费”等生态行政策略，也是一种等到生态环境问题出现乃至恶化以后才加以回应的“末端治理”或“事后控制”的生态行政方针，而这些策略方针也可能产生某种暂时性和部分性功效，但最终必然难以适合生态环境问题的不确定性和不可逆转性特征要求。

此外，在当下生态行政学研究中，被学界广泛作为其理论基础和理论视野的西方目前普遍盛行的新公共管理理论、新公共行政理论、新公共服务理论、治理与善治理论、现代责任政府和法治政府理论等，其主调基本上也是属于面向工业社会的管理行政理论范畴。新公共管理理论对于市场化原则的强调，新公共行政理论对于参与治理的民主行政的追求，治理理论以市场基础、责任清晰、法治为本等为核心要素的建设要求等，在本质上都是属于面向工业社会的管理行政理论和模式的内涵和内容。如，在2007年高小平的生态行政学专著《政府生态管理》中，他也是运用了所谓公共服务理论作为政府生态管理的理论基础，这种理论又主要基于比新公共管理更加强调政府的公共性、回应性、可选择性、责任性、参与性、合作性、透明性、有效性的新公共服务理论，但还是存在明显的面向工业社会的管理行政理论架构，所以也被认定为是可疑的，是在理论创新方面表现出的不足。

总之，上述面向工业社会管理行政理论的生态行政模式及其生态行政学理论所具有的种种内在局限，依靠管理行政模式或管理行政理论自身的完善是不可能得到根本解决的，必须在后工业社会背景下，运用创新性思维，在管理行政模式以及管理行政学理论的一切失败教训中展开对于服务行政的构想中才有望得以真正克服。

三、面向后工业社会服务行政理论视野下的建构

在我国学界，“服务行政”也存在着面向工业社会管理行政理论和面向后工业社会服务行政理论的两种理论视野下的解读和定位。前者虽然也强调服务价值理念和服务职能，但仍固守于面向工业社会管理行政模式中的法治行政、有限行政、责任行政、绩效行政等要求。后者不仅强调“公民本位”或“社会本位”的服务价值理念，而且在行政制度和行政方式方法诸多方面已有完全不同于传统行政模式的变革与创新内容。张康之倡导的面向后工业社会的服务行政就是强调，在行政价值目标理念上，一是“人本行政”，是将行政人员和社会公众都当作活生生现实的人而不是“匿名的”符号；二是公民本位的行政，是为人民服务的行政；三是公正导向，是强调公正前提下的效率并用公正激发效率。服务行政在行政的方式方法上，一是服务导向，控制也是从属于服务行政的，服务在性质上是一种“协商”；二是具有充分开放性的行政；三是需要谋求德治与法制统一，是努力用德治统摄法治，从而实现法治与德治的统一；四是需要确立一个合作和信任的整合机制，是把信任作为合作的因素纳入整合机制中来，建立基于充分信任关系的合作机制；五是需要用行政程序的灵活性来取代行政程序的合理性；六是需要用前瞻性取代回应性，要求政府必须超越传统行政的回应性功能，更加注重前瞻性功能。

诚然，自觉地面向后工业社会服务行政理论的生态行政学研究成果还极其少见，但也有不少初见端倪的研究观点。如，高小平认为，在进入后工业社会以来，克服“部门”行政的弊端就需要政府实行系统的、整合的、泛化的生态行政管理，需要全域、全程和全部思维模式的生态行政管理。他还认为，面对生态系统退化的阈值，生态功能与人类利用的临界点，研究开发替代能源的边际效用等许多不确定性的复杂生态系统问题，生态行政管理必须要以一定的弹性应对这些不确定性。前句话就体现了服务行政下的生态行政合作治理观念，后句话则表明了服务行政下的更具有灵活性的生态行政程序诉求。此外，生态行政学研究内容还主要呈现为比较抽象的理论畅想，缺乏经验论证和落地举措，缺少自觉认同和广泛共识。杨华锋、刘祖云甚至认为，在生态环境领域构建后工业社会服务型政府治理模式的责任体系，表现出典型的生态主义导向，但生态行政理论需要核心关注的政府行政行为，缺乏深入的经验性和实证性探求，从而陷入一种理论的宏大叙事及其虚妄性。

