以十九大精神为指导全面推进非煤矿山安全监管

国家安全监管总局 裴文田｜文、图

党的十九大报告提出，树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故。为推进非煤矿山安全监管工作指明了方向。十九大报告将“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的14条基本方略之一，指出坚持全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，坚持全面依法治国必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，建设法治国家、法治政府、法治社会。《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》在“改革安全监管监察体制”中明确指出，要完善监督管理体制，改革重点行业领域安全监管监察体制，要将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构，加强安全生产执法队伍建设，强化行政执法职能。在“大力推进依法治理”中明确指出，要健全法律法规体系；完善标准体系；严格安全准入制度；规范监管执法行为；完善执法监督机制。这些论述为强化非煤矿山安全监管工作提供了途径和方法。

形势和问题

非煤矿山安全生产形势持续稳定好转

近5年来，在国家安全监管总局党组的正确领导下，非煤矿山领域认真贯彻习近平总书记关于安全生产重要指示精神，牢牢把握防范和遏制重特大事故发生这个目标，坚持问题导向，底线思维，大力推进非煤矿山专项治理，非煤矿山安全生产形势持续稳定好转。主要表现为“三个持续下降，两个基本杜绝”。“三个持续下降”，即事故起数和死亡人数大幅度下降；较大事故逐步下降；重特大事故呈现下降趋势。“两个基本杜绝”，即金属非金属矿山自2008年9月份以来，没有发生特别重大事故；海洋石油近10年来杜绝了较大及以上事故。

非煤矿山当前存在的主要问题

综合分析非煤矿山的总体状况和监管队伍状况，非煤矿山安全工作存在的主要矛盾和问题可以概括为“五个并存”。

一是历史遗留问题与发展带来的新问题并存。部分地区矿山互连互通、越层越界、乱采乱挖的问题依然严重。部分矿山企业无视法律法规，未批先建、不按设计施工、不经验收擅自投产，图实严重不符等问题依然突出，极易引发重大事故。与此同时，越来越多的矿山进入深部开采，超大规模、超深矿井不断增多，加之新工艺、新装备的应用，均带来了新的安全风险；页岩气、可燃冰等新的能源矿种开发和石油天然气开发主体的变化也带来了新的安全挑战。

二是安全生产需要的高硬件保障与现实企业保障水平低下问题并存。多数小型矿山机械化水平低，设备、设施、工艺简陋，甚至部分企业仍在使用非阻燃电缆和非阻燃风筒等落后的材料。

三是面临着安全生产需要人的高素质、高意识与现实人员素质低下的问题并存。目前非煤矿山，尤其是小型矿山，一线从业人员中大部分为初中以下文化程度，很难满足安全生产工作的需要。

四是企业主体责任不落实而监管责任又难以完全到位问题并存。部分企业心存侥幸，重效益、轻安全，从业人员习惯性违规违章问题普遍存在。安全监管不到位主要表现在监管责任不够到位，安全执法不够到位，监管保障不够到位。尤其市县安全执法失之于宽、失之于软和重检查轻执法问题较为普遍。

五是各类风险隐患随时诱发事故与社会对保护生命健康强烈现实需求矛盾并存。当前矿业领域仍处于工业化中级向高级迈进的阶段，处在事故多发期，重大事故随时可能发生，诱发特大事故的潜在风险仍然存在。同时，十八大以来，随着人民对美好生活需要日益广泛，对民主、法治、公平、正义、安全、环境的要求日益增长，对生命安全健康需求越来越高，二者之间矛盾越来越突出。

某非煤矿山现场

总体思路

第一，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》、全面依法治国方略和国家安全监管总局党组新的工作要求，牢固树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想。

第二，要抓住“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”为促进非煤矿山高质量、高效率发展奠定可靠安全基石的重大机遇，紧紧围绕到2020年实现非煤矿山安全生产形势根本好转这个目标，牢牢扭住防范重特大事故发生这个牛鼻子，坚持问题导向，实施标本兼治，既突出抓住非煤矿山“多、小、差”这个主要矛盾，立足于防大风险、治大隐患，又抓住矛盾的主要方面，深刻把握非煤矿山仍处于法制强制监督期的阶段特点，树立执法者意识，加强非煤矿山法治建设，完善责任体系，坚持依法治理，依法行政，构建非煤矿山安全监管长效机制，不断提高安全监管科学化水平。

