我国文化产业法律制度的反思与前瞻

张 军（华南师范大学城市文化学院 广东 佛山 528225）

促进文化产业又好又快发展，不仅关系到人们日益增长的精神文化需求和国家文化软实力的提升，还关系到整个国民经济的全面协调和可持续发展，特别是在经济新常态背景下产业结构的调整和经济发展方式的转变及战略性新兴产业的发展。法律对文化产业的促进、规范和保障是更为重要、更为基础的方式。它有利于构建良好的制度基础，形成稳定的制度体系和规范化的发展秩序，提升政策的推动实效，但不可否认的是，目前我国这方面的法规制度还存在许多问题。

在传统法律分类中，文化法并不是独立的，现在所说的文化法是以宪法为核心，横跨行政法、民商法、经济法、知识产权法等多部门多层次的调整文化关系的法律规范的总称。改革开放以来，我国文化法制建设开始走上制度化、规范化的轨道。经过多年努力，在调整社会文化关系和文化管理的一些重要方面初步做到了“有法可依、有章可循”。然而，由于文化产业在我国起步较晚，产业发展尚未形成新的学科体系，人们对文化产业的价值和发展的长远意义的认识还不深入，对于文化方面的保护和维权意识还比较淡薄。文化立法比较薄弱，文化产业发展缺乏强有力的法制规范和保障，产业政策还需要法律化。文化产业方面的法律和制度建设总体落后于文化产业实践的发展，甚至在不少方面存在着法律和制度的空白，出现无法可依的状况。因此，我国必须要加快文化产业立法体系建设，只有在法律和制度的保障下，才能为文化产业的发展提供一个公平有序的竞争环境，公正地解决文化产业发展过程中产生的各种纠纷，为文化产业发展提供法制保障。

建设现状：我国文化产业法律制度

1.文化产业法规制度的起步阶段

改革开放初始，文化还没有被赋予“产业”地位，国家政策基调还基本以管制为主。直到1982年，国务院颁布了《广告管理暂行条例》，以法规的形式开始对文化相关的行业进行管理。1985年，国务院转发国家统计局《关于建立第三产业统计的报告》，将文化艺术作为第三产业的一个组成部分列入国民生产统计的项目中，正式确认了文化艺术可能具有的产业性质，为文化行业产业化发展开启了新的篇章。1988年，文化部、国家工商局联合发布了《关于加强文化市场管理工作的通知》，不仅在政府文件中首次出现了文化市场的字眼，而且对众说纷纭的文化市场的范围、管理原则和任务等进行界定，从而结束了文化市场管理无法可循的局面。在1990年9月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国著作权法》，这是与我国文化产业发展相关的第一部重要法律。1994年10月27日第八届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《中华人民共和国广告法》，立法法中规定，上位法优于下位法，1982年国务院颁布的《广告管理暂行条例》同时废止，不再实行。

2. 文化产业法规制度的发展阶段

1998年文化部文化产业司的设立更是标志着我国政府正式将文化产业纳入政府工作体系。2000年国务院颁布了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》，比较系统地制定了鼓励我国文化产业发展的财政、税收和金融政策。除此之外，在这一时期，两个在文化产业发展道路上有里程碑意义的文件也相继出台。一是2000年10月，中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，第一次在中央正式文件中提出了文化产业这一概念，文化产业概念的提出标志着我国对文化产业的承认和对其地位的认可。二是2001年中共中央批准了中宣部、广电总局、新闻出版总署的《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》。2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国非物质文化遗产法》。

3. 文化产业法规制度的完善阶段

我国正式加入世贸组织之后，国际文化竞争日益加剧，文化产业的战略地位随之得以真正确立，尤其是党“十六大”的召开，标志着我国文化产业进入全面启动、快速发展阶段。目前，调整我国文化产业和文化事业的法律主要有《著作权法》《电影产业促进法》《文物保护法》《公共文化服务保障法》《非物质文化遗产法》，还有《旅游法》《广告法》《专利法》《商标法》《反不正当竞争法》《公司法》《合同法》《担保法》。国际公约主要有《巴黎公约》《伯尔尼公约》《保护非物质文化遗产公约》《保护世界文化和自然遗产公约》《保护和促进文化表现形式多样性公约》《世界知识产权组织版权条约》《世界知识产权组织表演和录音制品条约》。

