比较与启示：中美大型体育场馆公共财政补贴的对比研究

王玉珍，邵玉辉，杨 军

随着我国社会经济的快速发展，尤其是2008年北京奥运会后，国家相继出台了《全民健身计划（2016—2020年）》《“健康中国2030”规划纲要》等一系列政策，人们健身、休闲、娱乐的意识和需求不断提高。2014年，国务院下发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》明确提出，至2025年人均体育场地面积达2 m2，体育公共服务基本覆盖全民，这使得大型体育场馆在城市、国家中的社会价值和经济价值日益凸显。我国大型体育场馆，一般伴随着大型赛事的举办而兴建[1]，当前大型体育场馆的融资模式、运营管理和补贴策略等方面存在严重不足。在美国，大型体育场馆因其在城市重建、恢复社会价值、助力经济增长等方面所起的重要作用而被广泛关注。基于此，美国各级政府在设计、建造和维修体育场馆方面均提供大量的公共财政支持，其公共财政拨款力度逐年增大，拨款数额不断升级，补贴方式呈多元化趋势发展。据统计，1950—2010年，美国修建了234座（其中一半是1990年后修建的）新型的专业体育场馆，总成本达590亿美元，其中，来自国家和地方政府的补贴约为363亿美元，相当于总投入的61.5%[2]。2007—2016年，美国四大职业体育联盟（NFL、NBA、MLB和NHL）增建14个专业体育场馆，平均每个赛季至少有一个新体育场馆投入使用。历经几十年的发展，美国体育职业化发展愈加稳健，在大型体育场馆公共财政补贴方面积累了丰富的经验。我国自“十三五”公共体育普及工程实施方案出台后，在如何建设、运营好新时代体育场馆方面给众多利益相关者提出了挑战，运用比较分析、文献资料等方法，对中美大型体育场馆公共财政补贴进行深入的比较分析，梳理、探寻中美大型体育场馆公共财政补贴的理路。借鉴美国成功的经验，以期对中国大型体育场馆公共财政补贴相关研究提供有价值的参考，促进其在建设和运营中实现良性发展。

1 中美大型体育场馆公共财政补贴的驱动力比较

1.1 美国大型体育场馆公共财政补贴驱动力

1.1.1 体育成为城市经济发展的引擎 塑造城市（包括居民）与球队集体认同感身份，对职业体育的发展至关重要，如果一个拥有优秀球队的城市成为更适合人们工作和公司选址的地方，那么球队在某种程度上便成为该地区发展的经济引擎，这也是众多城市斥巨资吸引或挽留球队并提供巨额补贴的重要原因。印第安纳波利斯市（Indianapolis）就是一个典型的例子，从20世纪70年代开始，通过为美职篮步行者篮球队和小马足球队修建新型体育场馆，实施引进新兴运动队和保留原有运动队的策略实现了该城市重建和兴盛的目的，并最终成为全美业余体育的中心城市。也正是从那时起，该城市的人口持续增长、就业率稳步提升，城市竞争力得到了极大提升。

另一个以体育重振城市的代表是巴尔的摩卡姆登棒球场（Camden Yards）。B.W.HAMILTON和P.KAHN[3]的研究指出，每年只需700万美元的投资成本，卡姆登棒球场就可为马里兰州带来1 100万美元的高额回报，不过，为了使该棒球场持续为该州带来可观的经济收益，巴尔的摩市政府规定，每位市民年度上交税收中的15美元用于支持该市金莺球队的建设和运营。基于兴建体育场馆为城市带来的巨大经济效益和社会效益，各级政府对体育场馆的修建或改建进行公共财政补贴，不失为一种有利于城市长远发展的战略选择。

1.1.2 体育联盟的垄断权加大了公共财政补贴力度 鉴于运动队带来的巨大经济效益，在美国几乎每个城市都希望拥有一支属于自己的球队。然而，由于职业联赛对运动球队数量的限制，每个城市都拥有自己的球队是不可能的，这就造成了球队供不应求的局面。当每一个渴望拥有一支球队的城市竞相争夺球队时，城市必须为引进球队或保留现有球队做出一定的努力。

一个俱乐部通常只能为一所城市提供服务，因此，俱乐部只会选择愿意为其支付最高费用的城市。同时，由于俱乐部可以在联赛组织机构批准的条件下离开主办城市，另择它市，因此若一个城市想要留住已有的球队继续为其创造效益，该城市也要满足俱乐部所需费用的要求，否则俱乐部宁愿转向愿意支付更高费用的城市。众所周知，美国四大职业体育联盟不仅掌控遴选比赛举办地的权利，而且也对新加入球队的遴选具有话语权，联盟举办表演赛目的在于吸引更多的城市举办赛事。其中，美国职业橄榄球大联盟（National Football League，NFL）在扩充联盟球队时，多伦多、洛杉矶和休斯顿竞相参与争夺联盟特许经营权，最终休斯顿以50 700万美元的体育场馆补贴费用的优厚条件获得成功。可见，体育联盟的垄断性是城市争夺球队支付费用的竞争根源，这些费用与体育场馆的政府公共补贴费用具有趋同性，也正是联盟的垄断性驱使各州及地方政府加大对体育场馆的公共投资力度，不过这种带有垄断性质的补贴费用常以租赁、新建体育场馆等形式，而非现金形式呈现。

1.2 中国大型体育场馆公共财政补贴驱动力

对相关资料进行梳理发现，有关我国大型体育场馆公共财政补贴驱动力方面的研究非常少，从国家政府部门颁布的相关文件我们系统的总结出，中国政府对大型体育场馆公共财政补贴的驱动力可以总结为经济效益和社会效益。