主要工作目标

一是推进事故总量和较大事故继续下降，重特大事故零控制。二是精准实施非煤矿山专项治理，到2020年完成关闭6 000座以上矿山任务，非煤矿山规模化、机械化水平明显提高。三是基层安全监管科学化水平明显提高，风险分级监管落到实处。四是安全监管法治化水平明显提高，“五项执法”得到全面加强。五是“双重机制”和安全标准化建设落地生根，矿山企业安全保障能力不断增强。

主要工作措施

牢固树立安全发展理念 把握事故发生阶段规律

习近平总书记强调：要牢固树立安全发展理念，正确处理安全和发展关系，坚持发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线。这为解决非煤矿山安全生产现实矛盾提供了重要的行为准则。

一是牢固树立安全发展理念，用发展的观点解决发展中存在的安全生产问题。既要坚决克服事故不可避免论，无所作为，被动应对；又要防止速胜论，被非煤矿山当前安全生产形势所迷惑，使工作陷入事故—重视—稳定—忽视—再事故的怪圈。

二是切实转变思想观念，转换工作思路。努力实现安全监管在工作定位上从“当行业管理者，企业安监员”向“安全监管执法者”的转变；工作思路上从泛泛抓安全向实施风险分级监管的转变；工作方式上从直接到企业查隐患向实行专家检查、政府执法的转变；工作方法上从注重事后事故查处向事前防范的转变；工作手段上从传统的眼看、手摸、凭经验等方式向充分运用“互联网+”，实现现场执法智能化的转变。

正确把握改革方向 落实安全监管责任

一是推进非煤矿山安全监管体制进一步完善。对海洋石油监管体制建议可以分两步走，第一步在现有运行体制下，结合放管服改革，取消海油安全生产许可证制度，强化第三方发证检验制度，发挥第三方的监督作用，弥补监管力量不足和改变海油企业自己给自己许可的局面；第二步结合政府机构改革，强化政府机构配置，配齐政府监管力量。

二是推动各地进一步完善非煤矿山安全监管责任清单。努力做到部门之间的职能“划干分净”，确保每座矿山监管主体清晰，责任明确。

三是进一步修订完善非煤矿山风险分级监管工作指导意见，细化安全风险网格化管理制度和安全风险分级监管制度。

四是继续加大对省级非煤矿山安全监管机构工作成效的督导、考评，不断完善非煤矿山安全监管工作季度报告、半年通报标准，切实把工作着力点放在促进基层落实国家安全监管总局部署、强化执法工作上去。

五是结合落实国家安全监管总局企业安全管理职责相关工作要求，编制《金属非金属矿山党政领导、管理部门安全管理责任清单范本》，指导和督促矿山企业探索建立全员安全生产责任制。

把握现代化经济体系建设带来的机遇推进矿山结构不断优化

党的十九大提出建设现代化经济体系，把提高供给体系质量作为主攻方向，为优化矿山结构、提高矿山开发质量提供了宝贵机遇。

一是提高矿业权市场配置准入门槛。积极配合国土部门推进矿产资源开发权市场化配置，运用市场手段合理确定矿业权成本，促进开发主体为了最大限度利用资源而必须以科学的规模、先进的手段进行开发，从而提升安全生产保障条件。

二是提高规模准入。在全国已经制定的137项最低开采规模的基础上，进一步提高矿山开发规模准入条件，推动各地根据矿产资源分布，扩大实施最小规模开发条件限制的矿种种类和规模水平，切实解决低水平小矿山前关后开，重复开发建设的顽症。

三是强力淘汰落后矿山企业。从安全生产基本条件出发，本着“淘汰关闭一批，优化整合一批，改造提升一批”的原则，倒逼各地压减矿山数量，提高矿山规模化水平。

四是加强新业态安全监管工作。加强对超大规模超深井，页岩气、油页岩开采以及深海石油天然气开采等方面的安全监管。

坚持底线思维 聚焦防范重大事故

党的十九大报告明确提出要坚决遏制重特大事故发生。一是紧紧抓住严厉打击非法、违法开采建设行为不放。二是持续抓好“头顶库”、采空区专项治理工作。三是突出强化对重点地区的专项治理。

