以宪法史思维来看国家监察体制改革

【摘 要】 本文概述了我国监察体制的发展历程，基于宪法学思维分析了监察体制改革的重大意义，提出了以宪法学思维推进监察体制改革的对策建议：地方先行先试经过国家权力机关授权；实现监察全覆盖；重组产生相对集中的监察权；完善国家监察权力机构；修改《宪法》。

【关键词】 监察权；监察体制改革；权力分配；宪法思维

2016年11月，中共中央决定在北京、浙江、福建三个省市设立各级监察委员会，在机制体制建设和制度规划完善上先行先试、积极摸索实践，为监察委员会在全国推广积累宝贵经验。同年12月，全国人大常委会表决通过相关决定，国家监察体制改革的大幕正式拉开。

一、监察体制的发展历程

所谓监察，就是对国家机关及其工作人员的监督、考察及处理。如何让公职人员恪尽职守、廉洁奉公是一个关乎国家发展和民族复兴的重大课题，因此自古以来各国都高度重视监察制度的建设和完善。许多西方国家在实行分权制衡的同时，一并建立完善了监察专员制度。监察专员是独立的，不隶属于任何部门，其对行政权实施监督也是独自进行，且不受任何党派和社会团体的干涉和阻扰，涉及政府部门不当行政和违法行为的申诉和控告也是其职权范围，同时还依宪享有对相关情况调查、报告的权利及在案件处置中的建议权。议会或政府首脑负责监察专员的任命，并聽取其工作汇报，提出意见和建议。

古代中国的监察制度孕育于战国初期，经历了一段坎坷的发展路程，直到秦汉时期才开始初具规模，在中央层面设立御史台，以御史大夫为主官，负责监察百官；汉代的监察则以监察封疆大吏为主要对象；到了唐代，在御史台之下设立了互相制衡的台院、殿院和察院三院，形成一个完善严密的中央监察机制；明清时又改设都察院作为中央最高监察机关，拥有“大事奏裁、小事立断”的权力。在中国古代法典中，监察具有举足轻重的地位，《钦定台规》就是中国历史上一部极其详备的监察法规。而孙中山时期监察权又和行政权、立法权、司法权、考试权共同构成了“五权宪法”。南京国民政府设立监察院，行使弹劾和纠举审计权，并颁布实施了《监察院组织法》。

新中国的行政监察体制是在参考苏联行政权力框架的基础上建立起来的。建国初期，党中央决定在党的各级委员会设立纪律检查委员会作为党内的监督机关，并以《共同纲领》为依据和引领，在各级政府系统内，设立政府的监察机关，来监督各级国家公务人员，并督促其依宪依法履职，也在日常的监督巡视中揪出了一批违纪违法的害群之马。当时自上而下、“三位一体”的监督体系包括了政务院和各级人民监察委员会以及新设的人民监察通讯员制度，但监察部于10年后被撤消。

党中央在十一届三中全会做出了重新组建党的纪检机关的重大决定，1982年宪法又将全国的监察工作并入国务院和各级地方政府的工作职能中。行政监察机关也于四年后再度设立。1993年，中央纪委和监察部真正实现了“一套班子、两块牌子”的办公机制。合署之后的中央纪委对党中央全面负责，党内的纪律检查和政府的行政监察两项工作一手抓。纪委和监察部的合署办公改革是自上而下的，中央层面完成之后，地方紧随其后，一并推行了当地政府和上级纪检监察机关双重领导的体制机制。

很长一段时间以来，我国纪检监察监督与立法监督、司法监督、人民政协的民主监督等一起，会同检察院的反贪反渎、预防职务犯罪职能，在全面从严治党和依法治国中发挥了重要作用，但诸如监督职能边界模糊、缺乏权威、监督有死角等问题仍然存在。

二、以宪法学思维看监察体制改革的意义

全面依法治国是“四个全面”战略布局中的重要一环，国家监察体制改革则是其进程中举足轻重的一项政治改革，同时也是对十八届六中全会精神的再领会、再出发，在对现有的反腐败机构进行优化重组以及全面深化从严治党和反腐败斗争中，具有极其重要的政治意义和宪法意义。

身处全面依法治国的时代大潮，国家监察体制改革是现实的客观需要和历史的必然选择。依法治国基本方略于1997年被确立，在宪法原则中可执牛耳，具有整体性、全局性和长期性，其根本目标就是建设社会主义法治国家，其中构建科学严密的法治监督和保障体系，是重中之重。全面推进依法治国，一方面党要在宪法规范的总体框架下来实施一系列治国理政的举措和方略，另一方面党也要以党章为根本遵循，以党规为戒尺来管党治党，切实提高党的执政能力和执政水平。在全面依法治国和全面从严治党的关键时期，一系列党内法规的先后出台，为全党上下构建庞大的自我监督体系提供了坚强的制度支撑，真正做到了管党治党有章可依，依规进行。但要深入推进法治中国建设，从中央层面开始着手筹建国家监察委员会，优化整合现有的反腐败力量，形成自上而下、科学管理的国家监察体制和严密全面的法治监督体系已经时不我待。