1.2.1 经济效益驱动 2014年，国务院出台《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，表明近年来国家政府对体育产业的发展给予了极高的重视和支持。大型体育场馆是推动体育事业发展的基础，是体育产业发展的重要抓手，也是我国政府推行体育公共服务的重要平台。近年来，全国各地掀起的体育场馆建设热潮，不仅为大型体育场馆的发展提供了丰富的开发资源，更成为大型体育场馆发展的催化剂，随着越来越多的社会资本允许进入体育产业，我国的体育场馆业将有更加广阔的发展空间。

社会发展日新月异的今天，体育在拉动地区经济增长、缓解就业压力、提高城市竞争力等方面的作用日益凸显。大型体育场馆不仅在承办高水平国内、国际大型赛事，促进城市或国家对外政治、文化交流，吸引外来投资，带动地方经济发展等方面极具价值，也日益成为城市和地区社会、文化、体育事业发展的物质基础和完善城市功能的重要条件（城市再生运动的重要内容，促进城市和社会发展的物质载体，城市和地区体育事业、文化体育产业发展的物质前提，完善城市功能、提升城市形象的基础条件），在推进城市化进程（加快城市扩张速度，提升城市基础设施建设速度，加速城市人口的聚集，促进区域间的动态平衡与发展）中发挥着重要作用[4]。大型体育场馆已经成为城市文化不可分割的一部分，成为一座城市的标志和象征。

1.2.2 社会效益驱动 习近平总书记在党的“十九大”报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而涉及到全民健身领域则表现为，人们日益增长的体育与健康需求跟运动空间严重不足之间的矛盾。我国大型体育场馆大部分都是为了筹备和举办大型赛事而兴建的，由于受经济基础和体育事业发展水平的限制，绝大多数的大型体育场馆不可能像发达国家那样进行产业化运营模式，从而导致大量大型体育场馆闲置的局面。

为了解决人们日益增长的体育与健康需求，跟大型体育场馆闲置这一矛盾，我国政府仅在2018年就相继出台了《大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法》和《体育总局办公厅关于发布2018年中央财政资金补助的大型体育场馆名单的公告》（简称《公告》），《公告》公布了2018年进行补助的1 277个大型体育场馆名单，并指出将9.3亿元补助资金统筹用于大型体育场馆向社会免费或低收费开展基本公共体育服务项目所需支出[5]。

对大型体育场馆进行公共财政补贴，不仅可以满足广大人民群众对健康和日益增长的精神文化生活的需要，而且也为各类大型集会、经贸展示和文化交流提供了良好的场所，更为我国社会主义体育事业的持续、快速、健康发展奠定了坚实的基础。

1.3 比较分析

1.3.1 中美两国民众对体育的认知差异 在美国，体育不仅是塑造个性的最佳手段，也是向人们传授价值观的一种独特方式。参与体育运动被认为是造就“优秀美国人”的重要途径，职业运动员往往被认为是“楷模”和“好品格”的代表。美国人坚信，体育运动对其身心健康和日常生活有着不可替代的积极作用。M.THARP[6]指出，91%的美国人认为体育参与有助于人们与来自不同民族或种族的人友好相处，84%的人认为体育活动有助于商界人士取得成功，77%的人认为体育可以帮助人们成为更好的父母，68%的人认为体育运动能帮助人们更好地与异性相处。体育运动（尤其是职业体育）在千百万美国人的日常生活中扮演着不可或缺的角色。人们更关注报纸上有关体育部分的内容，晚间新闻的体育类内容占用了大量的广播时间，许多地方电台制作或播放内容也以体育类节目为主。

体育运动在美国人生活中的巨大作用部分原因还在于体育在美国教育中的重要性定位。从幼儿园直至高中、大学，每个学生都会经常性地参加体育活动，高中和大学里进行的许多重大事件都是围绕体育运动展开的。美国大部分节日都伴随着重大的体育赛事，正是缘于人们对体育的热衷，使得政府官员们可以开辟新的公共财政补贴方式用于资助体育场馆的建设和维修。

由于受传统文化的影响，中国民众对体育的认知经历了体育无用论—体育是国家政治—体育为健康的变化过程。在我国几千年的历史长河中很难发现“体育”的影子，这主要“归功”于统治阶级对广大人民群众思想的有效控制。时至今日，仍有很多人认为体育“不务正业”“三教九流”，家长不愿意自己的孩子从事体育事业；学校里，体育也是可有可无的边缘学科。建国后，国家大力发展竞技体育，随着举国体制的实施，运动员在各级国际赛事上摘金夺银，培养出了一大批奥运冠军、“民族英雄”，在当时的民众眼中，体育就是金牌至上、为国争光的政治事业。随着我国社会经济的快速发展，人们生活水平有了极大提高，生产、生活方式都有了很大变化，各类肥胖、心脑血管疾病等现代文明病日益困扰着人们的生活，人们开始对体育进行重新审视。2008年北京奥运会，是中国民众对体育认知的转折点，体育为健康，而不再是跟自己无关的事情。民众迫切的健身需求，日益成为我国各级政府对大型体育场馆进行财政补贴的驱动力。

