晚清海防专款筹议述论

摘 要：1874年，总理衙门发起海防大讨论，其重要目的之一，就是集合沿海沿江督抚和中央高级官员的才智，寻求在晚清财政困境中筹措大宗海防专款的办法。然而，绝大多数官员固守传统的财政理念，不愿对既有的财政收支作重大调整，或将筹款问题推诸中央，或直言无款可筹，或空言整顿税厘和节流方案而没有切实办法，反对英翰李鸿章等增加盐厘、洋药厘以及王文韶整顿盐税的方案等。总理衙门最终屈从于内外官员的主流财政思想，导致海防专款的筹议敷衍了事。总理衙门虽标榜海防专款每年约400万两，但其原拨数额仅350余万两，而且没有解决财源问题，自划拨之始就已种下拖欠的恶果。过多地强调地方督抚权力的上升，并不能揭示海防专款长期短解的根源所在。

关键词：海防专款； 筹议； 总理衙门； 地方督抚

中图分类号：K252 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）03-0138-09

作者簡介：陈先松，江苏师范大学历史文化与旅游学院教授 （江苏 徐州 221116）

海防专款是晚清海防建设的专用款项，筹议于第一次海防大讨论，自光绪元年（1875）七月始，从江苏等省厘金项、粤海等关洋税项按年划拨。一般认为，海防专款每年约400万两，但这是清政府自我标榜的粉饰说辞，其原拨数额仅350余万两①，而在此后二十余年中，实际解拨数额仅153万余两②。海防专款筹拨的严重不足，是晚清海军甲午惨败的重要原因。而海防专款之所以筹拨不足，学术界少有深入研究，仅部分著述略有旁及地提到中央政府权威的低落、地方督抚势力的兴起和解款协拨制度的失调等③。这种解释过于笼统。本文拟在挖掘大量档案文献的基础上，细致梳理第一次海防大讨论有关海防专款的筹议过程，从源头上揭示海防专款长期拖欠的原委，以加深对晚清海防史、财政史的认识。

一、海防专款筹议的发起

第一次海防大讨论之前，清政府没有专门的海防建设经费。各省零星的海防规划，以自筹经费为主。例如，同治四年（1865），直隶从英法侵略者手中收回大沽炮台，修整炮台、添办炮位的费用来自于本省节约的兵勇薪饷及劝捐费用，所购大炮是过时的洋铁炮 参见直隶总督崇厚折，同治四年六月初一日，军机处录副，3—9380—30；崇厚片，同治四年七月二十八日，军机处录副，3—8380—43；崇厚折，同治五年五月二十六日，军机处录副，3—9380—44。本文所引军机处录副，除特别注明外，皆藏于中国第一历史档案馆。；同治五年起，广东省购买小轮船7只，用于捕剿海盗，“不足以出洋御战”，费用出于该省“清文溢坦花息”项 中央研究院近代史研究所编：《购买船炮》（海防档甲），台北中央研究院近代史研究所1957年版，第697、703页；曾国荃：《曾国荃全集》第2册，岳麓书社2006年版，第162页。等。同治十三年（1874），日本侵犯台湾，沿海各省防务空虚，以地方财力难以布置与日本海军相对抗的海防设施。九月，总理衙门草拟并上奏海防六条，交予相关督抚将军讨论。至此，由国家筹措海防专项经费，大规模地兴办近代海防体系，开始提上议事日程。

海防建设目标，是海防经费筹议的依据。总理衙门九月的海防条陈，肯定了筹办近代海军的重要性，而近代海军装备的质量尤为重要，在此基础上，要求各省督抚筹议“如何添购各兵船及铁甲船，并以后自行制造扩充之处” 顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》第6册，安徽教育出版社2008年版，第168—169页。此时，总理衙门只是奠定近代海防建设的基调，对具体的规模以及每年需筹措的海防经费数量，尚无明确说明，需要根据各省督抚的回奏，再斟酌决定。

尽管如此，总理衙门还是预料到了海防建设费用的浩繁，并向各省相关督抚将军指明了筹款的大致方向：其一，开办经费，可提用专款扣存的四成洋税。四成洋税是国家的应急款项，源于第二次鸦片战争的英法赔款，从海关进出口正税中单独扣存40%，非经中央政府同意，地方不得挪用，也是当时中央政府能够掌握的最大机动财源。其二，经久经费，希望各省督抚能够“统筹大局，权衡利害……于一切开源节流之计悉力设法，凡可尽人力因地利以裕国计者，专心悉虑，切实经营，期补注挹之急需，求充永远之支应” 顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》第6册，第169页。

