国际法治理念下的“一带一路”倡议实施

文/韩秀丽

习近平新时代中国特色社会主义思想中的“国际法治观”无疑应成为“一带一路”倡议实施的指导理念。推动“一带一路”国际关系的法治化是中国的必然选择。在国际法治理念的指引下，相应的“一带一路”国际法治原则和规则才会得以发展，从而顺利实现“一带一路”倡议的宏伟蓝图。

韩秀丽 厦门大学法学院教授、博士生导师

“一带一路”倡议于2013年提出以来，越来越受到沿线各国的积极响应支持及国际社会的高度关注，目前“已经有100多个国家和国际组织参与其中”。尤其是“一带一路”倡议写入了联合国安理会决议和联合国大会决议，这意味着“一带一路”倡议成为国际社会公认的全球性公共产品，也使“一带一路”倡议取得了无可置疑的正当性。对于“一带一路”倡议的实施，不仅中国学者从法治的角度建言献策，外国学者也从全球治理的高度予以阐释。“一带一路”倡议的实施对外面向国际社会，因此离不开国际通行话语——“国际法治”这一理念。

作为一个法律术语的国际法治意涵

法治概念缘起于国内，并随着国际社会的发展，而成为国际社会追求的有效治理手段和理想治理状态。早在20世纪50年代末至60年代初，国际法治的概念就被提了出来。本世纪初，联合国大会开始强调国际法治议题，将其视为国际社会的基本价值和原则，号召在国际层面实施国际法治。

虽因发展程度和特征不同，不能完全套用国内法治的诸种要素或标志来衡量国际社会的法治状况，但法治社会的一些基本特征是可以共享的，例如，法律的普遍适用性，法律的至上性，社会主体在法律面前的平等性，争端解决机制的可获得性等。

作为一个伞状概念，法治包含多种面向，在多种情形下使用。从多个维度来考察，就可以衡量出国际社会法治水平的高低。显然，并非有条约存在就有理想的国际法治，即“良法善治”，因为法治并非仅仅是规则之治。法治也并非仅仅是限制威权的工具，因为在限制政府权力之外，它也保护政府的权利。法治也并非仅仅赋予私人权利，在私人享有权利的同时也要承担应尽的义务。其中，“良法善治”涵盖了国际法治的各个面向，统合了国际法治的静态与动态要求，无疑是国际法治的精神内核和应有内涵。在当前国际社会法治水平还比较低的情况下，国际法治始于各基础性要素的构建和不断完善，而所谓“完美法治”则只能是国际法治的应然状态。

进言之，国际法治理念意味着国际秩序需要以国际社会同意的法律规则来维护，需要加强国际法原则、准则与规则的建设和遵守，从而进一步在观念上促进对国际法治的信仰。国际法治也要求各国政府的权力，包括其国内法律，受到国际法原则、准则和规则的外部限制，必要时以国际执行来实现这种限制，以确保各国政府不武断地行使权力或滥用优势，因此公正的国际争端解决机制成为必要。而在私人于国际社会中影响越来越大时，也要承担相应的义务，最引人注目的是企业社会责任的兴起和发展。

国际法治与国内法治在互动关系中存在，在两级法治的互动关系中，国内法治的建设是推行国际法治的前提、基础和必经之路，不可能指望国内法治极差的国家能够在国际法治中表现良好，而国际法治也要通过国内法治去践行，国内法治水平低也是需要国际法治的原因之一，因为国际法治能为国内法治的建设提供更为广阔的视野和有益的启示，当然也包括外在约束。

我国“坚决维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序”，并积极提倡在国际关系中“遵守国际法和公认的国际关系基本原则，用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展”，反对在国际关系中搞双重标准，使国际法治沦为一国损人利己的工具，以实现国际秩序的公正合理。这里的国际关系不仅仅包括政治和外交关系，也包括经济关系，这句话无疑是对国际法治的一种恰如其分的重述和表达。

为最终实现两个层级法治的良性互动，在国内层面，我国提出和推进全面依法治国，在国际层面，我国努力追求国际法治建设话语权，积极参与国际法治进程，从而促进外部法治的完善。