1.3.2 中美两国政府对体育场馆的定位差异 美国体育历经百余年的发展，政府对大型体育场馆的定位非常明确，即产业化，目的是发展职业体育、推动竞技体育、满足国民文化生活的需要，进而推动社会整体经济的发展。美国体育是在市场经济环境中诞生的，其发展也同样遵循了市场内在逻辑。美国职业体育发展初期，大部分的大型体育场馆建设和运营资本都来自于私人，美国政府很少有对其进行财政补贴的相关政策。直到20世纪中期，随着美国职业体育的迅速发展，社会对大型体育场馆产生了更高的需求，与此同时，私人已经无力承担大型体育场馆建设、运营的巨额费用，只有借助政府公共财政的力量才能保障其顺利发展。美国政府通过对大型体育场馆进行财政补贴，不仅解决了职业体育和体育产业发展过程中存在的问题，推动了地区经济的发展，也满足了民众的体育热情，提高了对自己城市、国家的认同感。

中国政府对大型体育场馆的定位则经历了由产业性—产业性与公益性兼具的变化过程。自1990年北京亚运会成功举办以来，国家及地方各级政府热衷于申办国际、国内大型体育赛事，为成功举办相关赛事，同时向世人显示我国改革开放的伟大成就，各级政府争相兴建数量众多的大型体育场馆。随着2008年北京奥运会完美闭幕，国内争相承办各级赛事和兴建大型体育场馆的热潮逐渐褪去，大型体育场馆的赛后使用和运营日益成为各级政府挥之不去的一块心病。初建场馆之时，中国政府将大型体育场馆定位于产业化运作，承办体育赛事和发展职业体育，然而事实证明，在当前的中国，以大型体育场馆促体育赛事、发展职业体育的路径是行不通的，仅仅依靠举办体育赛事和职业体育运作远远满足不了大型体育场馆运营、维护、维修等方面的巨额费用。大型体育场馆只得闲置不用。2008年北京奥运会，为中国群众体育的快速发展拉开了序幕，中国群众体育的发展空前高涨。面对一边是大量体育场馆闲置，另一边广大民众苦于无处健身的现状，政府为了发挥公共服务职能，对大型体育场馆的定位进行了重新调整，由发展职业体育向群众体育转型，即从产业性转变为突出公益性，政府对大型体育场馆进行的财政补贴，既满足了全民健身的需求，同时也保证了大型体育场馆的正常运转。

通过上述分析可以看出，尽管中美两国对大型体育场馆进行补贴的驱动力有所不同，但两国政府都十分重视大型体育场馆在城市现代化建设、职业体育的发展和满足群众体育文化中的重要作用。

2 中美大型体育场馆公共财政补贴模式比较

2.1 美国大型体育场馆公共财政补贴模式

20世纪60年代，美国普通体育场（馆）的造价约为2 500万美元，到70年代之后，该数额上升至约5 500万美元。据现有文献统计，1970年之前，美国70%的新建体育场馆来自于国家公共财政补贴，截止到1990年，该数据提高至84.5%[7]。J.SIEGFRIED等[8]指出，1990—1998年，美国专业体育设施建设的平均成本为2亿美元。1990—1999年，美国公共财政每年用于修建体育场馆的投资数额为1.221亿美元，2000年，该数据上升到1.655亿美元，这还仅仅是政府对体育场馆建设的公共支出，尚未包含其他如设备维护、修缮等附加补贴费用[9]。有研究指出，2000—2006年间，美国新建一项体育设施的建筑成本近4亿美元[10]。2016年的一项研究发现，2000—2014年间美国为4项主流专业运动（足球、棒球、篮球、曲棍球）建设或翻新的45家体育场馆花费将近280亿美元[11]。被世人广为关注的几个美国职业橄榄球体育场馆建设项目，如为达拉斯小牛队、纽约喷气机队和巨人队修建的体育场馆，以及新建的纽约扬基体育场馆，建造费用均超过10亿美元（见表1）。

表1 美国部分大型体育场馆的建设成本及公共财政补贴情况Table 1 Public Subsidies for Major League Sports Facilities

一般情况下，美国大型体育场馆的公共财政补贴主要来自当地纳税人的税收，J.L.BAST等[12]指出，政府每年划拨1 000多万美元（来自当地纳税人收入）用于资助体育场馆建设。总体来看，美国政府主要通过以下4种方式为场馆建设提供补贴：（1）借助公共融资为场馆建设提供补贴；（2）以优惠价格（低租金或零租金形式）租赁给俱乐部使用；（3）直接支付现金为场馆建设提供补贴；（4）利用免税债券为场馆建设进行融资。

2.1.1 公共融资模式 公共融资，主要指政府利用不同的税收计划为设施建设提供补贴，包括一般税收收入、门票税等。美国大型体育场馆公共融资主要涉及公众为体育场馆的建设和维护支付的费用。

通常，美国联邦纳税人通过对体育场馆建设资金的利息减免支付部分补贴。随着美国体育产业的迅速发展，体育场馆的规模不断扩大，功能更加多样，体育设施日趋专业，为满足这一系列的需求，公众支付的该部分费用随着时间的推移也在逐年增长。当今体育场馆不再仅仅是运动员参加比赛、争相角逐的场地，巨大的电视屏幕、可伸缩看台座椅和一系列的音频和视频效果等设施的创新极大地推动了体育场馆建设的成本。

对俱乐部而言，通过扩建体育场馆增加利润的能力是非常有限的，为了寻求体育场馆效用的最大化并探求新的收入来源，俱乐部只得不断扩大场馆活动范围，并增加独特的设施以吸引更多的人群到体育场馆。显然，体育场馆不再是一个单纯打比赛、看比赛的场所，俱乐部已设法将其他收入来源引入体育场（馆），如豪华包厢、豪华座椅、场内餐厅、俱乐部博物馆、纪念品销售和球迷购物中心等，这些反过来又增加了场馆建设的公共补贴开支。

