论紧急状态下行政权力的法律控制

摘 要 紧急状态在当前社会较为多发，由于各类紧急状态出现生往往没有预兆，难以防范，对行政权力的依赖也因此非常高。基于此，本文以紧急状态与行政权力概述作为出发点，分析运用行政权力应对紧急状态的原则、以法律控制紧急状态下行政权力的必要性等内容，并着重给出目前我国紧急状态相关立法的不足以及可行的强化建议，旨在通过分析明确状况，完善理论，更好的指导后续工作。

关键词 紧急状态 行政权力 法律控制 法律条文

作者简介：宋锐，河南科技大学法学院硕士。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.057

在面对紧急状况时，如何保障民众权益和社会财富免受损失，是各国、各地面临的共同任务。一般来说，应对紧急状态需要政府部门进行组织、执行，这对行政权力的运用提出了较高要求。总体来看，目前各国的紧急状态处理带有一定的共通性，这种共通性的突出体现是行政的高效率，随着时代不断发展，紧急状况和行政权力之间的矛盾也日益突出，分析紧急状态下行政权力的法律控制，对后续工作有一定的积极意义。

一、紧急状态与行政权力概述

（一）紧急状态概述

紧急状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件的危险状态，国家机关通常要行使紧急权力，对事件进行控制、消除安全隐患、降低社会危害、解除实际威胁，相关行政行为是按照宪法、法律规定的权限进行的。随着社会发展，紧急状态事件呈现逐渐增加的趋势，近年来，多发于战乱地区的自杀性袭击、各地的火灾，自然灾害等，均属于紧急状态 。

（二）行政权力对紧急状态的控制作用

一般来说，紧急状态出现后，各地的行政部门需要进行紧急应对，包括控制险情、疏散群众，善后处理等等。由于大部分紧急状态发生在公共场合，或者会造成较大影响，不可能依靠民众自发处理，而且资源调运、统筹组织等工作也是民众无法完成的，行政机关往往是应对紧急状态的核心。

二、运用行政权力应对紧急状态的原则

（一）适当原则

运用行政权力应对紧急状态的首要原则是适当原则。所谓适当原则，是指政府职能部门在行使行政权力时，要充分考虑紧急状态的级别，避免由于部署不当导致紧急状态无法得到有效控制，或者由于处理不当导致其他后续问题 。

（二）集中原则

集中原则是指行政权力的集中，其反应的核心是行政权力的高效行使，可以理解为“专事专管”、职权明确。此外，集中原则还包含资源、人力、财力方面的集中，当大规模紧急状态发生时，需要行政部门集中力量进行救灾、善后工作。如某地出现地震，应由政府部门组织救援工作，如果人力、物力等无法有效集中，势必导致救援工作难以进行。

（三）简化原则

简化原则是在应对紧急状态时，行政工作应是简单、直接、流程化、模式化的，从而最大程度上保证工作的效率 。

三、以法律控制紧急状态下行政权力的必要性

（一）保证行政行为合法

依法治国是我国的基本国策，“法制化”建设则是我国当前阶段的主要目标，行政权力是国家政府部门的主要权力，直接影响国家各项工作和社会生产生活，这要求一切行政行为必须在法律允可的范围内进行，应对紧急状态的行政权力同样如此。

（二）便于问题分析和追责

通过法律控制紧急状态下的行政权力，对于问题分析和追责有一定的作用，这种作用体现在规范化的工作流程、模式化的处理方式等方面 。

（三）避免权力滥用

权力滥用问题在各国行政系统中均是较为常见的，无论“三权分立”还是民主集中制原则，由于各类实际管理工作均要由行政机关负责，当紧急状态出现后，为求快速进行处理，在缺少法律支持的情况下，行政人员很可能出现权力运用不当或者权力滥用等问题。

（四）保障民众权益

以法律控制紧急状态下行政权力，能够有效的保证民众利益，使行政权力得到约束。大部分情况下，紧急状态下的受害群体都是普通民众，在进行救灾和善后等工作时，民众的权益也是相关部门关注的重点，在缺少法律控制的情况下，行政权力的运用不当很可能造成民众利益受损。

四、目前我国紧急状态相关立法的不足

（一）紧急状态的标准不明确

紧急状态的标准在我国较为模糊，除去大型自然灾害、火灾等情况下，其他情况如何加以界定，是法律控制需要注意的核心问题。比如我国至今没有一部完整统一的《紧急状态法》，紧急状态的界定以及处理方式仅在宪法和一些规范性法律文件中有所涉及，而且大部分是应对单一事件的。由于社会处于持续发展中，这些针对单一事件的法律条文往往不具有代表性，不能应对新情况，导致紧急状态出现时，无法采取具有合法性依据的应急处置措施，也难以建立统一的领导、组织、指挥系统，导致紧急状态无法得到有效控制。

（二）政府职能部门权责划分不明

“专事专管”是现代社会发展的一大趋势，也是政府部门行政权力运用的要求，在法律控制的基本前提下，需要明确进行政府职能部门权责划分，然而目前来看，我國没有专门的紧急状态管理机构，也缺乏统一应急协调机制，政府部门的分工不够明确，这些对于紧急状态的处理和控制十分不利。法律控制的基本追求是使行政权力合法、高效，更好的应对紧急状态，立法工作和实践工作的结合有助于清楚地划分上下级政府之间的权限、政府各部门之间权限，建立应对紧急事件的高效行政体系需要相关部门在后续工作中给予重视。