在文化行政管理方面，国务院发布了若干行政法规，如《著作权法实施条例》《著作权集体管理条例》《博物馆条例》《出版管理条例》《印刷业管理条例》《广播电视管理条例》《电影管理条例》《信息网络传播权保护条例》《互联网上网服务营业场所管理条例》《互联网信息服务管理办法》《营业性演出管理条例》《娱乐场所管理条例》和《音像制品管理条例》等。2014年3月至8月，国务院及相关部委前后出台了《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》《国务院关于加快发展对外文化贸易的意见》等重要文件，将我国文化产业发展政策地位提高到了前所未有的高度。

问题反思：我国文化产业法律制度

1. 立法阶位低和法规体系不健全

我国文化产业立法还处于初级阶段，目前多通过行政法规、规章、政策进行调整，缺少高层次的立法。关于这方面的法律尚未成为一个独立的法律部门，更没有像《刑法》《民法通则》这样统一的法典作为发展的基本大法，对文化产业的规定都是零散地分布于各个不同的部门法或行政法规等文件之中，相互之间独立，难以相互补充、相互支持，难以形成一个统一的整体体系，且在发展文化产业中必不可少的法律还没有建立起来，如《新闻出版法》《图书馆法》《博物馆法》《文艺演出法》《网络直播法》《广播电视法》《动漫游戏法》以及专门的《文化产业振兴法》《文化市场法》《文化安全法》等都有待于建立。

2. 文化立法滞后与执法随意性

政府对文化产业的管理还习惯于采用管理事业的方法，造成有些法律法规已明显与现实脱节。有些法律带有过渡性，无法应对文化产业迅速发展出现的新问题。部分法律法规定义不明确，规定过于概括，操作中灵活性太强。除此之外，现行文化法规数量少、涵盖面不全，主要集中在文化管理方面。在公共文化事务和规范文化行为方面的立法还很欠缺，宪法确定公民的文化权利和文化义务缺少具体化的法律规范和保障，如新闻采访报道、手机短信息、网络视听等方面缺少相应法律的规范；在执法方面不能依法行政，文化规章缺乏操作性，许多地方文化市场稽查队伍的机构编制较少，严重影响文化市场稽查队伍的稳定及日常文化产品的监督检查工作。

3. 法律法规缺少统一性和衔接性

由于没有统一的法典对有关文化产业的问题进行统一规定，很多不同的法律、法规都可以对同一个问题进行规定。不同法律、法规的制定者所考虑的侧重点，所维护的利益或立法能力等因素的不同，导致不同的规定对同一个问题的规定会有所不同，甚至不少地方法规和国家法律相矛盾，各规定之间缺少系统性和同一性，不能相互衔接和配合。加上我国文化产业管制部门众多，实行多头管理，管理职责分工又不够明确、清晰，导致各个主管部门对某些问题各自有不同的规定，相互之间纠缠不清，而对于某些问题又相互推托，不愿管理，造成无人管理的混乱状况。这都使得文化产业方面的制度变得更加混乱和复杂，给执法或使用法律规定都带来了一定程度的混乱或困难。

4. 文化投融资和市场管理体系混乱

目前我国投资法律保障机制不完善，投资渠道不畅通，投资方式不合理，民间资本和外来资本所关注的法律地位、权益保护、退出机制等核心问题都还没有得到很好的解决。虽然整体上对文化产业实行了优惠税率，但是文化产业中各行业的税赋依然较重，高税赋严重阻碍了投资者对文化行业投资的积极性。文化产业的各种管理关系尚未制度化和规范化，文化市场管理体系十分混乱，一方面导致已颁布的法律和制度难以得到真正的贯彻执行，造成法律和制度被架空，不能解决实际问题。另一方面也不利于旧法律和制度的更新和完善，新法律和制度的制定，由此形成一个恶性循环，阻碍文化产业进一步地发展。

5. 文化法治观念和维权意识淡薄

文化市场管理过程中存在着乱收费和乱摊派的现象，经营者往往不敢用法律手段维护自身合法利益。法治的目的在于规范经营者的经营活动，维护市场竞争的有序运行，保护消费者的合法权益。由于广大文化消费者和小微文化企业是单一体，较之文化产业经营者和文化国营企业力量弱小，一旦合法权益遭到不法侵害，消费者维权甚是艰难，从而造成“多一事不如少一事”的无奈心理。除了心理因素外，目前我国民众对文化保护的意识还有所欠缺。很多人看不到文化背后蕴含的真正价值和深刻的意义，对文化方面的损失、破坏或侵权并不十分在意，也更不会想到用法律作为武器维护自己的权益。