2.1.2 优惠租赁模式 20世纪80、90年代，由于体育场馆建设和维护费用持续增加，美国政府对俱乐部实施优惠租赁政策以提高俱乐部的公共补贴规模，从而达到持续创收的目的，显然，该政策不仅解决了政府公共补贴的燃眉之急，而且也大幅提高了体育场馆的经营收益。优惠租赁模式下的公共补贴，既包括俱乐部以低租金甚至零租金方式获得体育场馆的使用权，也包括体育场馆的维修费用由政府承担等。如新建的科米斯基公园（Comiskey Park）就是一个典型的例子，该公园是芝加哥白袜队与伊利诺斯州政府签约的一个租赁项目，基于租赁条款协议，白袜队每年须向芝加哥市政府支付1美元的租金，伊利诺斯州体育设施管理局（The Illinois Sports Facility Authority）获取俱乐部赛事转播和宣传标示所得收入的35%（共计超过1 000万美元），而芝加哥市政府则承担体育场馆的保险费以及所有修缮费用（超过50万美元）[13]。以此为利益制衡，球队和政府之间彼此受益，相互牵制，共同发展。

鉴于体育场馆建设及维护成本费用高昂，没有政府的财政补贴，愿意租赁体育场馆的俱乐部几乎寥寥无几。同时，若体育场馆成本（包括可变成本和固定成本）全部由承租体育场馆的俱乐部承担，政府不提供任何补贴，那么政府和俱乐部达成的租赁协议机会也会大幅减少。基于该利益博弈，政府和俱乐部在协定租赁条款时，都会考虑到员工费用、资金投入成本和融资成本等。通常情况下，政府比俱乐部承担更多体育场馆的固定和可变成本份额，而这些费用主要用于对俱乐部的补贴。假如政府不支付这些费用，俱乐部就得自己买单，最终结果将随着体育场馆修建规模、设施更新和功能拓展，俱乐部无力为此支付巨额的费用，进而导致俱乐部走向破产，而俱乐部破产无论是政府还是俱乐部都是不想看到的结果。考虑到俱乐部的可持续发展，以及体育场馆为本地带来的社会效益，部分费用支出只能由政府承担。

优惠租赁的公共财政补贴政策在美国虽然早已有之，但是在整个20世纪60、70年代，美国职业体育俱乐部和政府签订租赁协约的例子却门可罗雀，而且租约的条目内容也比较简单[14]。直至近几年，俱乐部与政府之间签订租约的案例才大幅增加，不过，现行的租赁协议中政府不仅承担更多的成本费用，而且条目更加细化。如在巴尔的摩市卡姆登棒球场（Camden Yards）和马里兰州场馆管理中心（Maryland Stadium Authority）签署的租约协议中，明确规定该州场馆管理中心拥有卡姆登棒球场的所有权，金莺队只拥有该球场的租赁权。该州场馆管理中心拥有对场馆的所有权，是以将场馆出租给金莺队并承担场馆设施投入资本和后期维护费用为前提的。据相关资料显示，该州场馆管理中心每年需支付近2 000万美元用于卡姆登棒球场的场地运营和其他资本投入（包括维修费用约600万美元），而金莺队每年只需支付约600万美元的租金，连同马里兰州场馆管理中心每年通过税收所得的500万美元，为州场馆管理中心与金莺队签署租约协议以及支付900万美元的财政补贴提供了最基本的保障。总的来看，政府跟俱乐部所签订的租约条款对俱乐部更为有利[15]。

2.1.3 显性补贴模式 显性补贴模式，主要是指市政府或州政府以财政资金直接拨付的方式为俱乐部（或球队）提供资助或支持，以吸引其他地区的俱乐部（或球队）转到该市或州，或者使本地的俱乐部继续留在此地的一种公共财政补贴形式。在一定程度上，显性补贴不仅可以提高公众的社会福利，还利于城市人居环境的改善。相比其他公共财政补贴模式，尽管此种方式使用频率较低，但它在美国体育设施公共财政补贴中却是由来已久。如匹兹堡市政府当年为了留住匹兹堡海盗队（位于宾夕法尼亚州匹兹堡市的美国职棒大联盟球队），不得不向购买该队的投资者集团拨款1 500万美元使其放弃购买该棒球队。此外，该市还出资500～1 000万美元用于维持球队的正常运营。显性补贴模式不仅用于支持体育行业的发展，而且同样可以适用于扶持其他行业的发展，如加拿大蒙特利尔市和魁北克省提供3 300万美元的现金支持，以帮助投资集团投资世博会，这2个城市尽管提供巨资的资金支持，但是几乎没有得到任何回报，它们唯一的目的就在于保证大型投资集团不会迁移出本地区。同样的情况在美国费城也有发生，1986年，费城市不仅向费城人队（美国职棒史上相当古老的一支球队）支付100万美元购买外场记分牌，而且还承担由于宽银幕记分牌给球队带来的所有债务（截止至2002年，该费用数额为每年74.5万美元），此外，该市还同意为费城人队支付150万美元以抵消该球队过去几年在宽银幕记分牌上的费用支出[16]。

2.1.4 免税债券模式 美国州政府和地方政府并不是对大型体育场馆进行公共财政补贴的唯一来源。美国联邦政府也经常会通过发行免税债券的方式资助体育场馆的建设和维护。免税债券，主要指联邦纳税人支付低利率所得税或免缴利息所得税的一种债券，发行该类债券的目的主要是政府为了吸引投资者投资于公共事业或公共基础设施建设。部分美国体育场馆的建筑费用以发行免税债券的形式筹集资金，联邦纳税人为这些低利率债券买单。相比普通有价债券，该类债券购买者在免缴收入所得税的优惠条件下，可以预测投资额的收益，从而可以更好地预测和规划未来的现金预算。对于发行债券的政府来说，州和联邦税收可以通过这种方式获得正常税收以外的资金来源，因此，与提高纳税人的收入相比，此类债券更受纳税人的欢迎。