开办经费指当前海防建设的先期拨款，属于临时性的筹款。而经久经费，则是本文所探讨的海防专款，能够常年供应晚清海防建设的需要。在海防专款的筹措上，总理衙门没有具体办法，寄望于地方政府的规划和筹措。为了杜绝地方政府的敷衍，总理衙门在海防条陈上明确要求各省督抚应“详筹确凿办法，厚备坚持，不致半途而废，庶几应变有资而历久可恃” 顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》第6册，第169页。九月二十七日，清政府将总理衙门的海防条陈寄给直隶总督李鸿章、两江总督李宗羲、办理台湾等处海防事务的前江西巡抚沈葆桢、盛京将军都兴阿、闽浙总督李鹤年、湖广总督李瀚章、两广总督英翰、暂署两广总督张兆栋、署山东巡抚文彬、江苏巡抚吴元炳、安徽巡抚裕禄、浙江巡抚杨昌濬、江西巡抚刘坤一、福建巡抚王凯泰、湖南巡抚王文韶等15人，谕令1个月以内按照总理衙门条陈，讨论包括筹款在内的各项具体办法，并再次强调“总期广益集思，务臻有济，不得以空言塞责”，从而拉开了海防专款筹议的序幕 中国第一历史档案馆编：《咸丰同治两朝上谕档》第24册，广西师范大学出版社1998年版，第308页。

二、地方督抚的海防建设目标和筹款主张

清政府九月二十七日的谕旨，提到的督抚、将军共15人，后丁宝桢在筹议期间回任山东巡抚，原江苏巡抚丁日昌受李鸿章邀请并由李鸿章代上奏折，陕甘总督左宗棠受总理衙门邀请，以复函形式条陈相关意见，实际参议海防的地方高级官员共18人。

综合这些督抚、将军的海防奏文、信函，绝大多数督抚都赞成建设近代海军，并提到修建炮台、扩充机器局等内容。譬如：文彬认为应建设3支海军，每支海军购办一两只铁甲船 中国史学会编：《洋务运动》第1册，上海人民出版社1961年版，第36—37页。；杨昌濬认为应建设3支海军，每支海军有铁甲船一二只，兵船商船各10只等 杨昌濬清单，同治十三年十月二十五日，军机处录副，3—4778—11。如果说，总理衙门海防条陈只是指明了近代海防建设的方向，那么，这些督抚在回复的奏文中，则提出了具体而宏大的建设目标。与此相对应，海防经费的需求也更加惊人。杨昌濬称：“如臣所拟三大枝，通年所需，约略计算，非三百万不可，而购造船费，尚不在内” 杨昌濬清单，同治十三年十月二十五日，军机处录副，3—4778—11。；即使对近代海防持消极态度的都兴阿也知道“需费浩繁，若非有大宗巨款，实难开办，非有不竭之饷源，亦无以支持久远” 都兴阿折，同治十三年十月二十二日，军机处录副，3—4778—6。

站在总理衙门的角度，不仅希望各省督抚、将军们提出具体的海防建设目标，更希望他们能为此目标找到筹措巨额军费的办法。但在各省督抚、将军心目中，回奏海防，更多的是一种任务 沈葆桢是中国近代海防建设的倡议者。他在草拟海防折的过程中，一再抱怨“如此大文，何以交卷”、“期限瞬届，不得不草草完卷”等。参见林海权点校《沈文肃公牍》，福建人民出版社2008年版，第114、124页。而非一套体系完整的海防规划书。他们只需按照总理衙门草拟的条陈内容，逐条讨论、按期“交卷”即可，至于筹款办法能否支撑自己提出的海防建设目标，不是他们需要考虑的问题。这在客观上就产生了这样一种现象：各省督抚筹议海防经费，基本上是各自财政思想的反映，所提开源节流的内容和筹款力度，与他们对海防建设的支持度，没有必然关系。

在海防开办经费的问题上，总理衙门计划提用户部库存的四成洋税；在开矿的问题上，总理衙门提到“因地利以裕国计”。对这两项总理衙门态度较为明确的方案，除李宗羲等个别督抚表态谨慎外，绝大多数督抚皆无异议。而在总理衙门没有明确提到的其它开源节流措施，以及如何筹措海防专款的问题上，各省督抚的回奏情况如下：

