农村承包土地经营权抵押贷款试点工作探析

苏渊隆

农村承包土地经营权抵押贷款试点工作的开展，对有效盘活农村土地的经营权，解决农村资金供给与需求之间的矛盾，促进农业适度规模经营和农民增收致富有着深远的意义。临夏县作为全国农村承包土地经营权抵押贷款试点县，通过工作试点，发现了问题，总结了一些可借鉴经验。

2015年12月，十二届全国人大常委会第十八次会议决定授权国务院，在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定；2017年中央一号文件明确强调，“深入推进承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款业务”。农村承包土地经营权抵押贷款是国家推出的一种农村普惠金融措施，是农村土地经营权确权登记成果和作用的充分利用及进一步发挥。农村承包土地经营权抵押贷款（以下简称农地抵押贷款）试点工作的开展，对有效盘活农村土地的经营权，解决农村资金供给与需求之间的矛盾，促进农业适度规模经营和农民增收致富有着深远的意义。

甘肃省临夏县是全国人大授权的232个农村承包土地的经营权抵押贷款试点县之一，也是2014年甘肃省率先开展农村承包土地经营权确权登记（以下简称土地确权）工作试点县之一。笔者积极参与开展了临夏县土地权确试点工作，并从去年开始，负责开展全县农地贷款试点工作。在这里，谈谈本县农地抵押贷款试点工作的开展情况和一些经验体会。

1 基本情况

临夏县辖25个乡镇， 219个行政村。全县人口38.69万人，是一个多民族杂居的农业大县。去年12月，本县农村土地确权登记颁证工作顺利通过了州级核查和省级验收。全县共确权登记农户80706户，地块46.87万块，实测面积56.59万亩。今年年初，我們积极着手，想方设法，简化手续，积极开展了农地抵押贷款业务办理工作。截止10月底，全县共办理农地抵押贷款116笔，发放贷款6357万元，其中农户贷款3357万元，土地流转主体贷款3000万元。

2 具体做法

一是加强组织领导，夯实工作基础。县上成立了由县长任组长的工作领导小组，制定出台了《临夏县农村承包土地经营权抵押贷款试点实施方案》和《临夏县农村承包土地的经营权抵押登记办法（试行）》细化工作任务，明确职责分工，靠实工作责任，保证了工作的规范运行。为了搞好工作，成立了临夏县农村土地流转服务中心，并在全县各乡镇设立了土地流转服务站，具体负责开展农村土地流转和经营权抵押交易工作。

二是注重风险防控，有序推进放贷工作。为了顺利开展农地经营权抵押贷款工作，我们充分考虑各类风险，进一步健全农村信用体系，完善担保机制，县上筹集风险补偿基金100万元，承办银行（信用联社）委托甘肃公信资产评估事务所，对农村承包土地经营权进行价值评估，为贷款资金的安全运行提供了有力保障。为了方便农户贷款，我们率先确定县信用联社作为主办机构开展试点工作，优先在信用环境较好的乡村先行试点，向信用户发放首批农地抵押贷款。

三是强化监管引导，切实发挥贷款效益。在农地抵押贷款工作中，我们一方面严格贷款的发放审批关，对贷款用户的信誉、发展项目的可行性、实施项目的能力和贷款用途等进行严格的论证和审查。另一方面注重贷款的实际效益，引导群众积极发展现代农业，重点扶持畜牧养殖、特色种植、经济林果、餐饮服务、布鞋加工、商贸贩运等富民产业，确保把每一笔资金都用在刀刃上，最大限度地发挥贷款资金促农增收、稳定脱贫的作用。

四是创新服务模式，简化工作流程。为了提高工作效率和方便群众，我们依托兰州银行农村产权信息化综合服务平台进行业务办理，并在县政府政务服务中心设立登记窗口，专门受理政策咨询、信息发布、抵押登记等服务工作，为群众提供“一站式”服务。特别是对贷款额度在30万元以下的，由县上确定土地指导价格，不再提交评估机构评估，使放贷工作更加灵活便捷，方便群众。

3 存在问题

一是思想认识还不够到位。参与各方特别是金融机构对农地流转、抵押处置后可能引发的社会风险存在一些顾虑，放贷力度和支持措施有待进一步加强。

二是土地经营权的价值不好评定。由于土地经营权价值取决于土地承包经营的时间、土地经营收益，受自然条件、生产经营项目等因素影响较大，因此，评估机构难以对土地经营权的实际价值做出准确判断，评估价值与农户的期望值反差较大，影响了放款规模。

三是贷款投放的层次还比较低。目前贷款的发放对象多为普通农户，贷款用途也主要是农产品生产、加工和销售等，但农业生产经营受自然条件和市场波动的影响较大，未来收益存在较大不确定性，一旦由于灾害出现农作物欠收或农产品价格出现大幅波动，容易造成银行贷款风险。

4 今后工作打算

一是进一步做实基础工作。加大宣传教育力度，强化各方面的认识，把工作精力集中到试点工作的推进上来。加快土地承包经营权的颁证工作，为推进试点工作创造必要的条件。进一步完善数据库和信息系统，规范网络平台办理规程，减化贷款手续，缩短放款时间，促进试点工作顺利圆满完成。

二是规范农村土地流转行为。鼓励土地承包户委托合作社统一流转经营权。通过自发流转或委托流转的土地，均需签订规范的土地流转合同，最大限度地降低贷款风险。

三是加快培育新型经营主体。依托临夏国家现代农业科技园区建设，大力培育农民专业合作社、家庭农场、规模养殖户等新型农业经营主体，把贷款投放的重点放在扶持规模经营和现代农业发展上，在降低风险的同时，更好地发挥示范带动、促农增收的作用。

作者单位：甘肃省临夏县经营管理站