关于大力实施产业扶贫易地扶贫，增强农民造血功能的建议及复文

一、省、县、市应按照中央的要求，抓紧制定贫困地区特色产业发展规划，分级设立贫困地区产业投资基金，统筹使用涉农资金，实施产业扶贫的专项行动，重点支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业等。

二、以龙头企业为纽带，鼓励组建企业牵头、广大农户参与的农民合作社，发挥涉农龙头企业对农村贫困人口的组织和带动作用，强化其与贫困户的利益联结机制。

三、引进新业态、加快产业结构调整，突出一县一业、多县一业、一村一品产业推进行动，扶持建设一批贫困人口参与度高的特色农业基地。推动资源要素向主导产业聚集，打造具有地域生态优势、优质高效的主导产业发展基地。

四、支持贫困地区发展农产品加工业，加快一二三产业融合发展，让贫困户更多分享农业全产业链和价值链增值收益。

五、对异地搬迁的贫困户原有的宅基地、山林、承包地等资产要通过生态补偿或者退耕还林的方式补偿给搬迁农户，确保原有资产持续受益。规划搬迁地址应选择在交通条件、生活条件、发展条件相对较好的城镇周边。在配套建设新居时，明确一定的土地承包地，从事农业生产。对被征用的土地应该按照当城镇建设标准补偿给所属土地户，一次性解决补偿问题，确保搬得出、留得住、能致富。

六、通过易地扶贫搬迁发展优势主导产业，把设施农业作为农民增收致富的“重中之重”强力推进，把林果业作为农民增收致富的基础性支撑产业持续做强，把畜牧业作为农民增收致富的关键产业平稳发展，把中藥材产业作为农民增收致富的朝阳产业，把休闲旅游农业作为转型升级调结构的产业加快发展。

国家发展改革委复文

“十三五”时期，是全面建成小康社会的决胜阶段。为坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口与全国人民一道迈入全面小康社会，党中央、国务院决定，按照精准扶贫、精准脱贫要求，瞄准建档立卡贫困人口，充分尊重群众意愿，坚持易地扶贫搬迁与新型城镇化、农业现代化建设相结合，加大投入、创新机制，因地制宜、综合施策，通过“挪穷窝”“换穷业”“拔穷根”，确保实现搬迁一户、脱贫一户，从根本上解决约1000万建档立卡贫困人口的稳定脱贫问题。

一、关于支持贫困地区特色产业发展的问题

贫困地区大多自然资源丰富，具有特色产业发展潜力，但受经济、技术、人才、市场等多方因素制约，特色产业发展总体水平不高。党中央、国务院高度重视贫困地区特色产业发展，将发展产业作为脱贫攻坚的重要措施予以部署。2015年12月，中共中央、国务院印发实施的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）明确提出，要制定贫困地区特色产业发展规划，出台专项政策，统筹使用涉农资金，重点支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业等。按照中央决策部署，2016年4月，农业部、国家发改委、财政部、人民银行、林业局、旅游局等九部门印发《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见的通知》（以下简称《通知》），进一步理清了特色产业发展思路、总体目标等，明确要求有关行业制定出台实施意见、各省（区、市）成立特色产业精准扶贫工作领导小组，全力推动特色产业发展。为支持贫困地区统筹用好各渠道资金、凝聚脱贫攻坚合力，2016年4月，国务院办公厅出台《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，明确支持贫困县以脱贫攻坚规划为统领，统筹整合使用财政涉农资金，充分赋予地方项目资金安排的自主权。下一步，国家发改委将配合农业部、扶贫办等有关部门，按照《通知》和《意见》精神，加大对贫困地区相关行业部门的指导，在充分摸清贫困户生产经营情况，结合当地特色资源禀赋、产业现状、市场空间、环境容量等因素，帮助贫困地区因地制宜发展特色种养业、设施农业、传统手工业等产业，推动产业扶贫取得更大实效。

二、关于发挥龙头企业对贫困人口脱贫的带动能力

2016年11月，国务院办公厅印发的《关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》（国办发〔2016〕87号、以下简称《意见》）明确提出，完善财税、信贷、保险、用地、项目支持等政策，培育发展家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。引导龙头企业创办或入股合作组织，支持农民合作社入股或兴办龙头企业，发展农业产业化经营联合体。以土地、林地为基础的各种形式合作，凡是享受财政投入或政策支持的承包经营者均应成为股东方，并采取“保底收益+按股分红”等形式，让农户分享加工、销售环节收益。

下一步，有关部门将结合《意见》贯彻落实工作，充分发挥龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体作用，带动农业产业发展和贫困人口增收。一是鼓励和规范工商资本投资农业农村，继续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，积极引导工商资本投入农业农村，培育一批龙头企业，引导广大农户参与农业产业项目。二是健全产业链利益联结机制，引导龙头企业创办或入股合作组织，支持农民合作社入股或兴办龙头企业，建立贫困群众与经营主体稳定利益联结机制。三是加强农民合作社规范化建设，农业龙头企业转型升级，支持各类农业社会化服务组织发展，提高农业产业组织化程度，带动贫困人口脱贫。

三、关于支持贫困地区加快一二三产业融合发展

2015年，国务院办公厅印发《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号），对农村一二三产业融合发展进行全面部署，明确提出以市场需求为导向、以完善利益联结机制为核心，着力构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系。《指导意见》印发实施以来，各有关部门把农村产业融合发展作为推进农业供给侧结构性改革、促进农民增收致富和农村创业创新、建设社会主义新农村的重要途径，农村产业融合蓬勃发展，产业链条持续延伸，农业功能加快拓展，新型业态不断涌现，产业融合发展正在成为农村创新创业的热点和亮点，在促进农业增效、农民增收、农村繁荣方面的作用和效果日益显现。2016年12月，国家发改委印发《关于进一步做好农村一二三产业融合发展试点示范工作的通知》（发改办农经〔2016〕2869号），指导137个农村产业融合发展试点示范县进一步做好试点示范工作。2017年4月，国家发改委组织召开农村产业融合发展部门协同推进机制第一次会议，正式建立农村产业融合发展部门协同推进机制，部署2017年农村产业融合发展工作。endprint