新时代推进国家治理体系和治理能力现代化进程依旧形势严峻，国家监察体制改革正是加速此进程的金钥匙。中国共产党领导下实施的一系列制度体系就是我们所说的国家治理体系，当达到了依宪施政治国的高水平和高标准，某种意义上来说，就是实现了国家治理体系和能力的现代化。以国家监察体制改革为引领，运用好监察这把利剑，在党的领导和宪法规范的总体框架下将依宪治国和依规治党有机结合，建设一个真正全面覆盖所有公职人员的国家监察体制，将大大提升新时期依宪治国的能力和水平，也是建立完善具有中国特色的国家监督体系的必由之路。

基于新时期反腐败形势的严峻复杂，必须在宪法规范的总体框架下深入推进反腐倡廉建设，国家监察体制改革的出台显然是应有之举。审视十八大以来查处的发生在党内外的一系列违法违纪案件，可以看到的是，当前我国的行政监督体系依旧存在诸多不足和短板，如监督的制裁性不够、有效性存疑，在一些腐败高发领域监督仍然存在死角，对作为重点监督对象的一把手仍然缺乏行之有效的监督手段等。经过十八大以来“打虎拍蝇”的高压期后，腐败问题依旧不容忽视，随时可能反弹。在一些重点监督领域权钱输送、利益交换等传统腐败问题依然根深蒂固，严重动摇了党牢固的执政地位和国家坚实的政权基础。以宪法学思维为引领，结合新时期的新形势，让国家监察体制改革在宪法的轨道上有序运行，将为监察法律体系的建立完善构建强有力的宪法防护网，也为新时期的反腐败斗争提供了坚强可靠的制度支撑。endprint

三、以宪法学思维推进监察体制改革的对策建议

国家监察体制改革，是国家权力结构再次完善和反腐资源重新整合的过程，是党中央从中央层面做出的重大部署，要以宪法学思维推进监察体制改革，并适时修宪，使相关改革举措依宪依法稳步推进。

1、地方先行先试经过国家权力机关授权

党中央多次强调，重大改革要做到于法有据，主动服务改革开放和经济发展大局，做到依法改革、依法试点。监察体制改革已决定首先在三个省份试点，然而监察委员会的设立是一项牵一发动全身的重大改革，在试点之前要获得国家权力机关的授权，使其依宪依法。因此，在党中央决定设立监察委员会之后不久，十二届全国人大常委会便表决通过了相关决定，授予国家监察体制改革以尚方宝剑。

2、实现监察全覆盖

《行政监察法》中明確规定了各级监察机关依法行使行政监察的职能，依法对国家行政机关及行政体制中的工作人员进行监督，漏掉了一些行使国家权力的工作人员，监督存在死角。因此，应该在宪法规范的总体框架下，将监察范围从国家行政机关扩展到党内机关、各级国家权力机关、行政机关、司法机关、社会团体和民主党派机关的公务员，以及参照《公务员法》管理的人员，居委会、村委会的组成人员，国有企业、事业单位的行政管理人员和其他一切行使国家公共权力的人员。

3、重组产生相对集中的监察权

在目前宪法规范体系引领下的国家权力结构中，各级国家权力机关、纪委、行政监察机关和检察机关都享有对依法行使国家公共权力的公职人员的监督权。相关法律法规明确规定，各级地方政府在国务院的统一领导和协调下，有权管理本辖区内的监察工作。《刑诉法》也指出，检察院有反贪反渎、预防职务犯罪等相关职能。因此，在依法治国的时代背景下，要建立相对集中、绝对权威的国家监察机构，应将行政监察，反贪反渎、以及预防职务犯罪等各监察机构相关职能，重组成为相对集中的监察权，由各级监察委员会在宪法规范框架下集中行使。

4、完善国家监察权力机构

新时期提出的国家监察体制改革，是作为根本政治制度的人民代表大会制度下国家监察权力机构的补充和完善，绝不能落入早期“权力分立”的窠臼。各级监察委员会由同级国家权力机关产生，对本级国家权力机关和上一级监察委员会负责并受其监督。同时，对各级党委和地方政府有关监察部门和检察院有关机构进行重组和整合。

5、修改《宪法》

国家监察体制改革将整合各级政府机关的行政监察职能和各级检察机关的反贪反渎、预防职务犯罪职能，使之成为宪法权力框架下的监察权，这其中涉及到国家权力的重组和整合，已然主要是宪法领域的问题了。有学者直言：“要为改革试点成功后全面推开国家监察体制改革创制宪法根据，只能修改宪法。”[1]有鉴于此，应根据新时期监察体制改革的难点和藩篱所在，适时将修改宪法相关内容纳入监察体制改革进程，并严格依照法定程序修宪。

宪法权力框架下的监察权不属于任何行政系统，这点有别于传统的行政监察权，也不同于各级政府机关和司法机关的行政权、审判权和检察权；与西方监察专员的监察权和孙中山时期“五权宪法”结构下的监察权相比，兼具自上而下性和准司法性。

在宪法规范的总体框架下树立监察委员会的宪法权威，结合党章中关于各级纪律检查委员会权限和地位的规定，有助于融合国家行政监察与党内自我监督，使之发挥最大效能。因此，应对宪法中有关国务院和县级以上地方各级人民政府监察职能的相关条款适时进行修改，并考虑在《宪法》“国家机构”一章在中单设“监察委员会”相关条款，从而进一步理清各级监察委员会依宪依法监督行为的性质和各级党内外反腐败机构和监察委员会的宪法地位。

【注 释】

[1] 童之伟.将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略[J].法学，2016（12）.

【作者简介】

魏钊攀（1997-），福建安溪人，福建农林大学法学系在读学生.endprint