捕捞份额制度在解决全球渔业过度捕捞问题中的作用

美国环保协会是著名的美国非营利性环保组织，成立于1967年，总部位于纽约，目前拥有超过200万名会员，共有全职工作人员600余人。美国环保协会最重要的成果，是提出并实施了基于市场机制的总量控制与排放交易制度(Cap &Trade）。

1999年，中国国家环境保护总局与美国环保署共同签署了“在中国利用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究”的合作意向书。作为美国政府的代表，美国环保协会被指定为该项目的实施合作伙伴，与中国政府和研究机构一起，在中美合作框架下开展了总量控制与排污权交易的研究与试点工作。该项目也是当时中国开展的最大规模的二氧化硫排污权交易试点项目。

2017年6月30日，依据《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理办法》的有关规定，美国环保协会获得了北京市公安局颁发的《境外非政府组织代表机构登记证书》，成为首家由环境保护部作为业务主管单位的境外非政府组织。

2016年7月7日，联合国粮食与农业组织（FAO）发布的《2016世界渔业与水产养殖状况》报告指出：2014年全球捕捞渔业总产量9340万吨，其中海洋捕捞占8150万吨。根据1974年至2013年的全球渔业资源捕捞趋势，渔业资源的生物可持续水平已经从1974年的90%下降到2013年的68.6%，呈现出明显下降趋势。截止到2013年，全球野生鱼类资源中，有31.4%是不可持续的过渡捕捞，全球70%的渔业资源已经衰退或过度开发，如果这种情形得不到改变，到2030年全世界80%以上的渔业资源需要采取措施予以恢复。

过度捕捞已成为一个全球性的问题，成为危害海洋环境的重大问题。过度捕捞不仅使整个海洋系统生态退化、海洋生物多样性降低、一些优质生物种类濒临灭绝，还威胁到全世界以水产品作为生命所需蛋白质主要来源的30多亿人生计。如果再不采取可持续的管理措施，渔业资源将面临枯竭，人类也将面临食物危机。

表1 “投入控制”和“产出控制”制度与措施

先回顾一下人类对渔业资源的利用管理过程，人类是在对渔业资源的利用过程中逐渐意识到需要对渔业资源进行适当管理的。初期采用的是“自由准入”制度。随着渔业资源的减少，人们转而采取“投入控制”管理措施进行渔业资源的管理，例如，捕捞许可制度，规定捕捞作业时间或区域，限制捕捞渔具种类和数量，限制渔船数量、大小和功率等。20世纪70 年代之后，随着渔业资源衰退加剧，渔业管理方法又逐渐由“投入控制”为主转为以“产出控制”为主的管理模式，以总许可捕捞量制度（TAC或捕捞限额制度）。1982年《联合国海洋法公约》就强调通过实施“捕捞限额”保护海洋渔业资源。表1对“投入控制”和“产出控制”的制度与措施进行了总结。

在实际应用中，由于捕捞对象种类多，渔业类型复杂，各国多半并不是采用单一的管理方法，而是将投入控制和产出控制进行有机的结合，取长补短，加以综合利用。表2总结了投入控制和产出控制的优点和缺点。

是选择使用投入控制还是产出控制进行渔业资源管理呢？更多是根据鱼类的特征、管理目标、技术成本、以及利益平衡等方面来考虑。美国环保协会通过总结其他国家的成功管理经验并在全球进行实践，认为渔业管理需要从根源上解决问题，而捕捞份额（Catch Share）的管理方法能够通过彻底改变过度捕捞的激励机制而成功实现渔业管理。 “捕捞份额制度”跟分蛋糕的道理一样，向个体渔民或渔民团体分配一定的渔业水域或捕捞权利以使他们获得一定份额。捕捞份额制度对鱼获量进行适当控制，并将各参与方都纳入其中。

捕捞份额制包括两种类型，其一是以配额为基础，其二是以捕捞水域为基础。前一种类型中，首先由渔业管理者设定捕捞限额，然后将该捕捞限额划分成几个部分分配给渔民，渔民获得捕捞配额。后一种类型，通常称之为“基于水域使用权的捕捞份额制（TURF）”，即向渔民分配在一定水域中捕捞的稳定性和排他性权利，它要求遵守捕捞量控制和维护生态系统健康。基于水域使用权的捕捞份额制中，捕捞份额一般分配给渔民团体，极个别的情况下分配给渔民个人。

表2 渔业管理的投入控制和产出控制的优点和缺点对比

越来越多的报告表明捕捞份额的实施不但可以“终止甚至逆转大范围的[渔业]崩溃”（Costello 等人，2008 年），还能够促进经济增长（世界银行、联合国粮食及农业组织[FAO]，2008 年）。如今，渔捕捞份额制度已经被公认为一种比较成功的渔业管理制度，表3对全球捕捞份额制度类型进行了汇总。

表3 捕捞份额类型

目前，全世界范围内约有40多个国家（全球21%的国家或者27%的沿海国家）对500个以上特殊鱼种实行捕捞份额制度。

捕捞份额制度的优点在于，首先，改变了渔民的竞争性捕捞情形，使渔民拥有更大的自由来选择合适的捕捞方式，以及更多的时间处理渔获物，从而获得更高的市场价值，提高渔业经济效益。其次，对于持有配额的渔民来说，配额是一种可以增值的资产，渔民不仅有了养护渔业资源和保护环境的动机，还会积极协助渔业管理部门保护种群的健康，监督举报偷捕和其它违法行为，以实现渔业资源价值增值的目的。最后，由于渔民可以自由选择最合适的捕捞时间出海作业，从而避免了各种危险情况的发生，有效地提高了海上作业的安全系数，降低了渔民海上作业风险。

美国环保协会相信捕捞份额制度能有效的解决全球渔业过度捕捞问题，目前正致力于在全球范围内适合的渔场落实、促进、支持这一经过验证的管理方法，希望早日实现全球渔业的可持续发展。