（一）文彬、都兴阿、李鹤年、左宗棠以空文敷衍

这四名官员，回奏海防筹款的内容很少，以空文敷衍为主。文彬除重复总理衙门“权衡轻重，移缓就急，以济急需”的腔调外，无丝毫实指 中国史学会编：《洋务运动》第1册，第37页。都兴阿几乎将总理衙门条陈中的筹款语言，原封不动地回奏给清廷中枢，称“惟有中外一心一计，凡于一切开源节流之计，悉力设法，凡可尽人力之处，切实经营，庶可期补注挹之急需，求充永远之支应” 都兴阿折，同治十三年十月二十二日，军机处录副，3—4778—6。李鹤年将总理衙门交议的筹款难题，又推给了中央政府，称：“应俟两洋（李的海防规划，以南洋、北洋为主）大臣将每年所需议有成数，再请由部臣分拨每省若干，何省协济南洋，何省协济北洋。” 李鹤年折，同治十三年，军机处录副，3—4778—25。左宗棠更加关心的是塞防经费的供应，对海防经费的筹措，只要求“度饷源之赢绌，权其缓急应之，乃期详慎于始，要成于终，可大亦可久也” 总理衙门呈左宗棠复函，光绪元年正月二十九日，3—9381—9。

（二）张兆栋、吴元炳、沈葆桢直言无款可筹

这三名官员在筹款问题上，虽有较多的建言，但总体倾向于无款可筹。张兆栋称：“关内甫平，回疆未靖，内而部库，外而各省，固已支绌时形，而牙厘、捐例久已通行，此外亦更无生财之道。” 张兆栋清单，同治十三年，军机处录副，3—4778—28。吴元炳认为国家财政困难，“取财之方，实已无可搜剔，此开源之所以难也”，进而以江苏省的财政收支为例，称“今日而言节流，亦非易事也” 吴元炳折，同治十三年十二月十六日，军机处录副，3—9381—1。

沈葆桢对无款可筹的原委，有更加充分的阐述。他反对借洋款，认为今日所借之数即明日所偿之数，徒使“厚息输于外洋”；反对开捐，认为徒伤国家名器，所得无多；反对增洋税，认为现在洋税的征收较为合理，“不当使借口以启偷漏之端”；反对清田赋，认为太平天国运动以后，国家元气尚未恢复，而且“不加赋”是立国国策，“按户挖索，民不聊生，州县知骚扰之难堪，累加粮额以应之，所得几何”；反对收盐利，认为纵使有刘晏 刘晏，唐朝著名的理财专家，曾改革盐政，征收盐税，使政府收取的盐利增加10倍有余。之才，不过是“巧取商民之利而归之官”，不合“古人深意”，万一经手之人不如刘晏，则“弊有不可胜言者”。沈葆桢亦主张开采煤铁等天然资源，但同时强调成效不可预定，纵使能够收效，也在“数年之后”；提议裁汰旧式水师的额兵，化无用为有用，但同时又称需因地制宜，由各沿海督抚斟酌办理等。简而言之，沈葆桢在开源节流方面的思考，不能筹来大宗巨款，与此相对应，沈葆桢也回避了海防专款如何筹措的议题。

另需说明的是，沈葆桢在筹款态度上虽较为悲观，但他曾提到“南漕归海运、漕标宜裁”的内容。查漕运为晚清弊政之一，其目的是将江南等地的漕米等，经运河输入北京。据时人估计，运漕一石耗银近40两，而京城的正常米价不过1两有余。如能实行海运，将原有的漕兵、闸夫及相关文武官员裁撤，每年可节省银数百万两。然而，可能顾忌于漕运系统的反对，沈葆桢对此重要提案，仅一言带过，没有展开论述 参见沈葆桢《沈文肃政书续编》，载陈支平主编《台湾文献汇刊》第4辑第5册，九州出版社2004年版，第480、487—491页；陈先松、莫世亮《第二次海防大讨论与海防经费的筹措》，《历史档案》2011年第2期。

（三）李宗羲、杨昌濬、刘坤一、丁宝桢等空谈整顿税源并建议摊派洋税、厘金以充海防专款

这四名官员力主对原有税源加以整顿，并坚信能够筹措巨款，又以李宗羲的言论最具有代表性。李宗羲反对一切开利源的措施，“谋聚敛者，国未有不贫，盖利端一开，则上下交征，人主之侈心必生，贪吏之盗心愈炽，而所入转不敌所出”，并因此对开矿持谨慎的态度。他认为筹款的正途应是整顿现有税源、节约开支，称“自古以来，能节用者，国未必不富”，并以此进一步阐发，期望皇室能够减少土木工程费用，为天下做表率，同时，各省督抚能“尽裁不急之费，而于州县之钱粮、关局之厘税，皆实力稽查，勿使干没……则一岁所增，又何啻百万” 中国史学会编：《洋务运动》第1册，第73—75页。

