航班时刻分配改革落地

对于航空公司来说，航班时刻是他们的命脉，拥有多少时刻、拥有多少好的时刻，直接决定他们的收益和市场占有率。

老办法共11页40条，但对于“航班时刻怎么分配”这个核心内容，只有第25条涉及。新办法共计23页59条，第28条至第50条详细规定了时刻分配的办法。

南方周末记者王伟凯南方周末实习生陆宇婷

时隔8年，航空时刻的分配方案再次进行调整。

2018年1月5日，中国民用航空局发布通知，新的《民航航班时刻管理办法》已经审议通过，并将于4月1日正式执行。

对于航空公司来说，航班时刻是他们的命脉，拥有多少时刻、拥有多少好的时刻，直接决定他们的收益和市场占有率。为了获得时刻，各航空公司都不惜血本。

2015年12月底，民航局曾在白云机场做过一次拍卖试点，9组时刻共拍出5.5亿，均价6111万元，最高的成交价达到9009万元。

新办法出台之前，航班时刻的分配主要依据2010年颁布的管理办法，它并没有建立一套合理可量化的分配方案，在对时刻进行分配时，充满了主观性。

林智杰曾就职于国内一家中型航空公司，负责民航业的行业研究，他将旧办法比作是一道“主观选择题”。“到底怎么分，分给谁，对于公众来说，是一个巨大的暗箱。”林智杰向南方周末记者解释。

更早的2008年之前，系统的航班时刻管理办法都没能形成，主要是由民航局指定的官员进行分配，主观随意性更强，在航班时刻的分配上也出现了多起腐败事件。

2010年前后，民航领域曾掀起一轮反腐风暴，多位落马的官员都事涉民航时刻的分配。当年5月落马的首都机场集团原董事长张志忠，就案发于他在担任民航运输司司长时收受贿赂，航班时刻的审批和协调正是由运输司负责。

新的管理办法被寄予厚望，其最大的亮点是分配过程更加透明，对申请时刻的航空公司建立了系统的考核办法。

给航班打分

新的管理办法将于4月1日正式执行，这正是夏秋航季的开始。据林智杰介绍，新办法并不会直接应用在这个航季，主要影响的是冬春航季。不过，对于航空公司来说，要在这个航季做出调整，以适应下个航季的时刻分配方法。

新方法在业内有很高的期待。2018年3月8日，民航局副局长王志清在内部会议上，将此次的修订称为中国航班时刻管理一次重大、根本性的改革。

新办法的一大亮点是分配更加透明，对航空公司的考核也更加量化。林智杰将新办法称为一道“客观数学题”，改变了过去“一问三不知”的分配依据。老办法共11页40条，但对于“航班时刻怎么分配”这个核心内容，只有第25条涉及。新办法共计23页59条，第28条至第50条详细规定了时刻分配的办法。

比如，新办法设立了一个公式，对航班的执行率、正点率、安全性、滥用时刻情况进行考核，得分越高，在选择时刻时越优先。

以前并没有这个打分体系，虽然民航局也一直有80%执行率的规定，即航空公司在某个时刻的执行率低于80%的话，该时刻就能被收回，但并不影响该航空公司在其他时刻配置上的优先权。

新方法中，这些行为都会纳入到对一家航空公司的考核标准中，直接影响着该公司在其他时刻配置上的优先权。

新方案还规定，时刻池中20%-50%的航班时刻应当优先配置给新进入的航空公司。对于中小民营航空公司来说这是一个机会，他们可以通过提升正点率、服务水平、安全性来提高自己的时刻配置优先权。

新办法的出台并不容易。在南方周末记者的采访中，多位业内人士都强调着一个意思——要积极看待这次修订。“新办法出来不容易，质疑太多了，只能会让这个办法出现反复。”

一刻难求

“只要拿到好的时刻，这一个航季的收入就有保障了。”赵强是一名“老司机”，他在多个航空公司做过机长，虽然并不直接参与航班时刻的申请工作，但非常清楚一组时刻能给公司带来的收益。

在中国，全年被分为夏秋和冬春两个航季。每年3月的最后一个周六到10月的最后一个周六是夏秋航季，其余为冬春航季。

过去，在每个航季开始的两个月前，民航局会组织机场、航空公司开航班时刻协调会，来分配下一个航季的时刻。赵强将这个协调会比作是播种的大会，在这个协调会上表现得好，就能有好的收成。