概言之，国际法治是国际舞台上最具正当性的话语之一，也是中国应当重视和使用的国际法话语。因此，中国应尤其强调国际法治的理念，中国要提高运用和发展国际法规则的能力，增强中国的国际法软实力，而“一带一路”倡议无疑为中国践行国际法治提供了一个历史性平台和机会。

“一带一路”倡议实施的国际法治现状

“一带一路”倡议“重点面向亚欧非大陆，同时向所有朋友开放”。所以，“一带一路”倡议并不限于64个沿线国，对其他愿意参加合作的国家也是开放的，北欧国家、拉美国家、南太平洋岛国及非洲国家都纷纷响应“一带一路”倡议，也受到中国的欢迎，这似乎也可以称之为“一带一路”+。“一带一路”倡议的关注不局限于亚洲及周边国家的共同发展，但是，“一带一路”沿线国无疑是该倡议的重点。

从现实来看，我国主要从两个方面来促进“一带一路”倡议的国际法治：一是设立服务于“一带一路”的金融机构；二是订立服务于“一带一路”的国际条约。

（一）设立服务于“一带一路”的金融机构

通过亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank， AIIB)、丝路基金(Silk Road Fund，NSRF)、金砖国家开发银行（BRICS Development Bank）、亚洲金融合作协会（Asian Financial Cooperation Association, AFCA）等组织和规则建设，中国推动和引领构建了“一带一路”金融体系和金融法治。

亚洲基础设施投资银行的投资方向是基础设施，截至2017年12月19日，亚洲基础设施投资银行的正式成员已经达84个，涵盖了“一带一路”沿线国家，其贷款对象也包括“一带一路”国家。金砖国家开发银行于2015年7月正式开业，营运两年来，已经批准了11个项目，承诺贷款总额达30亿美元。一方面，按照其章程规定，金砖国家开发银行的成员也有突破金砖五国的可能，另一方面，金砖国家开发银行的资助不限于金砖国家，还包括其他发展中国家，当然也涵盖“一带一路”沿线国的基础设施建设。

作为政府间国际组织，无论是从组织结构，还是从投票权的设计上，以上两个组织都体现了平等、公平合理和效率原则。不同于发达国家主导的世界银行、IMF等国际货币金融组织采取的加权投票制，其实际上造成的是大国对小国在决策过程中的不平等。而且，从两个组织的治理来看，法治的理念和作用贯穿于项目审批、申诉处理机制和环境社会框架等方方面面。

成立于2014年的丝路基金并不是一个国际组织，而是一个致力于为“‘一带一路’框架内的经贸合作和双边多边互联互通提供投融资支持”的中国国有有限责任公司，因此其强调遵守中国和投资所在国家和地区的法律法规，强调遵循国际通行的标准和准则，强调可持续发展和履行社会责任。

作为2017年“一带一路”国际合作高峰论坛成果之一，亚洲金融合作协会是区域性国际非政府、非营利性社会组织，由中国银行业协会负责实施筹建，以加强亚洲国家和地区金融机构的交流、合作和金融资源的融通和整合，并广泛吸纳区外同类机构加入，响应和支持“一带一路”倡议。由于成立不久，亚洲金融合作协会的治理规则和情况有待观察。

（二）订立服务于“一带一路”的国际条约

“积极推进自由贸易区”国家战略是“我国参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台”。与“一带一路”倡议的实施衔接，我国的自由贸易区战略“立足周边、辐射‘一带一路’、面向全球”。

2017年我国分别与“一带一路”沿线国格鲁吉亚、马尔代夫签署了自贸协定，还签署了优惠贸易安排性质的《亚太贸易协定第二修正案》，其中，中国—格鲁吉亚自贸协定已于2018年1月1日生效。与“一带一路”沿线国已签署的自贸协定还有中国—新加坡、中国—东盟、中国—东盟（“10+1”升级版）、中国—韩国、中国—巴基斯坦等自贸协定。