杨昌濬、刘坤一还对整顿税源的可行性加以例证说明。杨昌濬关注的重点是厘金税，他认为浙江省海塘工程告竣后，裁减“不急之务、闲杂之款”，每年可以节省二十余万两 杨昌濬清单，同治十三年十月二十五日，军机处录副，3—4778—11。刘坤一称江西省各州县官员交代接替时，严行比较之法，税收有一定的增加，同时，十余年来“文武庙宇衙署”等没有一律修复，也不敢“轻增一旅，动用钱粮”等 刘坤一折，同治十三年，军机处录副，3—4778—12。

在空谈整顿税源之后，刘坤一没有涉及海防专款的筹措议题，而李宗羲、杨昌濬、丁宝桢等三人则在预设而实际上难以达到的财政效果中，建议摊派洋税和厘金。关于六成洋税，李宗羲建议截留全部，“专供海防之用” 中国史学会编：《洋务运动》第1册，第73—75页。杨昌濬则较为节制，建议摊派10%至20% 杨昌濬清单，同治十三年十月二十五日，军机处录副，3—4778—11。关于厘金，杨昌濬仍然建议摊派10%至20% 杨昌濬清单，同治十三年十月二十五日，军机处录副，3—4778—11。丁宝桢没有指出具体的摊派比例或数额，但提出摊派的对象应为江苏、广东、湖北、江西、湖南、四川、安徽、浙江、福建等9個商业贸易繁盛的省份 丁宝桢折，同治十三年十一月二十日，军机处录副，3—4778—20。

这四名官员在筹款的大方向上虽然正确，但如何才能“尽裁不急之费”“不急之务、闲杂之款”，如何才能对“州县之钱粮、关局之厘税”实力核查，却没有提出切实的整顿措施。浙江省是东南富庶省份，杨昌濬也只能在海塘工程结束后才能每年节省二十余万两，至于其它省份如何节省，杨昌濬寄望于“各省同心协力，天下无不可办之事”的道德呼吁。刘坤一所谓的厉行交代之法，是清政府杜绝地方官员侵挪税收的传统措施，交代程序和相关处分颇为严厉 按制，州县等官接替时，前任官员须在规定期限内（一般2个月）将钱粮交代清楚，交代时有侵欺舞弊者，革职治罪，亏空的数额“照例赔补”；接任官员交代时，发现前任亏空钱粮，可通报上司题参，如果庇护前任或未能及时查处亏空等问题，罪责与前任官员等同等。参见昆冈等编《钦定大清会典事例》卷91《吏部·处分例·州县交代》，第6 页b、第7页b、第8页ab、第9页ab、第10页a、第12页a、第15页ab、第16页a等。但效果并不理想。个中原因和解决之道，刘坤一没有开出具体药方，对江西省的成绩，也只强調自己的努力和谨小慎微。换言之，这些官员整顿税源、节省开支的筹款思路，有名无实，对管理税收的各级官员实际上没有任何约束力。在税源无法切实整顿的情况下，无论是摊派厘金还是六成洋税以充海防专款，皆难以有效落实。

（四）丁日昌倡言新式的开源节流方案

丁日昌在参议人员中，与西学、洋务接触较多，提到的开源节流方案，具有较多的新式元素。这些建议，除开矿、裁撤旧式水师外，还包括：1、引进西洋耕织机器、轮船、铁路等，不仅可借此发展国内生产和贸易，增加各省厘金税的数额，还可节省兵勇调动、粮饷运输等费用。2、驰禁土药，认为既然不能禁止鸦片贸易，不如允许云贵等省自种土药，价廉而害小，可抵制洋药进口，避免民财“外耗”。3、推广丝茶种植，扩大出口，以增加丝茶出口税。4、开发台湾，强调台湾物产的丰饶，主张招抚当地番人、屯田开矿，“利窦日开，生聚自可日盛”。5、在国内开设电报，收取通信费用。6、开设银行，政府可借此集资开矿、收取利息，还可以发行钞票，“开源之端，孰大于是”。7、在美国旧金山、新加坡等华人聚居区，设领事保护华人权益，并向华人抽取税厘 李鸿章代上丁日昌清单，光绪元年正月十九日，军机处录副，3—5623—23。

上述建议从理财思想上来说，具有相当的前瞻性、创新性，给人耳目一新之感，但从筹款实践的角度来说，只能见效于长远，在短时期内难以筹措巨款。因此，在海防专款筹措的议题上，丁日昌也没有更好的方法，称只能 “因地利、开财源、节财流”尽力筹措。

（五）王凯泰、李瀚章建议以四成洋税充海防专款

在晚清税源中，四成洋税在进出口正税中单独扣存，解往户部，是中央政府能够掌握的最大机动财源。王凯泰认为除提用四成洋税外，没有其它的方法可以筹措巨款，在总理衙门以库存四成洋税充为海防开办经费的建议之上，进一步要求日后所收四成洋税也应每年匀拨若干，以充海防专款 王凯泰折，同治十三年，军机处录副，3—4778—15。李瀚章也建议每年从四成洋税项拨出数成，“以备海防之需，别项军饷，概不准借支” 李瀚章清单，同治十三年十一月初四日，军机处录副，3—4778—19。