坚持依法行政 提高安全监管法治化水平

习近平总书记指出，必须强化依法治理，用法治思维和法治手段解决安全生产问题。

首先，不断完善非煤矿山法制体系。一是完善非煤矿山法律体系。配合做好《矿山安全生产法》的修订工作，加强顶层设计，建立和完善于法有据的矿山安全准入、责任落实、基本条件、有效监管等制度体系，强化对违法违规行为的处罚力度，明确对企业具体违法情节处罚细则，特别是增加在责令对企业限期整改的同时，并处罚款的条款，以克服当前执法实践中对企业处罚都每次都只能责令限期整改的弊端，增强法律的威慑力。二是完善非煤矿山标准体系。以非煤矿山十三五标准体系规划为指导，全面修订《金属非金属矿山安全规程》《尾矿库安全规程》，按年度计划完成标准制修订工作，到2020年形成以《金属非金属矿山安全规程》《尾矿库安全规程》《石油天然气开发安全规程》《海洋石油开发作业安全规程》为母标准，其他技术管理标准配套的符合我国矿山特点的标准体系。

其次，推动各地细化《关于全面加强非煤矿山“五项执法”工作的指导意见》，提高可操作性。一是夯实安全监管执法基础。下发地下、露天、尾矿库安全检查表，组织修订完善陆上石油、海上石油现场检查表；对《非煤矿山重大隐患判定标准》实施动态评估，提高重大隐患标准的精准度和可操作性；制定规范选矿厂、页岩气开采监管和严格限制尾矿库加高扩容的规范性文件，为推动基层监管部门现场执法标准化、规范化和执法信息化奠定坚实基础。二是有效构筑企业、社会、政府协调配合的监管机制。以突出强化企业隐患排查治理主体责任为出发点和落脚点，牢牢抓住企业实际控制人和主要负责人这个少数关键，切实形成企业自觉查，专家深度查，政府复查并强制执法的运行机制，改变专家、政府包办式、保姆式的检查模式。三是强化对重点关键环节的执法。突出抓住易引发较大以上事故的关键环节，以严执法促整改、促提升。四是严格挂牌督办和信用管理等措施。五是强化执法监督和执法公开。推动各级执法人员树立“下达执法文书只是执法工作起点、整改落实才是执法到位”的意识，强化对执法文书落实情况的执法检查，确保执法闭环到位。六是加强非煤矿山监管执法信息化建设。按照一矿一档原则，完善全国非煤矿山安全电子档案。

坚持预防为主 落实“双重预防机制”建设

习近平总书记指出，要构建风险管控和隐患排查治理“双重预防机制”，着力构建风险防控体系。

一是推动各地进一步细化“双重预防机制”构建基本流程，使矿山真正从树立风险管控理念和思路，逐步构建起风险源辨识、风险评估、科学分类、过程控制、持续改进、全员参与的系统管控体系。二是落实《关于进一步规范非煤矿山安全生产标准化工作的通知》精神，推进非煤矿山标准化建设与“双重机制”建设有机融合，不断提升企业安全基础管理水平。三是大力推进警示教育和培训工作。

强化队伍建设 为非煤矿山监管提供坚强保障

打铁必须自身硬，非煤矿山监管任务的落实，关键在于打造一支政治合格、业务精通、能打硬仗、善抓落实的队伍。一是牢牢把握“三条线”，即“筑牢红线，抓住主线，守住生命线”。“筑牢红线”就是思想上坚持以人民为中心，把保护矿工生命安全作为最神圣的使命，把安全作为矿山生存的基础，作为地方经济社会持续发展的前提和保障。要从矿山准入、建设、生产、闭矿处置的全维度、全方位、全过程来思考监管问题。“抓住主线”就是切实树立执法者的意识，树立法治观念，强化法治思维，把程序和内容合法作为底线，做到遇事找法、办事依法、解决问题靠法。通过严格执法和严肃事故查处树立起安全监管权威，推动矿山企业落实安全主体责任。“守住生命线”就是搞好廉洁自律，处理好与监管对象的亲、清关系，切实维护安监队伍形象。二是强化对矿山监管工作的情感认同。要把保护矿工的生命当作保护亲人的生命一样来对待，充满感情、充满真情、充满激情抓工作，提高工作主动性和创造性。要学会换位思考，用矿主的思维方式与他们沟通，用矿工的思维把握他们的诉求。这既是安全监管者人民立场的根本体现，也是坚持严格执法，严惩威胁矿工生命的违法违规行为的思想基础和力量之源。三是要强化对非煤矿山法律法规标准和非煤矿山安全生产基础知识的学习，切实提升业务素质。四是坚持敢担当、严作风、求实效。