2017年我国正式启动了与摩尔多瓦的自贸协定谈判，目前正在与“一带一路”沿线国谈判的还包括：《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、中国—海合会，中日韩、中国—斯里兰卡、中国—以色列、中国—巴基斯坦自贸协定第二阶段、中国—新加坡自贸协定升级等谈判。2018年，商务部将积极推动这些谈判。其中，备受各界瞩目的《区域全面经济伙伴关系协定》谈判有望于2018年获得实质进展。该谈判的成员包括16个国家，除东盟10国、中国、日本、韩国、印度外，还包括澳大利亚和新西兰，所以基本上是“一带一路”沿线国。2017年我国还分别启动了与蒙古和巴勒斯坦的自贸协定可行性研究。目前正在进行可行性研究的还有中国—尼泊尔、中国—孟加拉自贸协定。我国也在推动亚太自由贸易区（Free Trade Area of the Asia-Pacific,FTAAP）的进程。2014年，APEC北京领导人会议通过了中方倡议的《APEC推动实现亚太自贸区北京路线图》，同意加快推进亚太自贸协定谈判。亚太自由贸易区的进展情况目前尚未可知。

在自贸协定之外，中国与“一带一路”沿线国的大部分国家有双边投资协定。其中，中国与伊朗、罗马尼亚、乌兹别克斯坦、俄罗斯、印度的双边投资协定中包含全面的投资者—国家仲裁条款。中国与东盟10国(印度尼西亚、泰国、马来西亚、越南、新加坡、菲律宾、缅甸、柬埔寨、老挝及文莱)的《中国东盟全面经济合作框架协定投资协定》也有此类条款。但是，《中国—土库曼斯坦双边投资条约》中无投资者—国家仲裁条款，其余35个双边投资协定中的投资者—国家仲裁条款规定了投资仲裁，但仅适用于征收补偿额争议。此类条款对中国投资者的保护有限，因为根据这一条款，只有征收补偿额问题才可诉诸仲裁，如果东道国政府违反其他义务，如公平公正待遇、国民待遇、最惠国待遇条款下的义务，则无法利用投资者—国家仲裁机制。投资者—国家仲裁条款的缺位和不足，以及老旧的实体条款使中国投资者无法在国际层面获得充分保护。另外，中国与“一带一路”沿线的11个国家(东帝汶、孟加拉国、阿富汗、尼泊尔、黑山、不丹、伊拉克、约旦、巴勒斯坦、拉脱维亚、波黑)尚无双边投资协定。当然，中国正在努力更新旧的双边投资协定，例如，2015年与土耳其签订了新的双边投资协定，中国也在努力与这些没有签订双边投资协定的国家商签此类协定。

从内容上看，中国与“一带一路”沿线国的国际投资协定与时俱进，越来越反映出可持续发展、企业社会责任、投资者保护和国家规制利益平衡等价值目标。

为了“一带一路”倡议的实施，中国税收协定谈判、签署进程明显提速，截至2017年底，中国已与50多个“一带一路”沿线国家签订了税收协定，未来将继续开展税收协定谈判。此外，我国已经同40多个国家和国际组织签署了经贸合作协议，“同60多个国家和国际组织共同发布推进‘一带一路’贸易畅通合作倡议”。

总之，在政府层面，我国的“一带一路”倡议实施是以条约、协定、备忘录、合作文件等形式进行的。在和平共处五项原则的基础上，我国已经同很多“一带一路”沿线国达成了务实合作协议、经贸合作协议，国际投资协定等，并将进一步扩大此类形式的治理架构。

提高“一带一路”国际法治水平的路径选择

完善国际法治可以从国际社会的价值取向、行为规范和组织结构等形式方面考虑，也可以从国际社会中的各种行为体来考虑，还可以从立法、执法、司法、守法等环节考虑。

在价值取向上，中国已经提出了“人类命运共同体”“正确义利观”“合作共赢”等理念来处理国际关系。作为“一带一路”倡议的“倡导者和推动者”，随着该倡议的切实实施，可以说，中国正在努力以“良法善治”推动新的国际秩序。“一带一路”倡议在精神、原则及目标方面恰是以上中国国际法治新理念的具体化：“一带一路”倡议以“共商、共建、共享”为原则；以“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”为指引精神，以“打造命运共同体和利益共同体”为合作目标。这些精神、原则及目标也反映了“一带一路”国际法治“良法善治”的本质特征。

