生态环境监管体制改革的法治化路径

刘洪岩

生态环境监管是国家生态环境治理体系的重要内容。按照十九大提出的“依法行政”最新要求，在加强生态文明组织建设同时，更要明晰政府生态环境监管主体职能，建立和健全生态环境监管体制，依法公平公正、专业透明、责权分明地实施环境监管。这既是提高生态环境监管有效性的必然要求，也是提升政府生态环境治理水平、切实转变职能、促进生态环境监管依法行政的必然要求。

当前生态环境监管的主要问题

长期以来，生态环境监管职责部门职权分割，监管权分散，受地方利益掣肘、执法不力问题严重制约着监管部门对环境违法行为的综合管控。

我国生态环境监管实行的是“统一监管与专项监管”相结合的监管模式。按照监管对象的不同，分为环境污染防治监管、资源保护监管和生态保护监管。环境保护部主要负责环境污染防治監管，其他监管分属于国土资源、城建、交通等20多个相关行政主管部门监管。生态环境监管权的“多龙治水”和“分散化”治理体制，导致了生态环境监管“碎片化”、监管分工冲突和“执法内耗”现象，甚至加剧了生态环境的破坏和恶化。

地方生态环境监管实行“地方政府为主、上级环监部门为辅”的双重领导体制。各地环监部门的人、财、物受制于地方政府，上下级环监部门只有松散的业务指导关系。由此导致上级政令难通、地方环监执法严重弱化，极大地影响了生态环境监管的社会权威性和公信力。

生态环境监察队伍素质水平参差、执法装备不足、执法手段落后、信息化水平有限，执法能力总体水平不高。部分监管部门执法队伍缺乏经费保障，对治理目标“以罚代管”，靠征收排污费维持日常运转，严重损毁了执法队伍的公众形象和执法的公正性，无法真正独立地进行环境监管和环境执法。尽管中组部曾授予上级环保部门对下级部门人事任免方面的一定建议权和协商权，但这无法从根本上避免地方保护主义对环境监管和行政执法的干扰。

生态环境监管体制法治化改革思路

生态环境监管体制法治化改革通常围绕“改进和优化监管目标”展开。按其监管对象和目标设定的不同，改进和优化的方式通常分为“效率型改革”和“活力型改革”两种。

“效率型改革”通常是设定一个单一的监管目标，然后通过强化目标分解的方式自上而下逐级推进。“效率型改革”强调治理权的集中统一，一切行政资源都要服务于预先设定的目标，且很容易在短期内实现目标治理的期望效果。但其弊端是会扰乱正常的社会生产和生活秩序，最终生态环境监管效率可能会不进反退。有些地方政府不适时发动的“环保运动”即属于该类型。

“活力型改革”强调的是自下而上，充分调动国家、社会组织和公众各阶层的全员参与，充分发挥全体人民的智慧和力量，依法稳步推进治理顶层设计和系统化建构。该种改革模式的益处是能获得持久的、副作用比较小监管效果，但弊端是见效缓慢，需要一个系统的组织领导和高效率的科学实现机制。

根据党的十九大精神，生态环境监管体制改革既要关注绿色发展和生态保护的长远大计，又要着力解决当下突出的环境问题；一方面需要“活力型改革”的顶层设计，另一方面也需要“效率型改革”立竿见影的治理效果。这就决定了未来我国生态环境监管体制法治化改革必须选择“活力+效率”的模式。

“活力+效率”模式既可充分发挥顶层设计的组织优势，又可发挥市场化治理政策工具的高效优势。这种模式能够从人与自然和谐共生的“生命共同体构建”价值维度出发，按照生态环境保护治理的自然规律统筹监管职责分配和事权划分，规划和设计生态环境保护的大部制；以“人类命运共同体”构建为价值指引，兼顾生态保护与污染防治，统筹协调国内与国际环境治理。故此，我们应以生态环境监管体制法治化改革目标为指引，用法律制度的规范指引强化生态环境监管的有效性和正当性，完善生态环境监管体系的科学性和规范性，增强生态环境监管方式和监管手段创新性和实效性，提高我国生态环境治理的法治化和市场化水平，更好践行“依法行政”的环境行政法治理念，推动“法治政府”构建。

生态环境监管体制法治化改革方向

生态环境监管体制的法治化改革须秉持“机构职责权限明晰、行政程序依规合法、监管执法追责有序”的基本原则。要在现代环境治理法治体系框架下，将一系列制度措施用科学立法加以夯实，用正当执法加以推进，用公平司法加以保障，最终实现生态环境治理体系的不断完善、环境执法效能的持续提高、环境行政违法司法追责不断改善，为打好污染防治攻坚战，实现生态环境根本好转奠定法治基础。

2017年至2019年是我国生态环境监管体制法治化改革目标推进的攻坚阶段。具体而言，要根据党和国家法治政府建设和依法行政的社会治理目标要求，逐步构建和完善以监管机构职能法定为主体，监管规则公正透明、监管程序正当独立、社会监管多元并举的“一体三位”的生态环境监管的法律保障体系。

监管机构职能法定的法治化，就是着力解决监管机构的法律地位不明和职责范围不清的问题，通过职能法定提高生态环境监管机构的法律权威。以2015年颁布的新《环保法》为基础，逐步完善生态环境监管的组织立法，适时推出《生态环境监管组织条例》，依法合规地确立各监管主体的职责权限，明确中央和地方生态环境监管事权和监管职能。

监管规则公正透明的法治化，突出解决生态环境监管无法可依的积弊。近年来，我国不断修订污染防治、资源保护和生态保护的各类单行立法，并以中央名义发布一系列政策建议，及时推进环境立法的立、改、废工作，以适应监管机关有法可依和依法行政的法治化要求。

监管程序正当独立的法治化，重点解决监管机构法律地位不独立，监管执法能力差，人、财、物等诸多方面过度受制于地方政府，问责机制不健全，信息公开程度不够，环境目标责任与考核制度不健全等问题。为此，我国近年来不断完善资源管理的“党政同责”，以及“领导干部自然资源资产离任审计”等相关立法，以适应监管正当独立的法治化需要。

社会监管多元并举的法治化，重在保障新《环保法》规定企事业单位、社会组织、公民个人生态环境保护社会监管参与权、信息获取权和建议权的实现。为此，有些国家（如俄罗斯等国）颁布了专门的《公民参与程序法》，为社会参与权的实现提供专门的司法保障。我国目前类似的立法仍属空白，虽然部分单行环境立法规定了公民参与权内容，但由于缺乏相关程序性立法保障，社会参与权往往得不到落实。

（作者为中国社会科学院法学研究所生态法研究室主任、研究员）endprint