航班时刻属于稀有资源。以白云机场为例，它是中国最繁忙的三大机场之一，根据民航局数据，2016年高峰期时，白云机场每小时起降71架次航班，它有3条跑道，每条跑道平均2.5分钟起降1架次。

民航领域在分配时刻时，将机场分为主协调机场、辅协调机场、非协调机场三种。每年的时刻协调会争夺的焦点也都集中在主协调机场的时刻分配上，而首都机场、白云机场、浦东机场这三大最繁忙的机场，更是一刻难求。

“每到协调会时，航空公司都会使尽各种办法。”陈华是南方一家机场的工作人员，他向南方周末记者介绍，由于分配办法主观性较强，为了拿到好时刻，航空公司难免会展开公关大战。

根据赵强介绍，航空公司的成本主要集中在飞机的购买、租赁和维护上，为了使投入能够带来更大的回报，就只能飞更多、更好的时刻。“好的时刻打折少，上座率高，航空公司的收益也就高了”。

并不是每一个时刻都有高价值。中国民航大学教授党亚茹2012年曾经对航班时刻的分布做过研究，早晨7：00—10：00和晚上17：00—21：00是黄金时刻，航班流量最大；早晨7点之前和晚上21点之后，航班流量则大幅度地减少，价值打折。

2015年12月底，白云机场举行的那场时刻拍卖会上，拍出最高价的便是降落时刻为18点时段，起飞时刻为19点的时段。

“囤积”时刻

对于中小航空公司来说，要想拿到更多、更好的时刻，并不容易。

国际上对时刻分配有几个通例，如“祖父原则”，即历史上谁拥有某时刻的使用权，在重新分配时，对该时刻拥有优先使用权。在中国，2004年民营资本才首次获批进入民航市场，国有航空公司在时刻分配上有着天然优势。

党亚茹的研究结果显示，在2012年前后，国航、南航、东航三大巨头在航班时刻资源占有率上要明显高于其他公司，特别是在白天的优质时刻上，航班数是其他公司的2—4倍。

一组数据显示，2015年8月中旬的一周，在白云机场国内机场所有的计划航班数中，南方航空系的航班数占据了54%。南航是白云机场的基地航空公司。

“基地航空公司优先原则”也是被国际所认可的一个通例。在中国，一些地方航空公司在本地机场都是基地航空公司，他们在拿到本地机场的起降时刻时具有优势。但是要想完整地飞完一个航班，还需要拿到目标机场的起降时刻。

地方机场多属于“非协调机场”，航班时刻供大于求，大的航空公司想要进入，并不是难事，有些边缘地区，还会积极引进大航空公司入场。

在航线固定的情况下，每分钟机场能够起飞、降落的航班有限，拥有航班时刻就意味着拥有市场份额，同时也能打压竞争对手的市场份额。陈华向南方周末记者介绍，一些大的航空公司会“囤积时刻”。

所谓“囤积时刻”是指占有一些时刻，但不会充分飞行，闲置一部分。旧的时刻管理办法规定，航空公司已申请的航班时刻只有在达到全航季80%的使用率，才可以在下个航季继续使用。

有的航空公司还会将自己有利的时刻与其他航空公司进行交换，并获得一定的好处。“囤积的时刻”就成为了航空公司自己的财产。

中小航空公司的生存空间要相对逼仄很多。如吉祥航空、春秋航空、多彩贵航等，他们所拥有的航班时刻多集中在清晨和深夜，只能走打折、廉价路线，这对那些对价格敏感的消费者颇具吸引力。

“春秋航空的老板王正华是圈子里出了名的‘抠门，很少会在时刻上投入成本，但是人家过得也很好啊，航班在全国到处飞。”赵强说。

市场分配还是行政分配？

民营资本进来前，航班时刻的分配并没有太大矛盾，那个时候也没有系统的分配方案。但是随着民航业的快速发展，对科学合理的分配方案的需求显得尤为迫切。

2007年前后，中国民航大学民航发展政策与法规研究中心主任刘光才教授主持了民航局一个课题，研究航班时刻的管理办法。这次课题被称为是一次破冰之旅，此后影响着2007年、2008年、2010年以及2018年的四个版本管理办法的制作。