可见，“一带一路”倡议秉持“自他二利”的大格局，不似美国的“一切以美国利益为中心”的狭隘自私。目前美国对待国际法治的态度是只要不符合美国利益，动辄即退出国际组织或协定，以极不负责的态度对待国际法治，以零和博弈的观念对待别国的利益，以醋意和敌意对待别国的发展。“一带一路”倡议也反映了中国“坚持多边主义，不搞单边主义”。未来，国际法治理念下的“一带一路”倡议实施中，中国应继续发挥国际法治的规则体系作用、话语体系作用，向国际社会展示坚持国际法治、致力共建“人类命运共同体”的大国姿态。

“一带一路”为中国迎来发展国际法治的历史机遇，也为中国运用国际法治维护和拓展国家利益、提升国际规则影响力等方面迎来了新的挑战和任务，中国要抓住历史性机遇，迎接前所未有的挑战。

提高“一带一路”国际法治水平的基础工作是创制、发展和完善“一带一路”的国际法规则体系，这当然需要“一带一路”沿线国家的积极和广泛参与，为此，发挥强大的外交影响力及为各国带来切实的经济利益不可或缺。通过发挥外交影响力，了解、沟通和对接各国的政策，继而订立国际法规则。“一带一路”倡议写入联合国决议是我国通过外交努力促进以国际法治保障“一带一路”倡议实施的重大成果。未来我国要更积极利用联合国这一国际法治建设的最高平台，促进“一带一路”国际法治的规则建设和实施。

为了具备提出公正合理的国际法规则的软实力，对于现有的“一带一路”国际法规则以及更加抽象的国际法理论，应当好好梳理和研究，这是进一步发展“一带一路”国际法治的出发点。同时，也要认真研究“一带一路”国家的国内立法、执法、司法和守法的情况，从而了解需要哪些方面的国际法规则来影响和约束不公平不合理的国内法，相应地在国际层面提高立法、执法、司法和守法的水平。

举例来说，“一带一路”倡议在实施过程中遇到的一个最大障碍是沿线国大多是高风险国家，债台高筑，政权不稳，国家治理能力欠佳，面临极端势力的威胁，社会动荡，法治水平低。具体来说，国有化、征用、战争和内战、革命、骚乱、民变、东道国受国际制裁、汇兑限制、腐败等风险在众多“一带一路”沿线国家都不同程度地存在，为了应对这些国内法治的不足，“一带一路”倡议实施的国际法治建设中，要加强金融机构的治理规则，以防范各种金融风险。另外，在以双边法治行动为基础，促进其多边化的基础上，要完善国际投资协定中的投资者—国家仲裁条款和提高其他实体条款的保护水平，以保护我国投资者的海外利益。目前，对于国际投资争端解决机制的走向存在政治化、司法化和完善化三种不同观点。国际法治理念下实施“一带一路”倡议，中国应是现行国际争端解决机制的维护者、改革者和建设者，中国要强调国际法义务的履行。

我国在国内全面依法治国，这与在国际社会提倡加强国际法治是相辅相成的，也是在国际法治理念下实施“一带一路”倡议的重要组成部分。中国环境保护部发布《“一带一路”生态环境保护合作规划》，建设“一带一路”生态环保大数据服务平台，与联合国环境规划署共同发布建立“一带一路”绿色发展国际联盟的倡议。这是一个很好的国内法治与国际法治互动的例子。国内法治建设中的成功经验也可以作为发展国际法治的基础。2006年联合国启动了“国内和国际法治”议题，相信国际法治理念下的“一带一路”倡议实施能为此提供中国的观念与行动方案，作出中国贡献！

“一带一路”倡议的实施顺应经济全球化趋势，有利于实现各国联动式发展，是为当前世界和区域经济和社会面临的各种问题寻找解决方案的新途径。“一带一路”倡议的实施为中国提供了利用和重构国际法治话语，引领国际法治的创设、发展和变革的重要机遇。“一带一路”倡议承载着伟大复兴的“中国梦”，这一梦想的实现需要国际法治的助力。