（六）王文韶建议整顿盐税以充海防专款

王文韶为了筹措大宗海防专款，提出裁减防勇、扣提文武官员的养廉银、整顿盐务等三项建议，其中，前两项是一言带过，论述的重点是整顿盐税。王文韶认为，两淮商人从前出资400余两，即可从国家领运盐票1张，“一经认定，即同世业”，若转售他人，可得银4000余两，租与他人1年可得银1000余两，而盐票原可由任何人领运，应收回商人长期持票的垄断权力，以1年1运为断，仍照原定掣签之例，每年每票征银1000两，“统两淮全纲计之，亦未始非巨款也” 王文韶清单，同治十三年，军机处录副，3—4778—24。

查两淮食盐自同治三年后实际行销97.4万余引 参见左宗棠《左宗棠全集》第8册，岳麓书社1996年版，第90、94页。以1票500引计算，约有1948票。若按照王文韶筹款计划，每年可收海防专款194万余两。

（七）英翰、裕禄建议加征盐厘、洋药厘以充海防专款

相对于李宗羲等人的空谈整顿税源，英翰、裕禄自诩所议“审度时势……尚属著实……未敢空谈塞责” 英翰、裕禄折（同治十三年十月二十日），军机处录副，3—4778—7。英翰、裕禄的筹款办法，首推加征盐厘，称：盐税是“经久之规”，一经加收则难议减，而加收盐厘“系权宜之计，事定仍可悉裁”，有较大灵活性，每年欲筹措数百万两海防专款，舍此策外，“无可图维”。针对可能产生的反对声音，英翰等辩称加收盐厘，无病于商民。譬如：就民间百姓而论，每斤食盐可供50余人日食之用，若每斤加征盐厘10文，是每5人日摊1文，“即至贫之家，亦不难办”；就商人而论，以前战乱期间，税厘额重，“未见折本而歇业者”，现在即使盐厘加价，每斤税厘未到以前一半，况且商人可增加售价，于利无损。据此，英翰等建议在各省设立总局，专征海防盐厘，每斤加收10文，两淮盐区即可因此增收170余万两，连同其它盐区合计，“每岁总不止数百万金”。

英翰、裕禄另一条筹款建议，是加征洋药厘。洋药指进口鸦片。按照条约规定，洋药自在海关征收进口税后，如何征收税厘听凭中国办理 参见王铁崖等编《中外旧约章汇编》第1册，三联书店1957年版，第117页。英翰、裕禄认为，洋药进口每年约有八九万箱，现在每箱征厘30两，按每箱洋药的重量和售价，征厘的税率不过5%，税负较轻，且“取之华商，与通商大局亦无窒碍”。据此，英翰等建议：每箱洋药再加征厘金30两，每年约可收银250余万两 英翰、裕禄清单，同治十三年十月二十日，军机处录副，3—4778—8。

（八）李鸿章提出暂停收复新疆等多元筹款方案

李鸿章在开源节流方面，也提到开矿、裁撤旧式水师，并涉及到引进西洋耕织机器、轮船、铁路以及弛禁土药等内容。但与丁日昌“尽力筹措”的态度不同，他明知这些建议只能见效于未来，当下不能筹来巨款，即转而考虑其它方案。

李鸿章关于海防专款的直接建议，与前述督抚重复的内容包括：1、加征洋药厘金。李鸿章的加征依据与英翰等前文所述大致相仿，但他认为“捐愈重则偷漏愈多”，加征数额略有节制，只要求各省厘金数额一律增加至36两。参照英翰所估计的洋药进口数额和各省目前的征厘标准，李鸿章的加征方案，每年可筹措海防专款约50万两。2、摊派各省厘金。李鸿章认为沿江、沿海各省如能认真整顿厘金，每省每年可各提数万两，协济海防。但从后文可以看出，李鸿章对整顿厘金并没有多少信心，也就没有对此作过多论述。