在过去25年里，美国发行的这类免税债券的利率一度低至2%～4.5%，由此为俱乐部带来相当可观的补贴供给。如一座由政府发行免税债券融资2亿2 500万美元修建的体育场馆，俱乐部从中可获得7 500万美元的补贴，而政府税收大约损失4 700～9 400万美元[17]。通过发行免税债券，为场馆建设提供财政资助的例子举不胜举，如联邦政府通过发行免税债券每年为巴尔的摩金莺队提供200万美元的财政补贴；纽约洋基队2009年斥资25亿美元完成场馆重建时，其中17亿美元来自纽约市发行的免税债券。自2000年以来，美国四大职业体育联盟新建、改建了45个大型体育场馆，其中36个场馆得到联邦政府不同额度的财政补贴（部分以免税债券的形式提供），据估计，为这些体育场馆发行的免税债券总额为130亿美元[18]。2000年以来，美国联邦政府为四大职业体育联盟新建、重修的体育场馆提供的联邦免税债券的补贴见表2。由于美国民众不断对联邦政府斥巨资补贴大型体育场馆提出质疑，近年来政府的财政补贴力度有衰减的趋势，导致大型体育场馆补贴锐减的另一个原因则是，联邦政府从发行免税债券获得的收益越来越低，只得从其他渠道提高联邦政府的收入。在1986年《税收改革法》（TRA86）中，国会一度试图取消对体育场馆的联邦税收补贴。

表2 2000年以来联邦政府以免税债券形式为部分场馆建设提供的补贴/百万美元Table2 Tax-Exempt Bond Subsidies for Various Stadiums，since 2000/million dollars

2.2 中国大型体育场馆公共财政补贴模式

2008年北京奥运会后，随着我国体育产业的快速发展和民众对公共体育设施的需求日益增长，作为开展体育活动物质载体的体育场馆随之进入快速发展期。在此过程中，大型体育场馆的资金来源逐渐趋向多元化，除国家财政拨款，社会捐赠、公私联合资本投入、银行贷款等也充实到大型体育场馆的建设中。为盘活场馆资源，更好地满足群众健身需求，从2014年起，中央财政设立专项补助资金，统筹用于支持和鼓励体育部门所属大型体育场馆向社会免费或低收费开放，主要用于支持大型体育场馆日常运行维护、能源费用、设施设备更新、运营环境改善、群众日常健身、公益性体育活动举办、免费或低收费开放等。补助资金包含补贴资金和奖励资金2部分。其中补贴资金对体育场馆向社会免费、低收费开放给予适当补贴；奖励资金对体育场馆提高公共体育服务能力、提升服务质量和服务水平给予适当奖励；补贴标准根据体育场馆向社会免费、低收费开放后基本公共体育服务情况及成本支出情况，并结合体育场馆的类型和规模等因素核定[19]。

据统计，2014—2018年间，中央财政已累计安排补助资金44.3亿元，利用财政补助推动大型体育场馆免费或低收费开放政策执行以来，我国大型体育场馆的运营管理效益、整体开放率和服务水平明显得到了提升，第6次全国体育场地普查显示，我国大型体育场馆的开放率达到87.65%（见表3）[20]。

表3 2014—2017年我国部分省市大型体育场馆中央财政补助情况Table3 Financial Subsidy for Large Stadiums in Some Provinces and Municipalities of China from 2014 to 2017

根据已有资料和数据显示，中国大型体育场馆公共财政补贴模式主要分为票价补贴和健身卡、券补贴2种。

2.2.1 票价补贴模式 2018年颁发的《大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法》（财教〔2014〕54号）中明确要求，享受补助的体育场馆应对学生、老年人、残疾人等免费或低收费开放，这为消费者持票才可以进入场馆参加健身活动带来了福音，这种直接对消费者个人进行补贴的方式最大程度地发挥了政府财政补贴的效应。目前，我国很多省市都在积极践行该种补贴方式。

长沙市遴选出45个游泳场馆，从2018年7月10日—8月25日（共47天）集中对全市中小学在读学生免费开放，每天集中开放时间为14:00—18:00；补贴的额度及总额为，按游泳人次进行补贴，每人次小时补贴为6～10元（平均为8元），一个暑期基本每个场馆补贴总额为10万元左右，财政总共安排450～500万元左右[21]。南京奥体中心，根据不同场地实际情况对不同场馆制定免费或优惠开放计划，并对具体的开放时间和收费价格变更进行了公布（见表4）。

表4 南京奥体中心体育馆优惠情况一览表Table4 Preferential Situation of Nanjing Olympic Sports Center Stadium

2.2.2 健身卡、券补贴模式 免费体验券、卡的发行和实施，是当前政府部门推行惠民政策的重要方式，主要是指政府依照体育场馆的数量、开设的项目、接待观众人次等，编制切合实际数量的健身卡（券）和体验卡（券），以优惠或免费形式提供给周边民众。此种方式不仅为公众提供了一种更便捷、更经济地享受体育场馆服务的机会，而且也方便于政府对财政补贴进行测算和统计。发行一定数量的免费健身卡、券，既可以通过限定券的使用时间错开节假日运动高峰期，又因政府财政为此埋单，从而在某种程度上缓解了体育场馆运营难题。目前，浙江慈溪学校体育场馆已采用健身卡核算公共服务的数量，并取得了一定成效[22]。广西壮族自治区通过限量发放免费或低收费健身卡券、分时段免费和低收费开放、举办免费公益性体育赛事等多种方式，实现了向社会公众免费和低收费提供体育健身场地和服务[23]。2018年，江苏五台山体育中心健身项目免费券发放见表5