（三）没有足够细化的法律条文

细化的法律条文可以保证各项工作有法可依，紧急状态下的行政权力运用存在一定的特殊性，这更要求完善的、细化的法律条文作为支撑。比如上文所述的救灾款运用问题。如果在法律条文中明确规定救灾款的运用方式和比例，则可以有效防止人员擅用救灾款，也便于对不当行为进行追责。同时，细化的法律条文也有利于相关工作形成模式，流程化、规范化进行，确保法律控制下行政权力行使的高效率。endprint

（四）监督机制没有对应完善

紧急状态下政府行使行政权力具有集中性、简化性等特点，这意味着很多政令的下达可能是无法得到有效监督的。从立法监督上看，紧急事件发生后，为防止政府行政权力滥用，立法机关应对行政机关的一些行为进行全程监督。但目前我国应对紧急状态的法律并不完善，监督工作因此即没有明确的工作重点，也缺乏基本的法律依据，不利于紧急状态下行政权力的监督，政府可能在非法情况下扩大权力范围或者侵害民众利益，后续工作中需就这一情况思考解决办法。

五、强化紧急状态下行政权力法律控制的建议

（一）明确紧急状态的标准

紧急状态标准的明确，是法律控制下开展后续工作的主要要求和基础，后续工作中，首先应将“紧急状态”引入宪法，并尽快制定完整的、涵盖各方面情况的《紧急状态法》，使其与宪法相呼应，构成我国紧急状态法律体系的核心。以《紧急状态法》的制订为例，具体来说，应要求人员应用互联网广泛收集紧急状态的各类信息，并总结其发展趋势和特点，作为数据依據充实到《紧急状态法》中，并根据各地区的实际区别不断完善细节内容。《紧急状态法》应包括紧急状态标准、启动程序、民众以及行政机关的法律职责和义务、应急办法等等。尤其应注意的是，《紧急状态法》应给定民众权益的保护内容，避免行政权力滥用导致民权受损。

（二）明确职责划分

以法律控制作为基本要求，强化紧急状态下行政权力的核心措施之一是明确进行职责划分。上一小节给出了制定《紧急状态法》、将“紧急状态”引入宪法等基本建议，职责划分也可以在此基础上具体进行。首先，要求各地建立专门的“紧急状态应对办公室”，该办公室应独立在消防部门、公安部门之外，不具备行政权力，只进行紧急状态的捕捉和警报，并对行政权力的行驶进行监督，直接隶属于当地最高立法部门，做到“专事专管”。其次，要健全现行有关紧急状态的单行法律，特别针对现实社会中层出不穷的新情况，并将各类紧急状态与对应部门挂钩，如自然灾害应预警与气象部门形成联系，消防工作则主要由消防部门负责。总体来看，由于紧急事件所具有的基本属性是相同的，也应建立具有统一指导价值的法律文件，明确各部门职责划分的同时给出综合指导 。

（三）细化法律条文

有关紧急状态的法律条文目前来看并不完善，这给法律控制工作带来了很多不利影响，细化法律条文因此显得十分必要，除了上文所述的大数据收集分析法外，还可以将《戒严法》、《传染病防治法》等法律的部分条文作为参考，生成具有综合指导意义的法律条文，指导紧急状态下的行政权力运用。应用该方式时，需要明确参考法律和《紧急状态法》之间的差别，避免概念混用。尤其需要注意的是，法律条文的完善应注意保护民众隐私权，比如《传染病防治法》，在控制疫情时，对于被感染的民众应进行隔离治疗，但不宜随意泄露民众信息，使民众权利得到基本的尊重。法律条文的持续完善还可以通过开放法律平台的方式进行，政府部门可以在门户网站上设立交互平台，请民众就紧急状态下的行政权力运用献言献策，选取其中较有价值的作为立法工作的参考，持续完善法律条文。

（四）完善监督体制

监督体制的完善可以借鉴国外紧急状态制度，也可以建立层次化的监督体系使监督工作得到实际落实。对国外进行借鉴，主要包括紧急状态的宣布、防控机制的启动、事故原因调查和追责制度等，其参考价值应视社会发展实际水平而定。层次化的监督体系可以在当前阶段直接提升相关工作水平，应通过法律方式给予明确。立法机关应尽快出台法律，要求各地建立独立于现有监督机构外的紧急状态监督小组，并将小组与“紧急状态应对办公室”融为一体，选取一位领导人集中负责，下设各个监督部门，分别对应资金使用、物质分配、人员管理、预警机制等等环节，针对所有工作进行监督，使紧急状态下的行政权力在一定压力下行使，这一措施有助于控制权力滥用等问题，使法律控制落到实处。

六、总结

通过分析紧急状态下行政权力的法律控制，了解了相关基本内容。总体来看，行政权力有利于控制紧急状态，应用原则包括适当、集中、简化等。通过法律控制紧急状态下的行政行为，有利于保证行政行为的有效性，但目前我国相关立法工作较为滞后，监督也不完善，可以通过明确紧急状态的标准、明确职责划分、细化法律条件、完善监督体制等进行优化。后续工作中，应用上述理论有利于通过行政权力应对紧急状态。

注释：

余心怡. 暴恐突发事件下的行政应急权.中南民族大学.2015.

庞博. 恐怖活动突发事件中行政紧急权的规制.安徽大学.2015.

张祥凤.试论我国突发公共卫生事件中行政强制的不足与规制.华东政法大学.2014.

王君.突发事件中警察行政强制措施研究.安徽大学.2013.

吴昱江.紧急状态下的法治与行政特权——康德、施米特与洛克的理论局限.政法论坛.2017，35（2）.118-127.endprint