李鸿章最重要的筹款方案，是暂停收复新疆。其时，清政府已镇压陕甘农民起义，准备收复被中亚殖民者阿古柏所控制的新疆地区。李鸿章认为，中国目前的财力、兵力，“实不及专顾西域”，况且，“新疆不复，于肢体之元气无伤，海疆不防，则腹心之大患愈棘”。他建议暂停收复新疆，边塞各军应严守现有边界，并“略加核减，可撤则撤，可停则停，其停撤之饷即匀作海防之饷”。查同治十三年左宗棠统收的西征各饷以及穆图善军等其他军队的军费等，共约820万两 左宗棠：《左宗棠全集》第6册，第366页。如果李鸿章的建议得以采纳，维持陕甘正常的军政防务开支等约需400余万两 左宗棠：《左宗棠全集》第3册，第785页。节省下来可充为海防专款的数额每年约420万两 顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》第6册，第163—165页。

三、清廷中枢的决策和海防专款的划拨

至光绪元年（1875）正月底，各省督抚的奏折等已全部上交中央，至此，海防专款的筹议，也进入了关键的廷议阶段。

李鸿章暂停收复新疆的建议，由慈禧御断，最先被清政府所否决。二月初二日，慈禧阅看李鸿章的奏文后，寄谕给西征前线的左宗棠，暗示继续西征的意图，称“中国不图规复乌鲁木齐，则俄人得步进步，西北两路已属堪虞，且关外一撤藩篱，难保回匪不复啸聚、肆扰近关一带。关外贼氛既炽，虽欲闭关自守，势有未能”。她要求左宗棠就关外如何收复新疆等事宜通盘筹划、详细密陈，进而在左宗棠统筹海防塞防折的基础上，以谕旨的方式肯定了海防塞防并重的国家战略 关于第一次海防大讨论中海防塞防筹款之争的内容，笔者拟另文探讨。参见中国第一历史档案馆编《光绪宣统两朝上谕档》第1册，广西师范大学出版社1996年版，第42—43页；《清德宗实录》第1册，中华书局1987年版，第157—158页等。

各省督抚提出的其它筹款建议，经总理衙门奏请，先由在京亲王、郡王、六部九卿等集体定议。总理衙门自称对海防筹款等“只求实事求是，并不稍存意见”，但也提醒会议官员“筹饷之要在开源节流，当以掊克聚敛为戒” 总理衙门折，光绪元年正月二十九日，军机处录副，3—9381—6；总理衙门片，光绪元年正月二十九日，军机处录副，3—9381—7。在此筹款的基调下，王文韶整顿盐税、英翰等增收盐厘洋药厘等涉嫌“掊克聚敛”的措施，基本上已被否决。

二月二十七日，历经20余天的集体讨论，礼亲王世铎领衔奏上会议结果。奏文的签名者列有7名亲王、5名郡王以及内阁大学士、六部尚书侍郎等共93人，基本上囊括了京城除总理衙门大臣及醇亲王奕譞以外的所有高层官员，代表了清朝统治集团的主流认识 参见礼亲王世铎等折，光绪元年二月二十七日，军机处录副，3—9381—15。世铎等人的筹款原则以“崇尚节俭为裕国之原”，在此基础上，他们反对增盐厘、开采矿产等，目前的海防开办经费可提用户部存储的四成洋税，日后的海防专款可采纳杨昌濬等人的方案，从各省厘金项下摊派一二成。可能意识到此方案没有解决财源问题，进而难以筹措巨款，世铎等人提议“只可量我之力，择要筹办，不必过事铺张” 礼亲王世铎等折，光绪元年二月二十七日，军机处录副，3—9381—15。换言之，在传统财政不能应对近代海防建设的需要时，宁愿无款可筹，也不愿对既有的财政体系大加变革。

清制，凡交议事件，“务须共同定议，必意见毫无异同，方可会衔陈奏，若意见不合，即单衔具奏” 昆冈等：《钦定大清会典事例》卷95《吏部·处分例·九卿会议不齐》，第2页a。查单衔具奏的官员，主要有以下数人：（1）刑部侍郎黄钰在会议期间，即另上一折，以“能富而后能强”为题，赞同英翰裕禄等酌加盐厘洋药厘、李鸿章停罢西征的方案，甚至进一步建议各省百货厘也可酌加二三成、各省兵勇酌加裁撤等 刑部侍郎黄钰折，光绪元年二月十五日，军机处录副，3—6006—20。（2）醇亲王奕譞，会议后单折上奏。他一方面呼应世铎等人的主张，赞成节俭裕国以及摊派各省厘金以筹海防专款的方案，另一方面也察觉到了上述方案筹款效果的欠缺，支持李鸿章停罢西征、王文韶整顿盐税、英翰等请加盐厘的建议。不过，限于西学接触较少，他对机器采矿抱有怀疑态度，认为只可试办，至于开禁土药等，“自以不办为是” 醇亲王奕譞折，光绪元年二月二十七日，军机处录副，3—9381—13。（3）于凌辰在世铎等人奏文署名的同时，自觉“臣意见未尽相合” 于凌辰折，光绪元年二月二十七日，军机处录副，3—9381—16。另上奏片，反对机器采煤。他特别强调了西洋侵华兵船借煤行驶的“事实”，认为中国杂用洋人、兼用机器，不仅让洋人分割中国煤利，还是以煤“济盗粮者” 于凌辰片，光绪元年二月二十七日，军机处录副，3—9381—18。（4）王家璧在世铎等人奏文署名的同时，对丁日昌、李鴻章提出的部分建策，“不敢缄默不言”，遂“恭缮专折，并附片详议” 王家璧折，光绪元年二月二十七日，军机处录副，3—9381—20。王家璧反对机器采煤，理由与于凌辰相仿；反对开禁土药，认为“毋庸明示弛禁，以存政体” 王家璧片，光绪元年二月二十七日，军机处录副，3—9381—21。；反对尽裁艇船，认为可捕盗、环攻洋船，“未尝不可用” 王家璧片，光绪元年二月二十七日，军机处录副，3—9381—25。；反对停止西征，认为新疆为中国西北屏障，且“祖宗疆土，尺寸不可予人” 王家璧片，光绪元年二月二十七日，军机处录副，3—9381—23。等。