表5 2018年江苏五台山体育中心健身项目免费券发放一览表Table5 Free Vouchers for Fitness Events of Wutaishan Sports Center in Jiangsu Province in 2018

目前，我国部分省市尝试向社会公开发放一定数额的“全民健身卡”，持卡市民可在规定的任一家体育场馆参与运动健身，持卡者除了享受政府补贴的费用，还将享受体育场馆的最低折扣，甚至免费，这是一种更便利、更实惠的新型运动健身消费方式。如江西省南昌市于2018年上半年发放1万张“全民健身卡”，持卡市民可在覆盖本市的24家体育场馆享受免费或低收费服务，这种全新的补贴方式真正实现了“零门槛”，满足了群众体育消费需求。

2.3 比较分析

2.3.1 补贴程序 美国政府对大型体育场馆进行财政补贴通常以法令条文的形式加以确定，并接受最高法院的监督。大型体育场馆通常在建设前，场馆所在社区通过民众投票征得同意后，提交州立法单位审核通过，确保对大型体育场馆财政补贴的合法性，州政府按照场馆建设所需资金，根据本州的税收和财政收支情况进行不同的补贴。在场馆运营中，场馆经营单位在核算相关费用（如维修保养、员工薪资、门票收入等）收支情况后，向州政府提交财政补贴申请，州议会审查其财务记录并提交州最高法院确定是否投放补贴及财政补贴的额度。

中国政府一般按照场馆的功能用途、服务类型、所属性质等，对新建大型体育场馆实施中央或地方全额或差额补贴。在场馆运营过程中，只有体育部门所属大型体育场馆可以上报本省（市）体育行政部门，经过公共服务考核和运营综合评价，由省体育局连同财政部门遴选符合公共财政补贴的场馆名单，推荐到中央财政部，最后由国家财政统一下拨补贴经费。这种看似由下而上的经费补贴选拔方式也存在一些不尽人意之处：（1）可提供公共体育服务的市场化运营体育场馆并不在资金范围内；（2）为了满足补助资格对体育场馆座位数的要求，部分场馆在开放过程中存在虚报座位数、搞形式主义等现象。为了遏止这种情况的进一步蔓延，从2018年起，中国政府对大型体育场馆的补助资金从看座位数量开始，向体育场馆的公共体育服务水平、群众满意度倾斜，但是如何对其进行量化考核仍是摆在学界和政府面前的一大课题。

2.3.2 补贴类型 美国对大型体育场馆的公共财政补贴类型较为多样，从实施减税、免税政策，到推行优惠租赁、现金补贴。在职业体育发展的不同时期，根据球队或俱乐部的需求，美国政府适时调整对大型体育场馆的补贴政策和补贴类型。对美国政府而言，这样做不仅可以减轻俱乐部或所属球队的财政负担，使其更好地创造体育经济价值，而且也可以间接为本地区创造社会效益。除了财政补贴之外，美国政府对于大型体育场馆的税收方面也采取了许多优惠政策，针对大型体育场馆的优惠税收政策不仅有效地保障了公共财政投入的回收，同时也维护了纳税人主体的相关权益。与之相比，中国政府对大型体育场馆的财政补贴尚处于尝试或试验阶段，补贴形式单一，缺乏一定的灵活性，补贴力度以及补贴标准有待进一步商榷。目前，主要以补贴资金和奖励资金的形式下发给各省市部门，由各省市部门根据场馆运营状况并结合本地实际，制定切合本省的大型体育场馆补助资金使用办法，覆盖面也有待进一步扩大。另外在税收方面，我国目前对体育场馆的税收采用跟文化产业相同的标准，缺乏相关的优惠政策，这就使得本来就运营困难的大型体育场馆更加步履维艰。

2.3.3 补贴效果 在美国，职业体育与美国民众的生活息息相关，大型体育场馆是维系社区居民和职业联盟球队的重要纽带。同时，大型体育场馆的兴建及其对周边区域的溢出效应为聚合不同的城市利益主体和部门提供了可能，市政当局利用职业体育的影响力以及兴建大型体育场馆作为留住高端人才的一种方式；通过大型体育场馆搭建城市中心的“宜居”环境，可以帮助私营企业、慈善机构及公共部门形成合力，共同促进城市的可持续、活力发展。美国克利夫兰和印第安纳波利斯职业体育，通过组建“城市＋体育”联盟战略，在城市改善和更新中起了重要作用。S.MARK等[24]指出，职业体育带来的收益在印第安纳波利斯城市经济发展中只占1.1%的份额，对纽约经济发展的贡献仅为0.09%。虽然总体来看，体育产业在城市的经济发展中所占份额并不明显，但是职业体育在推动城市旅游、休闲娱乐、基础设施建设方面扮演重要的角色，职业体育及其大型体育场馆对城市的影响更多体现在社会和文化方面。时至今日，美国在大型体育场馆的建设和运营等方面采取财政补贴政策获得了丰富经验，取得了巨大成功。美国4大职业联盟的运营堪比当今世界职业体育运营的典范，这一切成就的取得都要归功于美国政府对大型体育场馆进行强有力的财政补贴政策。