体系构建：我国文化产业法律制度

1.梳理相关法律法规，使其系统化和统一化

文化产业是一个关联性很高的产业，与科技、教育、金融等众多产业都有着密切的关联。修改和完善现行法律的重要性和迫切性不容置疑，现阶段我国有关文化产业的法律法规和制度繁多，相互间缺少协调性，部分地方法规甚至存在与国家法律相违背的情况。在基本法尚未出台，文化产业立法体系尚未建立的情况下，现阶段在加快基本法制定的同时，也要对现有的相关法律法规和制度进行系统的梳理，对相互矛盾、条款不明确、缺乏操作性、违背有关国际规则的法律法规，应采用“立、改、废”的措施，使之系统化和统一化，同时应完善知识产权保护法律体系。由于文化创意产品具有复制操作容易、成本低等特性，所以文化产业具有较高的商业风险，这就亟需相关立法的出台，为文化创意产业的发展保驾护航。首先，通过界定侵权行为的具体表现形式、规定责任追究的方式等立法内容，使知识产权保护司法实践有法可依。其次，改变传统的“事后救济”知识产权行政保护救济措施，采用行政与司法双轨制，更好地保护文化产业经营者的利益。再次，在制定相关保护知识产权地方立法的同时，还要提高效率，降低成本，简化程序，加大惩处力度。通过立法和制定政策保护知识产权，激励文化科技创新，为文化产业营造良好的社会环境和法律环境，增强文化产业发展的原动力。

2.加快文化产业发展基本法和部门法建设

从世界各国文化产业发展的过程和经验来看，基本法都起到了很重要的指导作用，使各国调控文化产业的手段逐渐完善，文化市场体系更加完备和成熟。如韩国1998年正式提出“文化立国”战略后颁布的《国民政府的新文化政策》《文化产业发展五年计划》《文化产业推进计划》；日本《振兴文化艺术基本法》和《有关振兴文化艺术的基本方针》。这些法律的出台，不仅明确了这些国家文化产业发展的基本方向和策略，更重要的是规定了管理、调控文化产业发展的基本手段和方法，为该国文化产业的发展起到了巨大的推动作用。作为文化产业发展的法律基础和依据的基本法是文化产业良好发展的必备条件之一。我国《文化产业促进法》是较早进入有关部门的立法规划，作为各领域分别立法总的指导思想和基本原则，但至今还未出台。同时，全国人大及常委会、国务院应根据各门类各区域有针对性地出台专业性法律法规，如《新闻出版法》《文艺演出法》《广播电视法》《动漫游戏法》《网络直播法》《文化安全法》《文化贸易法》《文化传承与教育法》《文化科技金融合作条例》《文化旅游规范条例》《古村落文化保护活化条例》《文化创意与设计条例》等。除此之外，我们要明确文化产业立法体系绝不仅是基本法就可以构成的。因此，在颁布基本法的基础上也要注重其他法律法规和制度的建设。具体来说，主要包括两个方面：法律渊源形式上应包括文化产业的基本法、文化产业的部门法律、行政法规和文化产业规章；从法律内容上应包括文化市场主体法、文化市场行为法和文化市场管理法。

3. 完善投资、税收政策，促进文化产业发展

我国可借鉴国外先进经验，从投资和税收两方面入手，调控文化产业的发展。在投资方面，政府应加大投资力度，并实现投资主体的多元性。如美国文化艺术团体得到的社会资助主要来自于公司基金会和个人捐助等，其数额远远高于各级政府的资助，各文化产业集团已形成比较完善的融资体制，文化产业集团与金融集团间互相参股控股，二者间建立了稳定的伙伴关系。在税收方面，有些国家对经济领域和文化领域采取差异甚大的税率，如法国的企业要交18.6%的增值税，而对报纸、期刊、图书分别只征收2%、4%、5.5%，以扶持书报刊的出版发行；有些国家在文化领域实行差别税率，如英国给予大学出版社以“慈善机构”的地位，牛津大学出版社和剑桥大学出版社等就全部免税，这一措施旨在资助学术著作的出版。上述措施均将政策寓于税收之中，使税收较好地发挥了调控文化发展的作用。与此同时，加强对文化产业投资制度的立法保障，通过立法对文化产业予以税收优惠，尽可能降低投资者对文化产业的投资成本与风险，创造尽可能多的投资效益，由此调动整个社会对文化产业投资的信心和积极性，促进文化产业的发展。根据我国的现实情况，国家对文化产业的宏观调控表现在两个方面。一方面，完善国家文化产业投资经营法规，调整国家投资经营文化产业过程发生的各种社会关系。另一方面，国家主要对文化产业经营进行宏观调控，包括制定文化产业融资法规、财政税收法规等，积极鼓励和引导多种所有制经济形态投资经营文化产业，参与文化产业领域的公平竞争。