下一步，国家发改委将会同有关部门扎实推进农村一二三产业融合发展工作，支持贫困地区发展农产品加工业，让更多贫困搬迁户通过参与农村一二三产业融合发展分享收益。一是指导地方落实好《全国农产品加工业与农村一二三产业融合发展规划（2016—2020年）》，切实发挥好产业融合发展对贫困地区和贫困人口的带动作用。二是指导地方从加强组织领导、强化业务指导、完善支持政策、总结推广经验等方面，扎实做好农村产业融合发展试点示范工作，发挥试点示范作用。三是充分发挥农村产业融合发展部门协同推进机制作用，加强部门沟通协作，共同抓好工作落实，努力推进农村产业融合发展再上新台阶、再创新佳绩，让搬迁群众更多分享农业全产业链和价值链增值收益。

四、关于搬迁户原有资产持续受益和安置区优化选址等问题

一是关于搬迁户将其原有宅基地、山林、承包地等资产通过生态补偿或退耕还林等方式持续受益问题。根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》（以下简称《规划》），易地扶贫搬迁原有宅基地具备还耕条件的，全部纳入城乡建设用地增减挂钩项目并予以优先安排，要用好用活增减挂钩节余指标省域内流转政策支持省级投融资主体偿还中央财政贴息贷款。为确保实现搬迁一户、脱贫一户，《规划》对建档立卡搬迁人口脱贫发展作了统筹考虑，特别提出“资产收益扶贫脱贫一批”，要引导建档立卡搬迁人口以农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权等折价入股专业合作社和龙头企业，带动建档立卡搬迁人口增收。此外，国务院办公厅于2016年5月3日印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）提出要探索建立多元化生态保护补偿机制，扩大补偿范围，合理提高补偿标准，稳步实现重要区域生态保护补偿全覆盖。下一步，国家发改委将按照《规划》有关要求，督促各地推进旧房拆除和宅基地复垦，用好用活城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内流转政策。对于确实难以复垦的宅基地，统一纳入退耕还林实施生态修复，并相应享受退耕还林补助政策。同时，指导各地积极探索通过承包地（耕地、山林、池塘等）流转、财政投入形成固定资产、水电矿产资源开发资产收益折价入股等方式增加搬迁群众财产性收入；按照《意见》有关要求多措并举推动生态保护补偿工作，支持生态保护补偿与易地扶贫搬迁有机结合，推动更多搬迁群众通过参与生态工程建设实现稳定脱贫。

二是关于安置区规划选址和搬迁户农业安置稳定脱贫问题。安置区选址，既要确保安全，也要以“有利脱贫”为条件。根据《规划》，集中安置区选址应规避滑坡、泥石流、地质断裂带等自然灾害隐患点，优先选择交通较为便利、基础设施和公共服务设施较为完善、产业发展具有一定基础的中心村、小城镇、产业聚集园区等地区。受安置区选址等因素影响，搬迁群众按照后续脱贫路径的不同，可分为农业安置和非农安置。2017年以来，国家发改委通过专题调研、稽查检查等工作发现，部分农业安置户出现了依赖原遷出区耕地资源、沿袭原有生产收获方式等问题，对此，国家发改委已向有关省份印发整改通知，要求各地科学做好安置区选址工作，立足安置区资源禀赋因地制宜选择产业，逐户逐人做好搬迁后续脱贫工作，确保“搬迁一户、脱贫一户”。下一步，国家发改委将把搬迁群众后续脱贫发展作为易地扶贫搬迁工作的重中之重，对于农业安置的搬迁户，国家发改委将指导各地优先解决好以自给自足为目的的蔬菜、肉类等自给型生产设施建设，有序组织临时务工，及时发放低保、养老、农业、生态补偿等政策性补助资金，保证群众在搬迁过渡期实现不愁吃、不愁穿。同时，指导和支持地方采取多种方式培育发展后续脱贫产业和转移就业工作，为搬迁群众长远发展和稳定脱贫打下坚实基础。

五、关于通过易地扶贫搬迁发展优势主导产业等问题

《规划》明确提出，要按照因地制宜、各具特色、产业化经营的思路，制定易地扶贫搬迁集中安置区产业发展规划，择优发展水果、蔬菜、茶叶、马铃薯、木本粮油、特色经济林、竹子、中药材、花卉、苗木等特色产业；科学规划种植、养殖业结构和布局，有序推进设施农业、设施养殖业，大力发展高附加值农林产品；积极推进规模化、集约化、标准化建设，在安置区培育家庭农林场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体，推进产业基地建设，形成龙头带基地、基地联农户、经纪人促流通的模式，完善利益联结机制，努力增加农民经营性收入。促进安置区农产品加工，提高农产品加工转化率。结合市场需求，加大农林业科技培训，科研机构、农林业技术推广部门对口建立技术示范点，并选派专业技术人员包点进户指导。

下一步，国家发改委在牵头推进易地扶贫搬迁工作过程中，将按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理机制，积极指导有关地方，因地制宜发展安置区特色优势主导产业，切实帮助搬迁群众做到“搬得出、稳得住、能脱贫”。

（具体承办单位：国家发展改革委地区司）endprint