中国政府对大型体育场馆的财政补贴最初以发展竞技体育、承办国内外大型体育赛事为目标，逐渐转向全民健身领域。在此过程中，我国城市大型体育场馆的建设和日常运营投资通过乘数效应参与到城市经济增长模式中，如亚运场馆基础设施直接投资为60.6亿元，……对广州市GDP的拉动为178.77亿元，提高个人GDP增长1 780元，提高广州市财政收入为14.67亿元，拉动就业人数增长约14万人[25]。不仅如此，大型体育场馆在增强城市活力、改善城市形象、提高城市消费水平等方面所起的作用有目共睹。王钊等[26]认为，公共财政补贴措施对广州市公共体育场馆公益性开放服务效率推动作用明显，但是当前的免费、低收费开放服务模式已不能满足民众对公共体育服务内容和质量的要求，优化或创新当前的财政补贴模式，以迎合民众对大型体育场馆服务内容和质量的需求已提到议事日程。

从以上分析可以看出，中美两国政府对大型体育场馆财政补贴既存在相同之处，同时也有很大差异。相同之处主要表现在：两国大型体育场馆的发展都依赖于国家的重视程度及支持力度，尤其体现在发展速度和发展质量上。中美两国在经济发展层次、体育发展水平、体育管理模式等方面的差异，使得两国政府大型体育场馆公共财政补贴的驱动力、补贴模式和补贴效果等各方面存在较大差异，中国政府在大型体育场馆的财政补贴带有强烈的公益性，美国政府对大型体育场馆的财政补贴则具有鲜明的产业性。

2.3.4 差异分析 中美两国对大型体育场馆的财政补贴存在较大差异，究其原因，两国经济发展层次、体育管理模式、体育产业发展差异等是关键所在。

美国是世界上最发达的国家之一，人均收入高，社会保障体系完善，人们崇尚体育赛事体验，付费健身、运动是其消费理念的一部分。改革开放以来，尽管中国经济一直保持高速发展态势，并成为世界第二经济大国，然而我国人均收入却仍旧不及世界平均水平。加之受传统文化影响，绝大部分中国人宁愿把钱存入银行或购买房产，也不会选择花钱运动，更不愿意为了一场球赛而自己掏钱购买高价门票。由经济水平引致的消费理念的差异，使得两国政府在履行政府公共职责时，制定迥异的政府公共服务政策，进而导致政府购买公共服务的模式、机制等存在差异。

体育管理模式差异，美国现代体育是以“市场、民间、政府”三分体制为架构的，从美国体育管理的运行机制和制度化交换关系中可以发现，个人和社会组织两者的交换关系在美国体育发展中起着最重要的作用。得益于这种机制，美国体育场馆业逐渐发展壮大，最终成为当今美国体育产业中一支重要的产业门类。由于长期受计划经济的影响，中国政府一直把体育当做国家事业，包括大型体育场馆在内的体育事业全部由国家统一管理，即政府管理型的体育管理模式。根据新制度经济学理论，我国大型体育场馆的建设、运营，直至财政补贴，都是政府主导下的强制性制度变迁，进而演化为政府垄断性制度。虽然近年来，中国一直在进行体育管理体制方面的改革，在政事分开、政企分开等方面做出一些尝试和探索，然而至今没有真正建立起理想的组织建构和运作模式，这也正是我国大型体育场馆在建设、运营和补贴等各方面存在诸多问题的根本原因所在。

体育产业发展差异，每个人享有体育活动和体育教育的权利已经在美国社会达成共识，并被纳入国会相关法案。美国体育经历了现代化过程中自然发育过程，并基于个体的体育需要和民间力量推动而加以发展壮大，历经百年的产业发展，美国体育衍生产业得以专业化发展，产业规模极其庞大，是世界体育消费的引领者。体育市场化发展跟中国体育的发展方式有着天壤之别。新中国成立以来，中国体育从无到有，始终带有强烈的政治色彩，政府在体育的发展中起着至关重要的主导作用。在很长的一段时期，中国体育就是一个政治符号，跟普通国民没有什么切身关系。改革开放后，尤其2008年奥运会后，上至国家助力体育发展的相关政策，下至民众的体育消费意识，都促使我国体育产业获得了巨大发展。但中国体育产业真正走上快车道则始于2014年国务院46号文的出台，当前中国体育产业规模较小、产业结构失衡、运行管理不足等问题实属情理之中，作为体育产业重要构成之一的体育场馆，短短几年的发展与百年发展之久的产业大国存在差距也就不足为奇了。

3 美国大型体育场馆财政补贴对我国的启示

3.1 加强大型体育场馆公共财政立法建设

美国政府对大型体育场馆进行财政补贴，通常以法令条文的形式加以确定。政府对大型体育场馆实施补贴，先由选民（城市或郊区）投票决定政府是否应资助大型体育场馆，投资收益率是选民最关注的问题，如西雅图城市选民认为，除非政府补贴30年期国债的收益率，否则不予西雅图超音速队及其女队风暴队提供资金补助[27]，选民投票通过后，再辅以立法使公共财政补贴大型体育场馆的政策合法化。不过，对大型体育场馆进行财政补贴以立法的形式确定遭到了部分政府部门，尤其是税务部门的强烈反对。早在2005年1月，美国税务联合委员会发布研究报告，建议制定一项法律，使免税债券几乎不可能用于职业体育领域。但时至今日，无论众议院还是参议院都没有真正引入立法来达到这一目的。以法规形式确定对大型体育场馆进行财政补贴不仅体现在大型体育场馆融资建设方面，还反映在场馆运营过程和场馆财政补贴的绩效评估中。州最高法院享有对大型体育场馆公共财政补贴的监督权，各个州议会有权调查公共资金用于帮助建造大型体育场馆的财务记录。