4. 建立较完善的文化市场法规与体制

首先，制定合理的文化市场准入法规，规范文化产业的经营主体。一方面，国家应扩大投资主体范围和经营范围，允许多种所有制经济共同参与投资文化产业，允许其经营包括报业、新闻业、影视业等在内的文化核心产业。另一方面，经营主体的多样性必然会造成市场混乱，因此经营者进入文化市场时应经过严格审察，要以《公司法》为主体制定文化产业经营主体法规，采取“黑名单”制度，禁止信誉差的企业、个人进入文化市场。其次，制定文化市场管理法规，规制经营主体的市场行为。市场的唯利性和文化产业的巨大潜力必然吸引众多投资者，但价值规律又会使一些经营者采用不正当手段，甚至从事违法经营活动。另外，经济实力较雄厚的企业还会凭借自身的实力垄断某个领域，严重危害市场秩序正常运行。对此国家应制定和完善相关政策法规，坚决打击一切扰乱文化市场秩序的不法行为，如《反不正当竞争法》《文化市场管理法》等。值得强调的是，文化产业由于其特殊性，有时在违法与合法的界定上比较模糊，如“人体艺术展”，有些人认为是一种艺术创作，而有些人则认为是一种黄色文化，因此在制定相关法律规范时一定要考虑与传统文化的融合，考虑我国法治建设的原则和要求。第三，重视消费者合法权益，完善消费者权益保护法规。文化产业最终的服务对象是广大人民，发展文化产业的目的是满足公民的文化生活和学习知识的需要，文化消费是公民应有的权利。文化市场上的违法行为侵犯公民的合法权益(如盗版书刊、虚假广告、强迫交易)时，如果国家的法律规范不能保护消费者的合法权利，那么文化产业的社会功能就难以发挥，文化产业就难以实现可持续性发展。

5. 提高文化产业领域的执法能力

法是保护公民权益的最后屏障，如果执法者的行为得不到法律的约束，弱势群体的权益将无法得到保障，人民对我们的法治就会失去信心。提高文化产业的执法能力应从三个方面实施。其一，进一步提高执法队伍的综合素质。完善法律法规只是文化产业法治建设的前提，目的在于使市场经营主体和管理主体的行为有法可依，但有法可依不是法治的全部内容，如果法律不能得到很好的贯彻执行，那根本就谈不上法治。因此，组建一支素质过硬且作风正派的执法队伍，是文化产业法规建设中实现有法必依的重要保障。其二，进一步实现司法过程的公正性。法治经济是以法律至上为原则的经济形态。法律至上必然要求司法的公平公正，主要体现为司法的独立性、公平性、客观性以及司法程序的合法性等。文化产业作为市场经济的重要组成部分，必须坚持法律至上的准绳，在执法过程中凸显司法的公平、公正、公开。因此，规范司法过程是文化产业法规建设中的重要内容。其三，进一步加强执法过程的监督机制建设。加大法治宣传和普法教育工作力度，使社会各界和广大公民了解国家法治建设的目的和宗旨是规范政府行为、保障公民的合法权益。在法治建设背景下，充分利用公民和舆论双重监督机制，对文化市场经营主体及其管理主体进行积极有效的监督，这是法制建设的重要保证。

结语

文化产业法律是国家立法机关制定的，旨在规范和保障文化产业发展的一系列法律制度的总称。文化既是凝聚人心的精神纽带，更是关系民生的幸福指标，保障公民的基本文化权益已成为各级政府的共识，建设文化产业法律体系迫在眉睫。文化产业的发展是需要社会各个方面配合和协调的。法律和制度作为确保文化产业良好发展的保证，更需要不断的完善和修改。时代不停发展，社会实际也在不断变化，我们法律和制度只有根据新的实际不断发展，针对不断出现的新问题不断完善才能真正做到有法可依。文化产业法律的制度建设要针对我国文化产业发展的实际进行，将我国现实和外国发展的先进经验相结合。我们有理由相信在不远的将来，我国文化产业一定会有更好的发展。