光绪元年四月二十六日，总理衙门对各省督抚提出的各项建议，作了初步取舍，总的原则是“内外臣工所见，间有不同之处，则当以三人占从二人为断” 总理衙门折，光绪元年四月二十六日，军机处录副，3—9381—31。据此，礼亲王世铎等93名京官的集体意见，占据了很重的分量。除慈禧肯定西征，以及坚持开矿可以试办外 总理衙门清单二，光绪元年四月二十六日，军机处录副，3—9381—33。总理衙门也确实遵循了世铎等人的筹款精神，肯定“上不损国体、下不病民生”，没有论及王文韶整顿盐税、英翰等增鹽厘洋药厘等措施，形同否定，支持裁减艇船、内务府浮费等节流方案。至于海防经费的筹措，总理衙门也赞同世铎等人提出的“量力而行”原则，同意从库存四成洋税筹措海防开办经费，从各省厘金税摊派海防专款。总理衙门进一步指出，厘金税可暂缓次要经费的支出，优先供给海防专款，此为“先其急”；还可杜绝官吏中饱私囊，尽可能地增加财政收入，此为“核其实”。而如何才能做到“先其急”、“核其实”，总理衙门表示将另行讨论 参见总理衙门清单一，光绪元年四月二十六日，军机处录副，3—9381—32。

至此，总理衙门初步决定海防专款的财源为厘金项，筹拨的理论依据是“先其急”、“核其实”，尚不包括四成洋税。

四月二十九日，总理衙门将“先其急”、“核其实”的筹款思路函告李鸿章，要求“共为其难”，详商具体的“条目办法”。五月十一日，李鸿章在复函中，直言海防筹款的失望之情。李鸿章认为“先其急”、“核其实”的思路，表面上看，“或可小有裨益”，但究之全国财政实际，京饷、西征军饷、各省勇饷等，“均有关大局，无可减缓”，各省厘金税的税章大多因地制宜，“商民相安，无可轻易变更”，纵使“过求精核或苛及琐细，即增巨款，元气必受伤耗，若指整顿无多之盈余提办海防，杯水车薪，亦恐无济”。李鸿章还以东南富裕省份的厘金税为例，称“入款巨者，出款亦巨，分拨久有定额，（海防）专款未易趸提”，如果硬性摊派海防专款，也是“议提而提不如数，饬拨而拨不应时，在各省亦有为难” 顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》第31册，第241—242页。查李鸿章在江苏、湖北等地担任督抚多年，具有丰富的地方阅历和施政经验，他对厘金税“先其急”、“核其实”的可操作性分析，预示着总理衙门的筹款思路陷入绝境。

光绪元年六月初十日，总理衙门、户部上奏了海防专款的最终议案。如李鸿章所言，总理衙门没有指明厘金税“核其实”的具体办法，只强调厘金税每年1000余万两，地方官员“遵照户部历次奏案分别劝惩、稽查隐漏，自能日有起色”。此论与前文李宗羲等人空言整顿税厘，殊无二致。在厘金税难以“核其实”的情况下，总理衙门等也没有缓拨其它协饷，更没有给予海防专款优先筹解的地位，仅将其视为普通协饷，如有拖欠，也和其他协饷的接受方一样，由南北洋大臣“指名奏参”，所谓的“先其急”，也就成了一句空话。尽管如此，总理衙门还是命令江苏、浙江两省每年各筹40万两，江西、福建、湖北、广东四省每年各筹30万两，合计每年摊派200万两 参见总理衙门等折，光绪元年六月初十日，军机处录副，3—9381—39。