他向南方周末记者介绍，在那之前，航班时刻在分配上，既无标准，又无程序，主观性很强，分配大权掌握在民航局指派的协调官手中，航班时刻成为了滋生腐败的土壤。

在当时，国际上已经有一些可供参考的分配方案，比较常见的主要有两种：行政分配制和半市场制。前者的代表是欧盟国家，后者的代表是美国、韩国。一直都没有完全的市场制形成。

所谓行政分配制，就是通过行政手段对航班时刻进行分配，半市场制则是将航班时刻交给市场，但是政府也会积极介入。

“学过经济学的都知道，稀缺资源最好的分配方式是市场化。有市场派专家就提出，航班时刻应该交给市场，但从目前来看，无论是国内还是国外，完全市场化显然是无法实现的。”刘光才说。

中国选择了欧盟式的行政分配制，民航局掌握着时刻的分配权。2007年之后4个版本的管理办法，均是在完善这种分配制度。

不过，与欧盟国家分配制度不同的是，在航班时刻协调人的选择上，中国是由民航局指派官员，欧盟则是由协调委员会聘请的第三方公司来担任，协调人如果无法令航空公司、机场、空管部门都满意，就可能被解聘或者不再续聘。

这在一定程度上，使得航班时刻在分配时能够更加客观和公正。

两种模式试点

民航局并非没有意识到现有分配制度的问题。2018年2月24日，民航局在《中国民航报》上对新办法做解读时，就提到程序不完善、有定性原则无定量指标等问题。

2015年12月底和2016年1月底，民航局分别在白云机场和浦东机场对初级市场的时刻进行了试点。广州的试点采用“拍卖模式”，上海则是“时刻抽签+使用费”模式。

同时，民航局在次级市场也进行了试点，允许航空公司在次级市场通过交换、转让、出租、出售等方式进行交易，以行政配置方式获得的航班时刻，也允许在次级市场进行交换。

初级市场指的是可供配置的时刻，包括新增时刻、未配置时刻以及归还、召回、撤销的时刻；次级市场指的是已经配置给航空公司的时刻。

据刘光才介绍，广州、上海的两次试点其实是一个整体，探索拍卖制和抽签制的可行性。白云机场的那一次拍卖给他留下了深刻的印象，34家国内航空公司前来参与，经过6轮竞拍之后，9组航班时刻的使用权被全部拍出，总价超过5.5亿元。

那一次拍卖也吸引了国外媒体的关注，谁都想弄清楚这种拍卖如何操作，航空公司的反响如何，最后能拍出什么样的价格。最终拍出的天价超出了很多人的想象。

上海的试点则波澜不惊。航空公司通过抽签获得时刻，再缴纳17.7万的使用费即可。不过，抽签的公正性曾引起争议。

当时，空管部门拿出7对起降时刻，将其归属到3类抽签池中，其中主基地抽签池4对、在位抽签池2对、新进抽签池1对。东航、上航、春秋航空、吉祥航空四家基地航空公司被分在主基地抽签池中，4家抽4对，中签概率极高。

在位抽签池中，有12家航空公司；新进抽签池中，则有23家航空公司；这两个抽签池的中签率要低很多。在位抽签池是指在该机场有航班业务的公司组成的抽签池；新进抽签池是指将在该机场开展业务的公司组成的抽签池。

这两次试点在业内产生了很大影响，民航局也肯定了两次试点的效果，认为是“率先开展了多种模式的航班时刻配置模式实践”。不过，遗憾的是，无论是抽签制还是拍卖制，在新的管理办法中，均未得到太多体现。

刘光才认为拍卖制在今天不适宜推行。“航班时刻是稀有资源，航空公司为了拿时刻，多少钱都会出，如果拍卖价格太高，成本就会转嫁到消费者身上”。

抽签制在国外则已有成熟模式。刘光才比较推崇芝加哥机场的模式。这种模式就像是NBA选秀，空管部门会对航空公司进行打分，得分高者抽签顺位高，航空公司根据需求来选择时刻，而不是空管部门拿出时刻让限定的航空公司来抽。

“有些人认为，时隔8年，新的修订版才出来，是有利益集团在博弈，其实并不是。”刘光才向南方周末记者介绍，“航班时刻的管理办法在国际上都是一个难题，国外的很多国家依然还在探索中。”

(应受访者要求，赵强、陈华为化名。)