目前，面向后工业社会服务行政理论的生态行政学研究成果主要表现为黄爱宝发表的几篇论文，即2009年的《走向社会环境自治：内涵、价值与政府责任》、《论走向后工业社会的环境合作治理》和2010年的《從后工业社会的服务行政构想看生态行政创新》、《生态行政创新与低碳政府建设》等。这些文章中的观点是，面向后工业社会服务行政的生态行政学的核心观点主要在于强调“生态优先”的生态行政理念、“社会公正”的生态行政目标、“德制”安排的生态行政制度、“合作”治理的生态行政机制、更具有灵活性的生态行政程序和更具有前瞻性的生态行政功能。

具体地说，服务行政下的生态行政坚持“社会本位”和“公民本位”为根本价值理念，而“生态优先”理念就是优先维护代表人类整体利益、长远利益、持续利益、代际利益的自然生态环境效益，就是实现代表公民或社会的公共意志与公共利益的“社会本位”和“公民本位”的价值理念。

服务行政下的生态行政倡导的“社会公正”是公平与效率的统一，是形式公正与实质公正的统一，是需要在人与自然之间建立“种际生态公正”和在当代人之间以及当代人与后代人之间建立“代内生态公正”与“代际生态公正”的统一，是国内生态公正与国际生态公正的统一，是生态公正和经济、政治、文化领域中各种社会公正的统一。反对各种生态帝国主义、生态殖民主义和生态利己主义等不公正和伪公正现象。

服务行政下的生态行政是以德治为标记，将法治与德治统一起来，并用道德的权威统摄权力的权威和法律的权威，而“德制”是道德化了的制度和德治的制度安排，其常规性内容是引导性而不是强制性的生态道德规范，它不仅能够客观规范人们的生态环境行为，而且可以引导造就人们对地球生态环境共同体的内心认同。

服务行政下的生态行政“合作”治理是一种包含着工具理性的内容而又实现了对工具理性的超越，体现人类较为高级的实践理性的合作形态，它强调生态合作的人本性、公共性、自觉性，它是对官僚制扬弃和取代基础上的合作，它意味着层级支配的格局为平等合作结构所取代。只有这种合作治理才能真正地避免类似“公用地的悲剧”和“集体行动的困境”等各种生态治理的深层次难题或困境。

服务行政下的生态行政更加强调具有灵活性的行政程序，以应对越来越向我们呈现出无序性、随机性、非线性、非平衡性的自然生态系统，以应对我们越来越感到难以预测和难以预防的生态环境问题。而只有更具灵活性的行政程序支持，赋予行政人员充分的及时处理生态环境问题的自主权，才能最大限度地降低各类生态安全突发事件的发生率和风险度。

服务行政下的生态行政更加需要发挥主动性和前瞻性的行政功能，以应对生态环境问题越来越呈现的复杂性和不确定性以及生态环境危机后果越来越表现出的难以逆转性甚至不可逆转性。只有更加主动地处理前景无法预测准确的生态环境问题，才能更加有效地避免生态环境破坏所引致的高昂的治理成本、不可挽回的消极后果和难以估量的社会损失。

此外，从服务行政下的生态行政职能或政府生态管理职责来看，在走向后工业社会的生态环境合作治理的历史进程中，政府应当发挥一定的引导作用，其根本任务在于：政府应当从构建“合作政府”范式的高度来不断加强生态环境合作政府建设，从培育成熟社会目标的高度来逐步引导社会生态环境自治力量成长。而在走向后工业社会的社会生态环境自治过程中，政府负有的引导责任应在于通过对生态社会环境自治资源的适度支持、政府生态环境管理职能的科学转变以及社会生态环境自治行为的必要监督，来创造社会生态环境自治形成与发展的有利条件。

当然，面向后工业社会服务行政模式形成将是一个漫长的历史过程，而面向后工业社会服务行政理论下的生态行政学构建以及达成广泛共识也都将是一个长期的历史任务。尤其是在当代中国既要进一步完成工业化，又要面临全球化条件下后工业社会发展的挑战条件之下，管理行政和服务行政模式之博弈、管理行政理论和服务行政理论下的生态行政学之论辩将更是一个既复杂又漫长的历史过程，不可能在短期内毕其功于一役。

[作者简介：吴頔，南京工业大学生态治理创新研究中心讲师；黄爱宝，南京工业大学生态治理创新研究中心教授。]

（责任编辑朱凯）