在厘金税摊派数额难有保证的情况下，总理衙门不得不调整四月二十六日的奏案，决定从各关四成洋税中添拨海防专款。总理衙门认为四成洋税欲“划充海防饷需”，也“须各省关通盘筹划，核其实而先其急，方为有济”，并指定：九江、江汉等关四成洋税仍解往部库，“以备缓急”；津海、东海等关四成洋税及江海关四成洋税的一半已解充天津机器局等军事工业经费，“毋庸筹议”；其余粤海、潮州、闽海、浙海、山海、台湾等关四成洋税及江海关四成洋税的另一半，在“循旧协拨”“陕军、黔军、淮军月饷暨拨还洋商借款等银”后，余数都充为海防专款 参见总理衙门等折（光绪元年六月初十日），军机处录副，3—9381—39。总理衙门称每年约银“二百数十万两”，然而，这是建立在陕军月饷等将来停拨的基础上，是一个假设中的数额。参照同治十三年的四成洋税，粤海等关实际上每年只可筹措150余万两 参见陈先松《海防经费原拨数额考》，《中国经济史研究》2010年第3期。

粤海等关四成洋税按年提为海防专款，户部日后所收四成洋税大幅减少。与此相关，总理衙门称“部库封存四成洋税，系预备不时之需，未便轻议外拨” 参见总理衙门等折，光绪元年六月初十日，军机处录副，3—9381—39。停止了四月二十六日从库存四成洋税提取海防开办经费的预案。

余 论

同光之交，总理衙门等中枢机构“亦知各省财力奇绌，罗掘早空，万难筹集巨款” 顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》第31册，第50页。发起海防大讨论的一个重要目标，就是寻求在晚清财政困境中筹措海防巨款的切实办法。然第一次海防大讨论结束，历经地方、中央诸多官员的层层讨论、决议，最终结果难以令人满意。

理财观念的守旧，是海防专款筹措不力的重要原因。何汉威等学者认为，因为轻徭薄赋的最优先原则以及顾虑老百姓的反应，清政府无力发掘潜在的税源，也无勇气对旧有税收作通盘的清理 参见何汉威《清季中央与各省财政关系的反思》，《中央研究院历史语言研究所集刊》2001年第72本第3分。这种认识，在海防专款的筹议中也体现得很明显，“廷旨饬各疆帅筹议，皆苦于巨款无措” 顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》第31册，第159页。或如文彬等空文敷衍，或如吴元炳等直言无款可筹，或如李宗羲等空谈整顿税源而无切实办法，或如李鸿章建议停止收复新疆而有损国家主权。间有整顿盐税、增加盐厘洋药厘等有效筹款方案，也因为“掊克聚敛为戒”、“崇尚节俭为裕国之原”，而被清廷中枢所否决。在“无力”、“无勇气”解决财源的情况下，清政府开始敷衍了事，摊派江苏等省厘金税每年200万两，却无法保证各省“先其急”、“核其实”；划拨粤海等关四成洋税，却不愿停拨陕军月饷等，名义上每年“二百数十万两”，实际上仅有150余万两。

清政府筹议海防专款的不力，导致划拨之始即已种下拖欠的恶果。光绪元年七月，北洋大臣李鸿章直言：“部拨四百万，有名无实；各关四成，除去协饷借款，所存无几，各省厘金指拨要款，久已入不敷出，断难如数解济。” 顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》第31册，第291页。与之相对应，李鸿章对各省关反而颇有体谅，尝称：“惟恐各该处兼顾为难，虽解不足数，未肯遽予参劾。” 顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》第9册，第127页。过多强调中央权威的下降、地方督抚权力的上升，并不能完全揭示海防专款长期短解的根源所在。

（責任编辑：陈炜祺）

Abstract： Zongli Yamen launched the great debate on sea defense in 1874， whose purpose was to consult with local governors and central authorities for raising special coastal defense funds in serious financial difficulties. However， owing to traditional fiscal concept， most participators were not prepared to reform financial revenue and expenditure for coastal defense construction. They shifted the blame by passing the fundraising issue to central government and putting forward some idealistic proposals to be against positive fiscal policy such as increasing salt tax etc. at last， Zongli Yamen only made a perfunctory effort to raise special coastal defense funds in the mainstream financial ideals. As a result， the special coastal defense funds had indicated the payments in arrears for shortage of financial resources at the very start. It is not likely to clarify the shortage of special coastal defense funds by paying more attention on the local authoritys rising before the first Sino-Japanese war.

Keywords： Special Coastal Defense Funds； Consultation； Zongli Yamen； Local Governors