反观中国，从大型体育场馆的选址建设到运营过程，我国民众对其既无知情权，亦无参与权。中国政府对大型体育场馆进行补贴时，整个补贴申报流程带有极强的行政指令性。2014年，我国开始实施对大型体育场馆进行公共财政补助，至今已经走过5个年头，但从目前的立法难以找到相关的内容或规定。同时，作为一项与民众生活空间、健身需求紧密相连的事业，民众对大型体育场馆的服务内容、服务质量、场馆类型和补贴要求等有更深的认知，若缺乏广大民众的积极参与，政府对大型体育场馆的补贴是否落到实处、有无补到“刀刃上”将是未知数。因此，改变中国政府对大型体育场馆的财政补贴无法可依、无法可循的状态，使民众拥有更多的财政补贴知情权、参与权，切实行使其表达权和监督权应该纳入国家以及各级政府思考的范围。

3.2 健全大型体育场馆财政补贴多元供给模式，建立合理的投资回报机制

随着体育产业的迅猛发展以及我国综合国力的提升，我国大型体育场馆建设经历了政府全额投资—差额拨款—民营资本介入3个阶段。近年来，体育场馆的投资主体日益呈现出多元化发展趋势，民间资本逐渐成为大型体育场馆建设的一股生力军。据悉，2016年仅江苏省就安排4.7亿元体彩公益金作为引导资金，带动全省场馆建设总投入约200亿元，该省体育产业发展专项资金6年累计投入1.6亿元，用于扶持场馆运营与利用以及举办赛事活动[28]。但是，由于我国人口基数大，人均体育场馆面积相对较小，大型体育场馆供给与全民健身战略的目标要求和人民群众日益增长的体育需求仍存在一定的差距，大型体育场馆经费投入依赖政府财政投入的局面尚未彻底改变。因此，引导社会资本参与大型体育场馆的建设和运营管理就显得愈加重要。当前，我国部分大型体育场馆建设采用PPP、BOT、财政补贴加自筹和海外华人捐款等模式，这在一定程度上促进了场馆融资模式的多元化，有效缓解了政府财政负担和投入不足难题。在社会资本注入大型体育场馆建设和运营时，为保障投资者的合理收益，需充分发挥价格机制的关键作用，合理确定价格收费标准、运营年限等；另外，体育场馆的建设还应特别注重场馆附加价值的开发，如北京工人体育场周边餐饮娱乐设施齐全，而“鸟巢”周边商业开发则相对滞后，同样是PPP项目，工人体育场更加重视场馆附加价值的开发，从而最大限度地减少了政府和投资者直接承担的成本，同时也有效地保障了投资者的收益。建立合理的投资回报机制是一项十分复杂的系统工程，不可能一蹴而就，政府在给予大型体育场馆一定补贴的同时，更多地让利给社会资本，激发社会资本参与的热情。

3.3 实施定向调控，提高政府宏观财政补贴政策的精准性

2015年7月10日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在主持召开的座谈会上明确提出：“更加精准有效地实施定向调控和相机调控”。定向调控的目的在于破除长期实施的“一刀切”财政政策模式，着眼于政策实施的现实效果，提高政府宏观调控的实际效益。实施定向调控，提高政策的精准性，明确财政补贴政策目标，扩大财政补贴覆盖面，在东部、中部、西部地区为区域进行中央财政补贴差异化补贴的基础上，进一步细分地区并实施差异化补贴策略，有重点地选择区域性事关民众健身的大型体育场馆进行补贴供给，尽量降低市级、县级政府的补贴额度，以减轻地方政府特别是欠发达地区地方政府的财政负担。

3.4 加强政府对体育场馆财政补贴的效益监管，优化体育场馆资源配置

体育场馆补贴作为支撑体育产业和群众体育事业发展的重要手段，对实现全民健身战略起着举足轻重的作用。当前，我国大型体育场馆兼有公益性和商业性的特点。为此，首先政府应提供类型多样、设施齐全、功能繁多的场馆以满足大众健身的需求。对于体育场馆所有者和经营者而言，场馆财政补贴不仅是其票价收入以外的重要收入来源，也是保障场馆可持续运营的重要抓手；对于政府而言，合理的体育场馆补贴机制不仅可以使场馆补贴额度维持在政府可承受范围之内，也是增强城市场馆竞争力的有效保障。其次，在财政支出的机制上，不仅设立体育场馆设施建设专项投资基金，还要积极探索从政府财政补贴向政府购买服务方式的转变，充分体现我国大型体育场馆公益属性与市场内涵的有机结合，按照市场化进行运营和管理，充分挖掘相关资源，开展形式多样的经营和服务，坚持以体为本，公益为先，保障体育场馆的有效供应和促进场馆服务水平的提升，最终实现大型体育场馆资源在体育产业领域的优化配置。

3.5 发挥市场在资源配置中的作用，引导大型体育场馆的产业化运营发展

由于我国的体育管理模式、体育发展条件和人均体育场地占有量等方面和美国存在一定的差异，导致两国政府在体育场馆财政补贴的效果和模式方面存有差异。美国体育场馆的建设和运营管理实施的是产业化运作方式，其产业归属明确，产业定位清晰，由此引致各级政府对大型体育场馆的财政补贴具有鲜明的产业特性。我国政府在“以人为本”的执政理念引导下，对大型体育场馆财政补贴，其公益性特征更为凸出，产业属性特征偏弱。从长远来看，在当今大型体育场馆日益产业化的时代，我国大型体育场馆若要在国内、国际市场上具有较强的竞争力，就应充分发挥市场导向的积极作用，审时度势，构建良好的场馆市场结构、采用灵活的场馆运营策略、优化场馆资源配置以发挥其对全民健身的支撑作用。